楊扣鎖

(新疆水利廳瑪納斯河流域管理處;新疆石河子 832000)

《水土保持法》是一部有關(guān)自然資源保護方面的法律,自頒布實施以來,我國的水土保持法制化建設(shè)有了長足的發(fā)展,瑪納斯河在水土流失治理、水土保持行政執(zhí)法等各方面取得了顯著的成效。但是,隨著十幾年執(zhí)法活動和經(jīng)濟的快速發(fā)展,水保執(zhí)法難、難管理的現(xiàn)象仍普遍存在,一些深層次的矛盾日益顯現(xiàn),制約了水土保持行政執(zhí)法的落實。特簡述如下。

1 當(dāng)前水土保持監(jiān)督管理中的主要問題

1.1 法律法規(guī)操作難、力度小

水土保持行政執(zhí)法,明顯存在著操作難、力度小的問題:一是分級管理問題。即對開發(fā)建設(shè)項目管理相對方的級別,由不同級別水土保持主管部門管轄,但無形增加了工作難度,極易形成上級該管管不到,下級想管管不了的局面。二是管理缺少力度、沒有相應(yīng)的強制措施,如 《水土保持實施條例》明確規(guī)定:建設(shè)工程水土保持設(shè)施驗收不合格的不得投產(chǎn)。而現(xiàn)在的企業(yè)竣工驗收沒有水土保持部門參加,照舊生產(chǎn),我們沒有辦法制約,完全靠事后監(jiān)督,造成企業(yè)對水土保持監(jiān)督不以為然。再者,除陡坡地開荒處罰,其他的缺少執(zhí)行性。如《水土保持法》第36條規(guī)定的對造成水土流失的處理,可以處以罰款和責(zé)令停業(yè)治理。而這一切需由市、縣人民政府決定。也就是說,水保擺門面只有建議權(quán)。三是法律法規(guī)存在管理 “真空”,很多執(zhí)法實踐,難以找到相應(yīng)的法律法規(guī)來處理。比如:征收水土保持設(shè)施補償費,依據(jù)法律法規(guī),應(yīng)由生產(chǎn)建設(shè)單位和個人繳納。而由村莊和個人建設(shè)后又租賃出去的,很多項目沒有帳戶和具體的財產(chǎn),拒不繳納該如何辦理?只有申請法院強制執(zhí)行,法院又能如何?增加了執(zhí)法收費的難度。四是法律法規(guī)規(guī)定有的地方不夠具體、明確,如水土保持設(shè)施沒有明確的界定范圍;何謂破壞地形、地貌和植被也沒有準(zhǔn)確的說明等等,完全靠執(zhí)法人員根據(jù)實際掌握,在給企業(yè)的解釋時缺少明確的依據(jù)。

1.2 水保法律法規(guī)宣傳力度不夠,意識不到位

一些地方和企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)水土保持法律意識淡薄,水土保持方案的申報審批制度還落實不夠,這主要是部分領(lǐng)導(dǎo)對開展水土保持的必要性和重要性認(rèn)識不足,對貫徹執(zhí)行水土保持法規(guī)的嚴(yán)肅性缺乏必要的認(rèn)識。一些地方政府和部門至今未將水土保持工作列入議事日程,重建設(shè)、輕保護,重眼前利益、輕長遠(yuǎn)利益,重局部利益、輕全局利益,把水土保持工作與經(jīng)濟發(fā)展、項目建設(shè)對立起來,錯誤地認(rèn)為編報水保方案,增加水土保持內(nèi)容會影響項目建設(shè)進度。因而一些建設(shè)項目不依法編報水保方案;有的雖然編報了水保方案,卻不認(rèn)真執(zhí)行。有的行業(yè)管理部門認(rèn)為水土保持執(zhí)法就是爭奪他們的權(quán)力,因而工作不予配合。同時,有些水土保持執(zhí)法部門畏難情緒大,沒有認(rèn)識到水土保持監(jiān)督執(zhí)法是水土保持的核心。因此建議:利用多種形式和載體加大水土保持法執(zhí)法宣傳力度,主管部門要主動多向黨政領(lǐng)導(dǎo)匯報、宣傳,努力營造全社會重視、關(guān)心、支持水保執(zhí)法工作。

1.3 水土保持監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化水平有待進一步提高

從1999年開展的全國水土保持監(jiān)督規(guī)范化建設(shè),雖然取得了較大進展,但各地的監(jiān)督執(zhí)法仍然存在著不平衡和不規(guī)范之處。人員少是一大難題;水保執(zhí)法人員水平參差不齊,對法律法規(guī)、水土流失治理等缺乏相應(yīng)的理論和實踐經(jīng)驗;缺乏一整套行之有效的業(yè)務(wù)培訓(xùn)機制;由于各地的財政狀況不同,水土保持監(jiān)督執(zhí)法的裝備特別不齊全,導(dǎo)致各地千差萬別,難以滿足水土保持監(jiān)督執(zhí)法的需要。

1.4 水土保持方案審批后的監(jiān)督和實施還處于薄弱環(huán)節(jié)

當(dāng)前水保方案審批后的年檢、跟蹤檢查、驗收等還是一個很大的薄弱環(huán)節(jié)。一是主管部門重審批、輕審批后的監(jiān)督檢查;二是部分業(yè)主還沒有把水保放到重要的議事日程,對施工、監(jiān)理單位的水土保持管理不嚴(yán)格、不到位,水土保持方案批復(fù)后的后續(xù)設(shè)計、施工不同步,水土保持工程的監(jiān)測等不落實;三是部分施工企業(yè)不嚴(yán)格按照審批后的水土保持方案實施,亂倒亂棄現(xiàn)象時有發(fā)生;四有些項目業(yè)主未經(jīng)允許任意變更水土保持方案;五是竣工驗收時沒有同時驗收水土保持設(shè)施等。

1.5 水土保持法律法規(guī)還有一些亟待完善的地方

《水土保持法》和《水土保持實施條例》主要是針對山區(qū)、丘陵的,對目前大面積的土地開發(fā)、城市建設(shè)方面的水土保持提到的很少。對水土保持設(shè)施的定義不統(tǒng)一,對自然的具有水土保持功能的水土保持設(shè)施破壞和收費沒有提及。造成水土保持設(shè)施概念不清,收取水土保持設(shè)施補償費出現(xiàn)混亂。

2 對策與建議

在對瑪納斯河多年的工作實踐中,筆者總結(jié)出在水土保持管理過程中存在以上問題,并針對問題提出粗淺的對策與建議。

2.1 加強領(lǐng)導(dǎo),全面貫徹預(yù)防為主方針

各級水行政主管部門要認(rèn)真落實 《水土保持法》“預(yù)防為主”的工作方針,深入持久地開展有關(guān)宣傳教育工作,切實加強水土保持監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)和隊伍建設(shè),不斷提高監(jiān)督執(zhí)法水平。要做到水土保持預(yù)防監(jiān)督提前介入,堅決運用水土保持法所賦予的一切職責(zé),全方位落實 “三權(quán)一方案三同時”制度,使水土保持法規(guī)落實到每個地方和每項開發(fā)建設(shè)工程,最大限度地減少人為水土流失,保護好生態(tài)環(huán)境。

2.2 加強隊伍建設(shè),注重培訓(xùn),不斷提高監(jiān)督執(zhí)法水平

隨著 《行政許可法》等法律的頒布和經(jīng)濟的快速發(fā)展,對水土保持執(zhí)法人員的要求也越來越高,所有人員必須執(zhí)法懂法,要求所有水保法律法規(guī)要熟,處理案件定性要準(zhǔn)、文書寫作要準(zhǔn)確規(guī)范、處罰要公正嚴(yán)明。舉辦各種形式的培訓(xùn),加大執(zhí)法人員的考核力度,制定目標(biāo),嚴(yán)格考核,對達不到考核要求的,堅決給予誡勉直至辭退。同時把好 “入口關(guān)”,使新進入水保執(zhí)法管理部門的,必須是懂專業(yè)、素質(zhì)高、工作認(rèn)真的人員,必要時,可實行試用或聘用管理辦法,以加強對新入人員的制約。不僅要嚴(yán)格進行上崗培訓(xùn),還要注重在崗培訓(xùn),不斷改進水保執(zhí)法人員的思想作風(fēng)和業(yè)務(wù)能力,提高執(zhí)法水平;要樹立 “在服務(wù)中執(zhí)法,在執(zhí)法中服務(wù)”的思想,切實做好對水保方案審批后的監(jiān)督檢查和竣工驗收等工作,樹立水土保持監(jiān)督執(zhí)法的良好形象。

2.3 加大水土保持監(jiān)督檢查力度

以落實開發(fā)建設(shè)項目 “三同時”制度為核心,與項目同時建設(shè)同時驗收,加大水土保持監(jiān)督檢查力度,是防止開發(fā)建設(shè)項目水土流失的關(guān)鍵,也是當(dāng)前水土保持法貫徹實施中阻力最大的、干預(yù)最多、難度最大的環(huán)節(jié)。按照水土保持法的規(guī)定,凡在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)新上的生產(chǎn)建設(shè)和資源開發(fā)項目,都要有水土保持機構(gòu)審批的水土保持方案,“三同時”制度并未完全落實,造成水土保持設(shè)施補償費、水土流失防治費征收不力。由于水土保持 “三同時”制度得不到很好落實,造成邊治理、邊破壞現(xiàn)象不能有效遏止,使新的水土流失得不到及時治理。為此建議:政府部門要積極協(xié)調(diào)各部門的工作,要以大中型開發(fā)建設(shè)項目為重點,以落實 “三同時”為核心,在各級政府的支持和協(xié)調(diào)下,做好各部門的工作,力求做到?jīng)]有經(jīng)水行政主管部門審批的水土保持方案和核發(fā)的 《水土保持方案合格證》,環(huán)境行政主管部門不得批準(zhǔn)環(huán)境影響報告書,計劃部門不得立項,土地行政主管部門不得辦理征地手續(xù)。嚴(yán)格落實 “三同時”制度,同時要切實加大對 《水土保持方案》落實情況的監(jiān)督檢查和竣工驗收工作,真正確立水土保持監(jiān)督執(zhí)法的地位。

2.4 加強水土保持執(zhí)法力度,建設(shè)一批水保示范工程

要切實克服畏難情緒,要敢于同以言代法、以權(quán)壓法和拒絕執(zhí)法的行為作堅決的斗爭;要積極爭取人大的支持與監(jiān)督,善于發(fā)揮新聞宣傳部門的輿論監(jiān)督和推動作用;要抓典型、樹樣板;對大案要案要上下一起聯(lián)合執(zhí)法,做到嚴(yán)格執(zhí)法,公正執(zhí)法,善于執(zhí)法,注重策略、講求方法,促進案件的查處,做到 “查處一個、教育一方”,建立一批水土保持示范樣板工程。