廖雄軍

我國(guó)的相關(guān)法律雖然賦予了地方人大常委會(huì)有決定重大事項(xiàng)的職權(quán)，但這些法律規(guī)定比較原則，客觀上制約了地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使。現(xiàn)實(shí)中，一些地方對(duì)重大事項(xiàng)的決策，往往是地方政府“自導(dǎo)自演”，地方人大決定重大事項(xiàng)的權(quán)力被地方政府所侵占，地方人大卻成了“旁觀者”，既“缺位”又“錯(cuò)位”。這一公共決策現(xiàn)狀顯然不利于公共決策的科學(xué)化、民主化、法制化，不利于提高地方重大公共決策的質(zhì)量。為改變這種公共決策現(xiàn)狀，必須致力于地方人大重大事項(xiàng)決策模式的創(chuàng)新，本文以廣州市的探索為例，對(duì)這一問(wèn)題做些分析與探討。

一、地方人大重大事項(xiàng)決策理念創(chuàng)新

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在我國(guó)地方政治制度創(chuàng)新與制度運(yùn)行過(guò)程中，都應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在我國(guó)政治體制中，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對(duì)人大實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，因此，地方人大重大事項(xiàng)決策制度應(yīng)對(duì)如何保證黨的主張和重大決策經(jīng)過(guò)法定程序成為人民意志作出具體規(guī)定?！稄V州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)辦法》(以下簡(jiǎn)稱《廣州辦法》)的制定是在中共廣東省委、廣州市委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的?！稄V州辦法》第三條特別規(guī)定在該制度的運(yùn)行中要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)：“常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在中國(guó)共產(chǎn)黨廣州市委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定進(jìn)行?！钡谒臈l在“由常委會(huì)審議并作出決議決定”中新增加了：“中共廣州市委建議由常務(wù)委員會(huì)決定的重大事項(xiàng)”的內(nèi)容。這些方面的內(nèi)容為保證地方黨委的主張和重大決策經(jīng)過(guò)法定程序成為地方人大決策的重要依據(jù)作出了具體的制度規(guī)定。

2.注重官民結(jié)合。在我國(guó)地方政治制度創(chuàng)新與制度運(yùn)行過(guò)程中，都應(yīng)注重官意與民意的有機(jī)結(jié)合。我國(guó)重大政治制度的創(chuàng)新往往是在政治精英的啟動(dòng)下，廣泛汲取官意與民意的智力成果而形成新的政治制度文本。為確保公眾對(duì)重大公共決策參與權(quán)的落實(shí)，提高地方人大重大事項(xiàng)決策的質(zhì)量，必須采用多種途徑、多種方式廣集民意?！稄V州辦法》的出臺(tái)是官民良性互動(dòng)的產(chǎn)物?！稄V州辦法》在討論決定重大事項(xiàng)的程序上，新增了征求意見(jiàn)、組織調(diào)查研究、擴(kuò)大公眾參與、舉行聽(tīng)證會(huì)或者專家論證會(huì)等內(nèi)容。為擴(kuò)大公眾參與，還規(guī)定“必要時(shí)，常務(wù)委員會(huì)可以向社會(huì)公開(kāi)征集建議議題” 。這就為公眾參與地方重大公共決策建立了制度化的通道。

3.規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。在我國(guó)地方政治制度創(chuàng)新與制度運(yùn)行過(guò)程中，都應(yīng)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。地方政治制度創(chuàng)新一是不要違背憲法等基本法律的精神，二是制度創(chuàng)新權(quán)力的運(yùn)行必須符合相關(guān)規(guī)范的基本要求。《廣州辦法》的出臺(tái)與上述要求相符。地方人大常委會(huì)是地方人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，依法行使本級(jí)地方國(guó)家權(quán)力，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。因此，地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決策情況必須向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告?！稄V州辦法》第三條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)行使討論、決定重大事項(xiàng)職權(quán)的情況，應(yīng)當(dāng)向市人民代表大會(huì)報(bào)告?！边@一規(guī)定使地方人大常委會(huì)把“討論、決定重大事項(xiàng)職權(quán)的情況”向“本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告”落到了實(shí)處，它把地方人大常委會(huì)決策權(quán)的運(yùn)行置于本級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)控之下。

二、地方人大重大事項(xiàng)決策內(nèi)容創(chuàng)新

我國(guó)的政治制度明確規(guī)定，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)具有立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉任免權(quán)等四大職權(quán)。其中，決定權(quán)居于重要地位。我國(guó)1982年憲法第一百零四條明文規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)。地方組織法第八條第三款詳盡列舉縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)。可以說(shuō)，決定權(quán)是人大最基本的、最重要的、最能體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)的權(quán)力。但是在日常工作中，政府行政機(jī)關(guān)的工作往往更具體、更直接，所以政府行政機(jī)關(guān)往往大權(quán)獨(dú)攬，經(jīng)常越位決定重大事項(xiàng)，導(dǎo)致人大對(duì)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的落實(shí)經(jīng)常不太到位，甚至出現(xiàn)兩個(gè)機(jī)關(guān)相互爭(zhēng)權(quán)、相互制約的現(xiàn)象。由于種種原因，長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)人大及其常委會(huì)的權(quán)力，在實(shí)踐當(dāng)中難以得到落實(shí)，坊間甚至曾有“橡皮圖章”之譏。因此，要實(shí)現(xiàn)地方人大決策內(nèi)容的創(chuàng)新，必須從如下三個(gè)方面努力：

1.理清人大決策與政府決策的范圍。人大與政府都有決策的權(quán)力，但兩者的決策權(quán)力與效力是不同的。廣州市人大常委會(huì)研究室主任楊清蒲指出：人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)。人大的決定是創(chuàng)制性的，政府的決定是執(zhí)行性的，或者說(shuō)，人大的決定是自主性的，政府的決定是從屬性的。這說(shuō)明，人大僅就重大問(wèn)題作出決定，對(duì)日常工作問(wèn)題、執(zhí)行問(wèn)題，人大并不涉及。另外，對(duì)同一事項(xiàng)，人大決定原則、方向、目標(biāo)，政府決定實(shí)施的具體方案，并負(fù)責(zé)具體落實(shí)。其實(shí)，在理論上地方人大決定權(quán)與政府行政決定權(quán)是清晰的，關(guān)鍵是在實(shí)踐中常打亂仗。厘清地方人大決定與政府決定的關(guān)系，關(guān)鍵是地方人大要認(rèn)真行使職權(quán)，把該管的事情管起來(lái)、管理好。地方政府要增強(qiáng)依法辦事意識(shí)，主動(dòng)向地方人大報(bào)告重大事項(xiàng)，貫徹執(zhí)行地方人大的決定。

2.民生大事應(yīng)由人大作出決策。聽(tīng)取民聲、反映民意、集中民智、為民代言是對(duì)人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的最基本要求，行使重大民生事項(xiàng)的決定權(quán)更要關(guān)注民生、尊重民意，這是根本。地方人大特有的聚集民意、吸納民意、反映民意的功能，使其就本地區(qū)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)作出決定，有不可替代性和獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。由地方人大或其常委會(huì)代表人民行使重大民生事項(xiàng)的決策權(quán)，公眾在決策過(guò)程中可以充分參與，最終的決策結(jié)果必將順民心，應(yīng)民意，保民生，公眾自然會(huì)擁護(hù)與支持，地方政府在執(zhí)行決策的過(guò)程中也會(huì)更加順暢。地方的民生大事由地方人大做主不僅有利于民生，更有利于地方干群黨群關(guān)系的健康發(fā)展，有利于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的和諧穩(wěn)定。

3.對(duì)重大事項(xiàng)的內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)分類。所謂重大事項(xiàng)通常是涉及全局性、根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性以及關(guān)系群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題。比如城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、征地拆遷、公共事業(yè)、公共服務(wù)價(jià)格的調(diào)整、社會(huì)保險(xiǎn)基金收支項(xiàng)目等?？茖W(xué)界定重大事項(xiàng)是有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的前提，細(xì)化界定了區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)的適用范圍后，適用范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)就必須由人大常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)?！稄V州辦法》對(duì)重大事項(xiàng)采取了列舉為主，概括為輔，概括與列舉相結(jié)合的界定方式，將重大事項(xiàng)清晰地界定為三類，在“應(yīng)當(dāng)由常委會(huì)審議并作出相應(yīng)決議決定”和“應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)報(bào)告”兩類基礎(chǔ)上，新增了“向常委會(huì)備案”一類。2010年1月1日起正式實(shí)施的《廣州辦法》第四條細(xì)化了15個(gè)方面的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議，并作出相應(yīng)的決議、決定；第五條細(xì)化了20個(gè)方面的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告；第六條細(xì)化了4個(gè)方面的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在經(jīng)批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)報(bào)常務(wù)委員會(huì)備案。廣州市人大常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)的分類見(jiàn)下圖（圖示1）所示：

圖示1：廣州市人大常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)的分類框圖

《廣州辦法》中新增的重大事項(xiàng)項(xiàng)目有10項(xiàng)：其中，由常委會(huì)審議并作出決議決定的新增3項(xiàng)，包括市委建議由人大常務(wù)委員會(huì)決定的重大事項(xiàng)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的調(diào)整方案及本級(jí)財(cái)政決算。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)報(bào)告的事項(xiàng)也新增了3項(xiàng)：一是實(shí)施市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的中期評(píng)估情況；二是審計(jì)查出問(wèn)題的整改情況；三是本級(jí)預(yù)算超收收入安排使用情況。對(duì)于批準(zhǔn)權(quán)不在市人大常委會(huì)，而在上級(jí)政府甚至是國(guó)務(wù)院的重大事項(xiàng)，也被列入應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)備案的范圍。此類項(xiàng)目共4項(xiàng)：一是區(qū)縣市行政區(qū)劃的調(diào)整和行政區(qū)域名稱變更；二是政府工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并；三是城市控制性詳細(xì)規(guī)劃和歷史文化保護(hù)區(qū)保護(hù)規(guī)劃的編制；四是法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)報(bào)常務(wù)委員會(huì)備案的其他重大事項(xiàng)。這意味著推進(jìn)依法治市、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、公共事業(yè)、公共服務(wù)價(jià)格的調(diào)整、社會(huì)保險(xiǎn)基金收支項(xiàng)目等問(wèn)題均被納入重大事項(xiàng)范圍。

三、地方人大重大事項(xiàng)決策程序創(chuàng)新

沒(méi)有決策程序的民主，就沒(méi)有真正的決策民主。加強(qiáng)決策程序設(shè)計(jì)和程序保證，實(shí)現(xiàn)重大決策規(guī)范化、程序化，是提高決策科學(xué)化與民主化水平的重要保證，也是將社會(huì)主義民主制度化、規(guī)范化的重要途徑。

1.提出重大事項(xiàng)議案。提出重大事項(xiàng)議案是地方人大重大事項(xiàng)決策程序的一個(gè)基礎(chǔ)性步驟。要完成好提出重大事項(xiàng)議案這一任務(wù)，必須有具體的規(guī)定與可操作的流程，才能把它落到實(shí)處?！稄V州辦法》第七條、第八條、第九條、第十條、第十一條分別對(duì)重大事項(xiàng)議案與報(bào)告的提出主體、提出程序、簽署方式、列入人大常委會(huì)年度工作要點(diǎn)的方式、重大事項(xiàng)議案與報(bào)告的主要內(nèi)容等作了比較具體的規(guī)定，為規(guī)范提出重大事項(xiàng)議案作了制度化的規(guī)定。

2.論證重大事項(xiàng)議案。論證重大事項(xiàng)議案是地方人大重大事項(xiàng)決策程序中一個(gè)不可缺少的步驟。應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定具體的規(guī)定與可操作的流程，把論證重大事項(xiàng)議案落到實(shí)處?！稄V州辦法》第十四條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議重大事項(xiàng)前，常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議可委托市人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)就該重大事項(xiàng)組織調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取市人民代表大會(huì)代表和社會(huì)各方面的意見(jiàn)，并將調(diào)研報(bào)告或者收集的意見(jiàn)印發(fā)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議時(shí)參閱。列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的有關(guān)重大事項(xiàng)的議案、報(bào)告等，在審議中有重大問(wèn)題需要進(jìn)一步了解民意的，或者存在較大爭(zhēng)議的，由常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議決定，可以舉行聽(tīng)證會(huì)或者專家論證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)或者專家論證會(huì)由市人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)組織。”這一條文雖然提出了一些原則性的規(guī)定，但對(duì)如何“組織調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取市人民代表大會(huì)代表和社會(huì)各方面的意見(jiàn)”和如何“舉行聽(tīng)證會(huì)或者專家論證會(huì)”并沒(méi)有明確而細(xì)致的規(guī)定，應(yīng)該在這幾個(gè)方面制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，使其具有可操作性。否則，“論證重大事項(xiàng)議案”就可能流于形式，無(wú)法取得預(yù)期的效果。

3.審議重大事項(xiàng)議案。審議重大事項(xiàng)議案是地方人大重大事項(xiàng)決策程序的一個(gè)關(guān)鍵步驟。審議重大事項(xiàng)議案的工作質(zhì)量與地方人大重大事項(xiàng)決策質(zhì)量成正相關(guān)，應(yīng)有審議重大事項(xiàng)議案的工作細(xì)則，以此來(lái)保證地方人大重大事項(xiàng)決策的質(zhì)量?！稄V州辦法》第十二條規(guī)定：“對(duì)本辦法第四條所列重大事項(xiàng)，常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自收到議案、報(bào)告之日起兩個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審議。對(duì)常務(wù)委員會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名提出的議案，常務(wù)委員會(huì)從主任會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議之日起兩個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審議?！钡谑鍡l規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議重大事項(xiàng)時(shí)，提請(qǐng)或者報(bào)告機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)說(shuō)明，回答詢問(wèn)。”這兩條雖然規(guī)定了審議重大事項(xiàng)議案的期限與要求有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人到會(huì)說(shuō)明和回答詢問(wèn)，但還是比較原則性的規(guī)定，離實(shí)際操作還有較大的距離，應(yīng)就此作出進(jìn)一步的細(xì)致規(guī)定，特別是對(duì)審議的方式方法更應(yīng)細(xì)化，以此來(lái)保障地方人大重大事項(xiàng)決策的高質(zhì)量。

4.公布重大事項(xiàng)決策。公布重大事項(xiàng)決策是地方人大重大事項(xiàng)決策程序的一個(gè)重要步驟。地方人大公布重大事項(xiàng)決策是落實(shí)公眾知情權(quán)的重要保證，必須有相應(yīng)的操作規(guī)程來(lái)保障這一公眾知情權(quán)的落實(shí)?！稄V州辦法》第十六條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)審議的重大事項(xiàng)議案、報(bào)告，作出的決議、決定及提出的審議意見(jiàn)，市人民政府、市中級(jí)人民法院、市人民檢察院、廣州海事法院執(zhí)行決議、決定情況或者對(duì)審議意見(jiàn)研究處理情況的報(bào)告，向市人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布。”這一條文雖然規(guī)定了通報(bào)與向社會(huì)公布的剛性要求，但還是比較原則性的規(guī)定，離實(shí)際操作還有一定的距離，應(yīng)就此作出進(jìn)一步的細(xì)致規(guī)定，特別是“向市人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布”的方式方法都應(yīng)作出明確而具體的規(guī)定。

現(xiàn)把地方人大重大事項(xiàng)決策程序創(chuàng)新圖示如下（圖示2）：

圖示2：地方人大重大事項(xiàng)決策程序創(chuàng)新框圖

四、地方人大重大事項(xiàng)決策監(jiān)督創(chuàng)新

長(zhǎng)期以來(lái)，地方人大不敢監(jiān)督地方政府，地方政府也常常拒絕地方人大的監(jiān)督，使地方人大監(jiān)督地方政府處于弱化、虛化狀態(tài)。因此，必須創(chuàng)新地方人大重大事項(xiàng)決策監(jiān)督制度與機(jī)制。地方人大不僅要把被地方政府侵占的決策權(quán)收回來(lái)，大膽地決策，而且大膽地監(jiān)督地方政府執(zhí)行人大決策情況與地方政府履行自身職責(zé)的情況，必要時(shí)履行“依法撤銷有關(guān)政府機(jī)關(guān)越權(quán)作出的決定”的權(quán)力。《廣州辦法》把監(jiān)督法作為重要依據(jù)，在具體條文中貫徹了監(jiān)督法的原則和要求，使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)與監(jiān)督權(quán)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將有利于保障討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的行使。例如，新增了常委會(huì)審議意見(jiàn)及“一府兩院”對(duì)審議意見(jiàn)的研究處理或者執(zhí)行決議決定情況向人大代表通報(bào)并向社會(huì)公布，加強(qiáng)對(duì)決議決定執(zhí)行情況跟蹤檢查等規(guī)定；把實(shí)施市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的中期評(píng)估情況、市本級(jí)預(yù)算超收收入安排使用情況等事項(xiàng)新增為人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)范圍；對(duì)重大事項(xiàng)議案或報(bào)告明確了相關(guān)時(shí)限要求；等等。這些規(guī)定是地方人大重大事項(xiàng)決策監(jiān)督方面的制度化創(chuàng)新。

廣州市人大常委會(huì)在中共廣州市委的支持下，在吸收各地改革成果并總結(jié)其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以敢為天下先的勇氣，銳意創(chuàng)新，遵循憲法和地方組織法的基本原則和精神，以規(guī)范性文件的形式即《廣州辦法》明確了決定權(quán)的內(nèi)容、范圍、程序和效力，從制度上解決了人大常委會(huì)“決定什么”、“如何決定”和“決定的后果”問(wèn)題，為我國(guó)人民代表大會(huì)制度的改革和完善做了有益的探索。廣州創(chuàng)新地方人大重大事項(xiàng)決策模式的舉措，是中國(guó)民主政治建設(shè)向前推進(jìn)的一個(gè)里程碑，在全國(guó)具有重大示范意義和推動(dòng)作用。

綜上所述，地方人大重大事項(xiàng)決策模式創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須把地方人大重大事項(xiàng)決策理念創(chuàng)新、地方人大重大事項(xiàng)決策內(nèi)容創(chuàng)新、地方人大重大事項(xiàng)決策程序創(chuàng)新、地方人大重大事項(xiàng)決策監(jiān)督創(chuàng)新作為重點(diǎn)并處理好它們相互之間的關(guān)系，現(xiàn)把地方人大重大事項(xiàng)決策模式創(chuàng)新的重點(diǎn)與相互之間的關(guān)系圖示如下（圖示3）：

圖示3：地方人大重大事項(xiàng)決策模式創(chuàng)新框圖

（作者系中共廣州市委黨校副教授）