陳亞軍 謝祥為 戴曉紅

作為議事和決策機(jī)關(guān)，無(wú)論是外國(guó)的國(guó)會(huì)還是我國(guó)的人民代表大會(huì)都允許自己的民意代表充分、自由地發(fā)表意見(jiàn)和建議，這是因?yàn)椋挥性诰C合各種不同意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，一項(xiàng)決策才有可能是科學(xué)、合理的；另一方面，“民主社會(huì)是個(gè)講話的社會(huì)”，因此，把最能體現(xiàn)民主特性的機(jī)構(gòu)稱之為Parliament（議會(huì)）是非常恰當(dāng)?shù)?。這個(gè)詞的本義就是談話、互相交談的地方。議會(huì)的重大功能之一就是把問(wèn)題談透，為對(duì)立意見(jiàn)提供辯論的場(chǎng)所，互相商談，直到能采取彼此均感滿意的解決方式 [1]。不僅如此，世界上大多數(shù)國(guó)家都對(duì)國(guó)會(huì)議員（我國(guó)稱為人大代表）的言論進(jìn)行了特殊保障，即議員們?cè)趪?guó)會(huì)上的發(fā)言和表決不予追究，以消除議員們由于“說(shuō)話不當(dāng)”而產(chǎn)生的顧忌，這就是通常所說(shuō)的言論免責(zé)權(quán)。盡管各國(guó)對(duì)言論免責(zé)權(quán)所設(shè)定的內(nèi)容并不完全一致，但由憲法對(duì)此加以規(guī)定則是通例。本文試圖以若干個(gè)國(guó)家的憲法文本為依據(jù) [2]，對(duì)國(guó)外議員的言論免責(zé)權(quán)進(jìn)行分析，并對(duì)我國(guó)人大代表的言論免責(zé)權(quán)進(jìn)行具體的解讀，希冀對(duì)完善我國(guó)人大代表的言論免責(zé)權(quán)制度有所裨益。

一、國(guó)外議員言論免責(zé)權(quán)之立法例

國(guó)外議員的言論免責(zé)權(quán)肇始于英國(guó)。在14至16世紀(jì)的英國(guó)，王權(quán)高于一切。盡管此時(shí)英國(guó)也已經(jīng)產(chǎn)生了國(guó)會(huì)，但議員們?cè)趪?guó)會(huì)上提出的議案或者發(fā)表的言論，經(jīng)常被認(rèn)為觸及王權(quán)而被認(rèn)定為非法并予以控訴，甚至議員在國(guó)會(huì)上所作的表決也不例外，這嚴(yán)重妨礙了國(guó)會(huì)職能的充分發(fā)揮。為了改變這一現(xiàn)狀，英國(guó)議會(huì)在資產(chǎn)階級(jí)革命后的1689年制定了《權(quán)利法案》。該法案第九條規(guī)定：“國(guó)會(huì)內(nèi)之演說(shuō)自由、辯論或議事之自由，不應(yīng)在國(guó)會(huì)以外之任何法院或任何地方，受到彈劾或訊問(wèn)?！边@就是最早的有關(guān)國(guó)會(huì)議員言論保障權(quán)的立法。此后其他許多國(guó)家紛紛仿效，都規(guī)定了國(guó)會(huì)議員的言論免責(zé)權(quán)并用憲法的形式予以確認(rèn)。

但是，如果細(xì)究各國(guó)的憲法文本就不難發(fā)現(xiàn)，雖然許多國(guó)家對(duì)議員的言論免責(zé)權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但是其具體內(nèi)容又有所不同，概括起來(lái)主要有以下幾種情況：一種是籠統(tǒng)規(guī)定議員的言論免責(zé)權(quán)。如《法蘭西共和國(guó)憲法》第二十六條規(guī)定：“議會(huì)的任何議員都不得由于本人在行使職權(quán)中所發(fā)表的意見(jiàn)或者所投的票而受追訴、搜查、逮捕、拘留或者審判?！薄段靼嘌缿椃ā返谄呤粭l第一款規(guī)定：“眾議員和參議員履行其職時(shí)，其發(fā)言不受法律追究。”第二種情況是在規(guī)定議員的言論免責(zé)權(quán)的同時(shí)，對(duì)免責(zé)權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)的限制。根據(jù)相應(yīng)國(guó)家的憲法，這種限制主要包括以下幾類情形：

一是將免責(zé)的地點(diǎn)限定為議會(huì)內(nèi)部。如《日本國(guó)憲法》第五十一條規(guī)定：“兩議院議員在議院中所作之演說(shuō)、討論或表決，在院外不得追究其責(zé)任。”《大韓民國(guó)憲法》第四十五條規(guī)定：“國(guó)會(huì)議員在國(guó)會(huì)上行使其職務(wù)的發(fā)言、表決，在國(guó)會(huì)外不得追究責(zé)任?！币簿褪钦f(shuō)，議員言論免責(zé)的地點(diǎn)是在議會(huì)外，而在議會(huì)內(nèi)則不必然免責(zé)。采取此種立法模式的國(guó)家還有美國(guó)、菲律賓、冰島等。其中《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》第一條第六款規(guī)定：“參議員和眾議員……不得因在各自議院發(fā)表的演說(shuō)或辯論而在任何其他地方受到質(zhì)問(wèn)?！薄斗坡少e共和國(guó)憲法》第十一條規(guī)定：“議員不得因其在國(guó)會(huì)或所屬委員會(huì)上所作的發(fā)言或辯論而在任何其他地方受到質(zhì)問(wèn)或追究。”《冰島共和國(guó)憲法》第四十九條第二款規(guī)定：“非經(jīng)有關(guān)議院準(zhǔn)許議員在議會(huì)內(nèi)所發(fā)表的言論，對(duì)外不負(fù)責(zé)任?！边@些國(guó)家之所以將言論免責(zé)限定在國(guó)會(huì)內(nèi)，是因?yàn)閲?guó)會(huì)對(duì)議員在國(guó)會(huì)上的發(fā)言規(guī)定了相應(yīng)的紀(jì)律，一旦議員違反了這些紀(jì)律，國(guó)會(huì)可以對(duì)其追究責(zé)任 [3]。

二是將免責(zé)時(shí)限限定在議員的任期內(nèi)。如《瑞典王國(guó)憲法性文件》第八條規(guī)定：“非經(jīng)議會(huì)以出席議員的 5/6 以上多數(shù)票通過(guò)決議表示許可，任何個(gè)人或政府機(jī)構(gòu)不得因現(xiàn)任或曾任議員在履行議員職務(wù)時(shí)的言行，而對(duì)該議員提出起訴、剝奪其自由、或妨礙其在國(guó)內(nèi)旅行?！边@里實(shí)際包含了兩種含義：其一，在議員的任職期限內(nèi)，任何人不能因其履行職務(wù)時(shí)的言論而追究其責(zé)任（當(dāng)然非任職期限內(nèi)的言論則另當(dāng)別論）；其二，如果要對(duì)議員任職時(shí)的言論追究責(zé)任，必須經(jīng)出席議會(huì)議員的5/6以上的絕對(duì)多數(shù)許可才能為之。

三是明確規(guī)定免責(zé)的范圍?！镀咸蜒拦埠蛧?guó)憲法》第一百六十條規(guī)定：“議員不因其履行職責(zé)時(shí)所發(fā)表的意見(jiàn)和所投的票而負(fù)民事、刑事或紀(jì)律責(zé)任?！薄栋⒗?dāng)⒗麃喒埠蛧?guó)憲法》第六十六條規(guī)定：“議員在議會(huì)及其各種常設(shè)委員會(huì)活動(dòng)中的任何行為、或所發(fā)表的意見(jiàn)，或在公開(kāi)或秘密會(huì)議上的表決、均不受刑事法院或民事法院的追究?！薄队《裙埠蛧?guó)憲法》第一百零五條第二款規(guī)定：“議會(huì)議員不因其在議會(huì)或其任何委員會(huì)內(nèi)的任何言論或表決行動(dòng)而陷入任何法院之訴訟?！备鶕?jù)這些國(guó)家憲法的規(guī)定，議員的言論免責(zé)包括既不承擔(dān)民事責(zé)任和刑事責(zé)任，也不承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任，更不會(huì)因此而承擔(dān)政治責(zé)任。因?yàn)閼椃ū旧砭鸵?guī)定了議員不得隨意被免職。

四是明確規(guī)定免責(zé)的限制?！栋锥砹_斯共和國(guó)憲法》第一百零二條規(guī)定：“眾議院和共和國(guó)院議員享有表達(dá)自己意見(jiàn)和實(shí)施自己權(quán)力的不受侵犯權(quán)，但不包括對(duì)他們犯有誣蔑和侮辱的指控?！薄短┩鯂?guó)憲法》第一百二十五條第二款規(guī)定：“如議員在議會(huì)發(fā)表講話時(shí)有人進(jìn)行錄音或錄像，因而議員在議會(huì)的講話出現(xiàn)在議會(huì)以外的場(chǎng)所，而那些講話觸犯了刑法或侵犯了他人的權(quán)利時(shí)，法律不予保護(hù)。”《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》第四十六條規(guī)定：“代表在任何時(shí)候都不得因其在聯(lián)邦議院或其任何委員會(huì)中的投票或發(fā)表的聲明而受到法院起訴或受到懲處或在聯(lián)邦議院外被追究責(zé)任。但對(duì)誹謗性侮辱不得適用?！币簿褪钦f(shuō)，一般情況下，不會(huì)追究議員的責(zé)任，但是，如果議員的言論構(gòu)成了對(duì)他人的侵權(quán)，則不必然免責(zé)。

二、我國(guó)人大代表言論免責(zé)權(quán)之解讀

新中國(guó)成立后，我國(guó)人大代表的言論免責(zé)權(quán)是由1982年憲法予以確認(rèn)的。其中第七十五條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。”隨后地方組織法和代表法再次重申了憲法的內(nèi)容。其中地方組織法第三十四條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表、常務(wù)委員會(huì)組成人員，在人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究?！贝矸ǖ谌粭l規(guī)定：“代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究?！毕旅嬉源矸ǖ谌坏囊?guī)定為依據(jù)，對(duì)我國(guó)人大代表的言論免責(zé)權(quán)進(jìn)行具體解讀。

第一，我國(guó)人大代表的言論免責(zé)權(quán)是指“代表”在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。從任職時(shí)間而言，代表可分為現(xiàn)任代表和卸任代表，對(duì)于現(xiàn)任代表享有言論免責(zé)權(quán)是沒(méi)有爭(zhēng)議的，問(wèn)題是卸任代表是否應(yīng)當(dāng)享有言論免責(zé)權(quán)？筆者認(rèn)為，盡管法律并未指明“代表”是專指現(xiàn)任代表還是包括了卸任代表，但從憲法及地方組織法和代表法的精神而言，這里的代表應(yīng)當(dāng)是指現(xiàn)任代表和卸任代表，卸任代表與現(xiàn)任代表一樣應(yīng)當(dāng)享有言論免責(zé)權(quán)。如果法律只保護(hù)現(xiàn)任人大代表而不保護(hù)卸任人大代表，那么將無(wú)法排除國(guó)家機(jī)關(guān)在其卸任后追究責(zé)任的可能性，這種“秋后算賬”式的追究勢(shì)必會(huì)在現(xiàn)任人大代表中產(chǎn)生不良影響。因?yàn)?，選舉制的存在使得任何人大代表都不可能終身任職，即便是任職時(shí)間再長(zhǎng)的人大代表，卻也總有其卸任的時(shí)候[4]。因此，法律應(yīng)當(dāng)將卸任代表的言論免責(zé)權(quán)納入保護(hù)的范圍。當(dāng)然，要注意的是，所謂卸任代表的言論免責(zé)權(quán)是指卸任代表在擔(dān)任代表職務(wù)期間的言論在卸任后不受法律追究，而不是指其在卸任后具有言論免責(zé)權(quán)。

第二，我國(guó)人大代表的言論免責(zé)權(quán)是指代表“在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上”的發(fā)言和表決，不受法律追究。從法律文本的字面上理解，人大代表的言論免責(zé)權(quán)限于“人民代表大會(huì)的各種會(huì)議”，根據(jù)學(xué)者們的理解，“人民代表大會(huì)的各種會(huì)議”包括代表大會(huì)全體會(huì)議、小組會(huì)議、代表團(tuán)會(huì)議、專門委員會(huì)會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議、常委會(huì)全體會(huì)議和分組會(huì)議。代表在閉會(huì)期間的言論，不在免責(zé)權(quán)的范圍。但是，代表在閉會(huì)期間列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議和自己選舉單位的代表大會(huì)會(huì)議時(shí)，其發(fā)言和表決應(yīng)在言論免責(zé)權(quán)的范圍[5]。按照此種理解，人民代表大會(huì)的各種會(huì)議限于人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)期間，而在閉會(huì)期間，除非列席人大常委會(huì)和代表大會(huì)會(huì)議，人大代表就沒(méi)有言論免責(zé)權(quán)。這種理解有一定的道理，因?yàn)槲覈?guó)的人大代表絕大多數(shù)屬于兼職代表，在人大會(huì)議閉會(huì)期間，代表們都回到了自己的工作單位，所從事的也都是自己的本職工作，與他（她）所兼任的代表職務(wù)沒(méi)有很大的關(guān)系。既然如此，那么人大代表不能享有言論免責(zé)權(quán)也就順理成章。然而，人大代表在閉會(huì)期間的所有活動(dòng)是否都與代表職務(wù)無(wú)關(guān)？答案顯然是否定的。事實(shí)上，在人代會(huì)閉會(huì)期間，人大代表有可能會(huì)參加一些視察活動(dòng)，甚至有些行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)召開(kāi)座談會(huì)，主動(dòng)邀請(qǐng)人大代表對(duì)自己的工作進(jìn)行監(jiān)督。因此，我們認(rèn)為，在人代會(huì)閉會(huì)期間，只要與人大代表履職行為有關(guān)的言論都應(yīng)當(dāng)予以免責(zé)。

第三，我國(guó)人大代表的言論免責(zé)權(quán)是指代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的“發(fā)言和表決”，不受法律追究。所謂“表決”是指人大代表對(duì)重大事項(xiàng)給予贊成、反對(duì)或者棄權(quán)態(tài)度的自由表達(dá)，其表達(dá)方式包括選票表決、電子表決、舉手表決等。不管是何種表達(dá)方式，其表決行為都不受法律追究。所謂“發(fā)言”則應(yīng)當(dāng)理解為人大代表對(duì)重大事務(wù)的話語(yǔ)權(quán)，它既包括人大代表通過(guò)言語(yǔ)對(duì)國(guó)家事項(xiàng)所發(fā)表的意見(jiàn)，也包括人大代表通過(guò)書(shū)面文字提交的各種議案。但是，這里所指的“發(fā)言”不是指一般的發(fā)言，而是指人大代表所發(fā)表的批評(píng)性的言論。綜觀人大代表在人代會(huì)上的發(fā)表，無(wú)非包括這樣三種：一是人大代表“聲色俱厲”，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作提出尖銳批評(píng)；二是人大代表“高談闊論”，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作歌功頌德；三是人大代表“沉默不語(yǔ)”，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作漠不關(guān)心。人大代表言論免責(zé)權(quán)制度得以實(shí)施的理想狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是第一種，只有人大代表的言論相對(duì)激烈時(shí)，才能檢驗(yàn)人大代表言論免責(zé)權(quán)制度的落實(shí)與否；第二種和第三種情形其實(shí)根本無(wú)需言論免責(zé)權(quán)制度，因?yàn)檠哉撁庳?zé)權(quán)實(shí)施的前提是人大代表的發(fā)言存在“可追究性”。換言之，人大代表的言論有“觸犯法律”的嫌疑，但基于其人大代表的身份而不予追究。如果其言論本身并沒(méi)有可追究之特點(diǎn)，那么人大代表言論免責(zé)權(quán)則失去了存在之基礎(chǔ)。

第四，我國(guó)人大代表的言論免責(zé)權(quán)是指代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，“不受法律追究”。對(duì)于“不受法律追究”，有學(xué)者將其解釋為“免于承擔(dān)各種法律責(zé)任。這里的法律責(zé)任包括民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任?！?[6]但是，我們認(rèn)為，除了上述責(zé)任外，還有一種責(zé)任也屬于不能追究的范圍，這就是政治責(zé)任，即人大代表不能因?yàn)樽约旱难哉摱涣T免。另外，還有一個(gè)問(wèn)題是，假設(shè)人大代表的言論構(gòu)成了對(duì)他人人格權(quán)的傷害，公民個(gè)人向司法機(jī)關(guān)提出訴求時(shí)，司法機(jī)關(guān)能否追究其責(zé)任？對(duì)此，筆者持否定態(tài)度。這是因?yàn)?，任何?zé)任的承擔(dān)都必須以法律（這里的法律是指廣義上的法律）為依據(jù)，“法無(wú)明文規(guī)定不為罪”、“法無(wú)明文規(guī)定不處罰”即是有力佐證。我國(guó)憲法在規(guī)定人大代表的言論免責(zé)權(quán)時(shí)使用的是不受“法律”追究，因而以法律為依據(jù)的民事責(zé)任、行政責(zé)任以及刑事責(zé)任自然就不屬于追究的范圍。反過(guò)來(lái)，如果國(guó)家機(jī)關(guān)因此而追究人大代表的責(zé)任，那么勢(shì)必會(huì)使人大代表承負(fù)更大的心理負(fù)擔(dān)，使人大代表在發(fā)言時(shí)會(huì)更加小心翼翼，或者干脆一言不發(fā)，這顯然不利于人大代表言論免責(zé)權(quán)制度的落實(shí)。

三、我國(guó)人大代表言論免責(zé)權(quán)之思考

（一）我國(guó)人大代表需要言論免責(zé)權(quán)嗎？

眾所周知，人大代表言論免責(zé)權(quán)的落實(shí)應(yīng)當(dāng)具備兩個(gè)條件：一是人大代表要發(fā)言。如果人大代表噤若寒蟬，一言不發(fā)，那么言論免責(zé)權(quán)就失去了其存在的基礎(chǔ)。二是人大代表的言論要帶有批評(píng)性。如果人大代表“高談闊論”，歌功頌德，則言論免責(zé)權(quán)就失去了其存在的必要。因此，要落實(shí)人大代表的言論免責(zé)權(quán)，上述兩個(gè)要件缺一不可。其中“發(fā)言”是前提條件，“批評(píng)性言論”則是核心條件。但從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，人大代表的發(fā)言基本上不具備這兩個(gè)條件。

人大代表在人代會(huì)上積極發(fā)言，這似乎是理所當(dāng)然的，或者說(shuō)這是個(gè)不是問(wèn)題的問(wèn)題。因?yàn)槿舜蟠淼穆毮懿粌H是“上傳下達(dá)”，而且負(fù)有監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)正確、合法、及時(shí)行使國(guó)家權(quán)力的責(zé)任。為此，憲法也賦予了人大代表的許多權(quán)利，如質(zhì)詢權(quán)、詢問(wèn)權(quán)、批評(píng)建議權(quán)等。這就要求人大代表在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，充分行使憲法和法律所賦予的監(jiān)督權(quán)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行解構(gòu)，該說(shuō)的要說(shuō)，該做的要做。然而現(xiàn)實(shí)情況如何呢？按照因家庭原因辭去人大代表職務(wù)的廣東省代表王澤華的說(shuō)法，“我發(fā)現(xiàn)5年沒(méi)說(shuō)過(guò)話的代表大有人在，大約占代表們的30%~40%。”這也就是說(shuō)，在人大代表任職的5年時(shí)間內(nèi)，竟然有將近一半的人大代表一言不發(fā)。人大代表在人代會(huì)上不說(shuō)話，那么言論免責(zé)權(quán)的規(guī)定有何意義呢？

另外，如果我們做一個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)學(xué)運(yùn)算，即除去不發(fā)言的代表，那么至少還有60%~70%的代表在人代會(huì)上進(jìn)行了發(fā)言。這一數(shù)字從表面上看還說(shuō)得過(guò)去，因?yàn)槭苋舜鷷?huì)會(huì)期及會(huì)議制度的限制，要求每位人大代表都予以發(fā)言似乎是不太可能的。但是，如果從人大代表發(fā)言的類型上看，卻又不能令人樂(lè)觀。全國(guó)人大代表鐘南山曾感慨地說(shuō)：“我們開(kāi)會(huì)，10分鐘中前面8分鐘是在歌功頌德，對(duì)報(bào)告歌功頌德，對(duì)自己歌功頌德，完了之后剩下的沒(méi)有時(shí)間了。”全國(guó)政協(xié)委員韓美林也稱：他參加政協(xié)會(huì)議十幾年，聽(tīng)了太多不該政協(xié)委員說(shuō)的話?！疤饴榱?，都讓人受不了，政協(xié)委員可以獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，但不能‘獻(xiàn)媚?！?[7]由是觀之，人大代表在人代會(huì)上的發(fā)言基本上屬于表?yè)P(yáng)式的。盡管我們不能犯以偏概全的錯(cuò)誤，但對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作提出批評(píng)的畢竟不多。當(dāng)然，我們并不是要求人大代表一味地進(jìn)行批評(píng)，但人大代表一味地唱贊歌也絕不是其監(jiān)督權(quán)行使的常態(tài)。

上述的分析顯示，由于人大代表的不說(shuō)話以及人大代表的贊揚(yáng)式的言論使人大代表言論免責(zé)權(quán)的憲法以及法律規(guī)定基本上成為“休眠條款”，這顯然與人民代表大會(huì)制度的要求相背離，同時(shí)也影響人民代表大會(huì)及人大代表監(jiān)督權(quán)的行使。那么人大代表言論免責(zé)權(quán)這一憲法條款為什么會(huì)成為“休眠條款”呢？

（二）人大代表言論免責(zé)權(quán)何以“休眠”？

人大代表的言論免責(zé)權(quán)之所以會(huì)休眠，一個(gè)很重要的原因就在于人大制度本身。

第一，領(lǐng)導(dǎo)干部的兼職導(dǎo)致人大代表不敢說(shuō)話。在人大代表的構(gòu)成中，除了少數(shù)在人大常委會(huì)任職的代表外，絕大多數(shù)代表都是兼職。而在兼職的代表中，由各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部兼任代表的又占據(jù)了絕大多數(shù)。如由N市選舉產(chǎn)生的78名某省第十一屆人民代表大會(huì)代表中，屬于各級(jí)各類黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的有53名，約占68%；屬于企業(yè)、事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)干部的有25名，約占32%。在該省其他地市人大代表的構(gòu)成情況也大抵相同。如由J市選舉產(chǎn)生的60名（原有61名，但有1名代表暫停代表職務(wù)）該省第十一屆人民代表大會(huì)代表中，屬于各類黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的有42名，占70%，屬于企業(yè)、事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)干部的有16名，約占27%，其他代表2名，僅占3%。此種情況下，人代會(huì)實(shí)際上就成了領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議?！鞍傩铡贝砻鎸?duì)“領(lǐng)導(dǎo)”代表、下級(jí)“領(lǐng)導(dǎo)”代表面對(duì)上一級(jí)“領(lǐng)導(dǎo)”代表，要么選擇沉默不語(yǔ)，要么選擇歌功頌德。因?yàn)橹挥羞@樣，才不會(huì)使領(lǐng)導(dǎo)們陷入難堪，自己的仕途才不會(huì)受到影響，在此情況下，不說(shuō)話或說(shuō)好話也就成為這些代表的唯一選擇。

第二，履職時(shí)間的沖突導(dǎo)致人大代表無(wú)話可說(shuō)。人大代表在人代會(huì)上說(shuō)話的前提是在閉會(huì)期間充分掌握了相應(yīng)的信息，否則其言論就屬于閉門造車。但是，由于我國(guó)人大代表實(shí)行兼職制度，在人代會(huì)閉會(huì)期間，人大代表基本上是忙于自己的本職工作，特別是有些代表還屬于部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，其本職工作任務(wù)繁重，根本無(wú)暇顧及作為“副業(yè)”的代表工作，“沒(méi)有更多時(shí)間、精力、財(cái)力去體察民情、民意，了解本地區(qū)各方面的情況，全面履行代表職責(zé)”。盡管代表法也規(guī)定了“代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，采取多種方式經(jīng)常聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)和建議，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對(duì)代表工作和代表活動(dòng)的詢問(wèn)”等內(nèi)容[8]，但對(duì)于以本職工作為“主業(yè)“的代表而言，履行代表職務(wù)實(shí)在是有心無(wú)力。由于人大代表在開(kāi)會(huì)時(shí)并沒(méi)有掌握第一手信息和資料，因而在人代會(huì)上也就無(wú)話可說(shuō)了。

第三，責(zé)任義務(wù)的缺失導(dǎo)致人大代表無(wú)須說(shuō)話。也許是出于兼職代表制的考慮，我國(guó)的代表法對(duì)人大代表權(quán)利義務(wù)的規(guī)定出現(xiàn)了失衡狀態(tài)。據(jù)筆者對(duì)代表法的粗略統(tǒng)計(jì)，代表法全文共計(jì)51條，其中屬于人大代表的權(quán)利性條款共有26條，占46%，屬于人大代表的義務(wù)性條款共8條，占16%。如果以權(quán)利義務(wù)條款為基數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的話，情況就更糟糕。在34條權(quán)利義務(wù)中，約76%的條款屬于權(quán)利性條款，而義務(wù)性條款只占24%。法律對(duì)人大代表權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定出現(xiàn)了嚴(yán)重的不均衡狀態(tài)，義務(wù)性條款僅是權(quán)利性條款的1/3。另外，法律對(duì)人大代表義務(wù)的規(guī)定也僅限于“應(yīng)當(dāng)與選民保持聯(lián)系，吸取群眾的意見(jiàn)和建議”等沒(méi)有多大實(shí)際意義的條款，因?yàn)槿舜蟠砀緵](méi)有時(shí)間與選民保持聯(lián)系，更談不上吸取群眾的意見(jiàn)和建議。正是由于法律缺乏對(duì)人大代表履職方面的強(qiáng)力規(guī)制，因而才導(dǎo)致人大代表只有榮譽(yù)感，而沒(méi)有責(zé)任感和使命感，人大代表在人代會(huì)上也就無(wú)須說(shuō)話。換言之，人大代表在人代會(huì)上不說(shuō)話并不會(huì)招致法律制裁。

（三）人大代表言論免責(zé)權(quán)如何回歸？

人大代表的言論免責(zé)權(quán)制度被寫入我國(guó)憲法將近30年了。從憲法和其他相關(guān)法律的精神來(lái)看，國(guó)家不僅鼓勵(lì)人大代表在人大會(huì)議上大膽發(fā)言，積極建言獻(xiàn)策，而且要通過(guò)人大代表的發(fā)言發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)一步督促國(guó)家機(jī)關(guān)改變工作態(tài)度和工作方法，提高工作質(zhì)量和效率。即使是出現(xiàn)了一些有“觸犯法律”嫌疑的不當(dāng)言論，國(guó)家也不對(duì)其追究責(zé)任。但是，從現(xiàn)實(shí)情況看，人大代表在人代會(huì)上的行為有違憲法和法律的初衷。因?yàn)闊o(wú)論是人大代表的一言不發(fā)或是歌功頌德都不是法律所希望的。而要落實(shí)這一憲法條款，應(yīng)當(dāng)改革完善人大代表制度，切實(shí)改變?nèi)舜蟠聿桓艺f(shuō)話、無(wú)法說(shuō)話和無(wú)須說(shuō)話的狀況。只有這樣，人大代表的言論免責(zé)權(quán)制度的憲政意義才能得以凸顯，休眠的憲法條款才能被喚醒。

注釋：

[1]轉(zhuǎn)引自苗連營(yíng)：《民意代表的言論免責(zé)權(quán)研究》，載《法律科學(xué)》1999年第5期。

[2]本文涉及的憲法文本均來(lái)源于“人大與議會(huì)網(wǎng)”（http://www.e-cpcs.org/）。

[3]如美國(guó)就存在對(duì)議員的發(fā)言進(jìn)行限定的規(guī)定，即不能粗暴無(wú)禮，不能作不必要的使人厭煩的言詞；不能離開(kāi)議題轉(zhuǎn)向其他議員用辱罵、傷害或無(wú)禮的言詞做人身攻擊；應(yīng)嚴(yán)格限制以所討論的主題為范圍；不可任意辱罵、譏笑或誹謗他人；議員批評(píng)政府應(yīng)保持一般禮貌的風(fēng)度。英國(guó)議會(huì)對(duì)議員發(fā)言的限制主要包括九項(xiàng)：不可離開(kāi)本題；不可重復(fù)自己或他人的言詞；不可宣讀書(shū)本及報(bào)紙或自己所作的言論；不可對(duì)國(guó)王作不敬的言詞；不可干涉司法案件；不可中傷國(guó)王、太子、兩院議長(zhǎng)、兩院議員、行政及司法首長(zhǎng)、友好國(guó)家的首領(lǐng)及國(guó)會(huì)議員；不可發(fā)不敬（即不可作粗鄙謾罵下流）的言詞；不可對(duì)他人做人身攻擊；不可假借他人之口辱罵其他議員。參見(jiàn)易衛(wèi)中：《論言論免責(zé)權(quán)的限制》，載《人大研究》2007年第8期。

[4]在我國(guó)的人大代表中，任職時(shí)間最長(zhǎng)的當(dāng)屬現(xiàn)任山西省長(zhǎng)治市人大常委會(huì)副主任申紀(jì)蘭。她是全國(guó)唯一的第一屆至十屆全國(guó)人大代表。但隨著年齡的增長(zhǎng)，申代表也總歸是要退休的。

[5]蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年6月第4版，第203頁(yè)。

[6]楊臨宏、蘇西剛：《試論人大代表的言論免責(zé)權(quán)》，載《云南法學(xué)》2000年第2期。

[7]笑蜀：《政改請(qǐng)從落實(shí)人大代表言論免責(zé)做起》，參見(jiàn)http://news.21cn.com/today/zhuanlan/2009/03/12/5987847.shtml.

[8]參見(jiàn)：代表法第三條。

（作者分別系江西司法警官職業(yè)學(xué)院講師，教授，江西省南昌市東湖區(qū)人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)）