□張斌 楊文欣

《中華人民共和國(guó)水土保持法》實(shí)施近20年，對(duì)預(yù)防和治理水土流失情況，改善我國(guó)生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的水土流失問(wèn)題依然嚴(yán)竣。根據(jù)全國(guó)遙感調(diào)查結(jié)果，我國(guó)水土流失面積357萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積37.2%，每年流失的土壤總量達(dá)到45億噸，占世界流失總量的五分之一，是世界上水土流失最嚴(yán)重的國(guó)家之一。第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議于2010年12月25日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)水土保持法》，將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，水土資源的可持續(xù)利用發(fā)揮重要作用。

修訂后的水土保持法共七章六十條，分為總則、規(guī)劃、預(yù)防、治理、監(jiān)督、法律責(zé)任和附則。提出了保護(hù)優(yōu)先的方針，確立了水土保持規(guī)劃的法律地位，注重水土保持預(yù)防和治理工作，細(xì)化了監(jiān)測(cè)體系和監(jiān)督措施，完善了法律責(zé)任種類、提高了處罰力度。下面筆者將針對(duì)修訂后的《中華人民共和國(guó)水土保持法》的部分條款，比對(duì)舊法淺談一下自己的理解和認(rèn)識(shí)。

一、總則部分

第三條，增加了保護(hù)優(yōu)先、重點(diǎn)突出、科學(xué)管理等方針。在過(guò)去的水土保持工作中，國(guó)家在治理方面投入的力度大，預(yù)防則很少，這其實(shí)是舍本逐末的一種做法，我國(guó)亟待治理的水土流失面積達(dá)200多萬(wàn)平方公里，按照“十一五”規(guī)劃每年4萬(wàn)平方公里的治理速度，初步治理大約需要50年時(shí)間。由此，足以見(jiàn)得，此次修改中確立的保護(hù)優(yōu)先方針是尤為必要的。

第五條，規(guī)定了國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)在重要江河、湖泊設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)及其所承擔(dān)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)，縣級(jí)以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源等有關(guān)部門(mén)的水土流失預(yù)防和治理職責(zé)。重要的江河、湖泊的水土流失狀況嚴(yán)重、潛在危害性強(qiáng)，流域管理機(jī)構(gòu)在水土保持工作的實(shí)施中能夠更具有針對(duì)性、及時(shí)性。另外，水土保持工作涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土、環(huán)保等諸多方面，僅僅靠水利部門(mén)來(lái)管理有一定的局限性。修訂后的法律明確了相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，必將為水土保持綜合治理打開(kāi)一個(gè)更好的局面。

二、規(guī)劃部分

修訂后的水土保持法單列了“規(guī)劃”這一章，進(jìn)一步強(qiáng)化了水土保持規(guī)劃在水土保持工作中的法律地位。一是增加規(guī)定了水土保持規(guī)劃“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分類指導(dǎo)”的編制原則，為水土保持規(guī)劃確立了一個(gè)基本的思路。二是列明了“水土流失狀況、水土流失類型區(qū)劃分、水土流失防治目標(biāo)、任務(wù)和措施”等規(guī)劃內(nèi)容，使水土保持規(guī)劃的具體操作有章可循。三是提出了水土保持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與“土地利用總體規(guī)劃、水資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”相協(xié)調(diào)的要求。水土保持工作原本就不是一項(xiàng)單純的工作內(nèi)容，涉及土地利用、城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多方面，協(xié)調(diào)發(fā)展才是和諧有序的發(fā)展模式。四是明確了水土保持規(guī)劃編制主體和實(shí)施部門(mén)。修訂后的法律規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制水土保持規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府或者其授權(quán)的部門(mén)批準(zhǔn)后，由水行政主管部門(mén)組織實(shí)施。

三、預(yù)防部分

第二十五條、二十六條，規(guī)定了在特定區(qū)域開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，以及方案的具體內(nèi)容、審批等制度。未編報(bào)水土保持方案或方案未經(jīng)審批的項(xiàng)目不得開(kāi)工建設(shè)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，各類生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)大量增加，我國(guó)的水土狀況令人堪憂，如何在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，保護(hù)好我們賴以生存的環(huán)境就顯得尤為重要。在過(guò)去的執(zhí)法實(shí)踐中，正是法律缺少這種明確的義務(wù)規(guī)定，導(dǎo)致了行政相對(duì)人不知法、不守法行為的廣泛存在，這也為水行政主管部門(mén)的執(zhí)法工作帶來(lái)很大的阻礙。修訂后的法律明確了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目編報(bào)水土保持方案的制度，是對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位一種具體而明確的法律約束，將極大的提高單位和個(gè)人的水土保持工作主動(dòng)性。

第二十九條，增加了水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施情況的跟蹤檢查和處理制度。水土保持方案的編報(bào)只是一個(gè)前期要件，具體的實(shí)施情況還有賴于水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督處理，只有監(jiān)管到位方案才能有效實(shí)施。

四、治理部分

第三十二條，規(guī)定了“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理。”水土流失一旦形成，土壤植被破壞嚴(yán)重，恢復(fù)起來(lái)耗時(shí)長(zhǎng)、費(fèi)用高，修訂后的法律增加了繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定，一方面，可以限制生產(chǎn)建設(shè)單位對(duì)水土的破壞行為；另一方面，為國(guó)家治理水土流失提供了專項(xiàng)資金。

五、監(jiān)測(cè)和監(jiān)督部分

第四十一條，增加規(guī)定了水土保持監(jiān)測(cè)制度?！皩?duì)可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并將監(jiān)測(cè)情況定期上報(bào)當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)”這一條款的規(guī)定，明確了生產(chǎn)建設(shè)單位的監(jiān)測(cè)義務(wù)，有利于對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。另外，第四十二條，規(guī)定了水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)水土保持監(jiān)測(cè)情況進(jìn)行公告的制度。這兩條規(guī)定進(jìn)一步完善了水土保持監(jiān)測(cè)和監(jiān)督工作的職責(zé)。

第四十三條、第四十四條、第四十五條，規(guī)定了水行政主管部門(mén)和流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查職權(quán)以及可以采取的措施。水政監(jiān)督檢查人員有權(quán)要求被檢查單位或者個(gè)人提供有關(guān)文件、證照、資料；對(duì)有關(guān)情況作出說(shuō)明；進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證。被檢查單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)給予配合不得阻礙。被檢查單位或者個(gè)人拒不停止違法行為，造成嚴(yán)重水土流失的，報(bào)經(jīng)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以查封、扣押實(shí)施違法行為的工具及施工機(jī)械、設(shè)備等。修訂后的法律明確強(qiáng)化了水行政主管部門(mén)和流域管理機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)，對(duì)行政相對(duì)人的配合義務(wù)做出了細(xì)化的規(guī)定，并且規(guī)定了查封、扣押的行政強(qiáng)制措施，進(jìn)一步強(qiáng)化了法律的威嚴(yán)性。

六、法律責(zé)任部分

修訂后的法律將水土保持的法律責(zé)任具體列為9類：一是在特定區(qū)域取土、挖沙、采石的；二是對(duì)土地進(jìn)行違法開(kāi)墾、開(kāi)發(fā)的；三是違法采集發(fā)菜、鏟草皮、挖樹(shù)兜、濫挖蟲(chóng)草、甘草、麻黃等的；四是在林區(qū)采伐的；五是生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或方案未經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)工，未及時(shí)補(bǔ)充修改水土保持方案或補(bǔ)充修改后的方案未經(jīng)批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)對(duì)水土保持措施作出重大變更的；六是水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的；七是違法傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的；八是對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失不進(jìn)行治理的；九是拒不繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的。修訂后的法律針對(duì)每一類違法行為限定了具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，使水土保持法在執(zhí)法實(shí)踐中具備了更強(qiáng)的可操作性。

修訂后的法律提高了對(duì)違法行為的處罰額度，最高處罰額度提升至50萬(wàn)元。修訂后的法律中，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或方案未經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)工，未及時(shí)補(bǔ)充修改水土保持方案或補(bǔ)充修改后的方案未經(jīng)批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)對(duì)水土保持措施作出重大變更的行為設(shè)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)為：責(zé)令停止違法行為，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，處罰額度設(shè)定為5萬(wàn)元到50萬(wàn)元之間（第五十三條）。另外，對(duì)水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)使用的行為設(shè)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)為：責(zé)令停止生產(chǎn)或使用，直至驗(yàn)收合格，并處5萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款(第五十四條)。 這兩條法律中所涉及的生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中的違法行為，也正是現(xiàn)階段對(duì)我國(guó)水土狀況破壞性極強(qiáng)的活動(dòng)，此次修改加大了處罰力度，正是讓違法單位和個(gè)人在獲取經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，承擔(dān)相應(yīng)的違法成本，迫使當(dāng)事人主動(dòng)遵守法律，科學(xué)開(kāi)發(fā)，保護(hù)水土，支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境和諧。

新的《中華人民共和國(guó)水土保持法》已于2011年3月1日起施行，修訂后的法律要在實(shí)踐中發(fā)揮預(yù)想的作用，還需要水行政主管部門(mén)及其它相關(guān)部門(mén)對(duì)新法的充分重視，需要部門(mén)執(zhí)法人員的認(rèn)真研讀學(xué)習(xí)，更需要借媒體之力及時(shí)的向社會(huì)公眾宣傳普及。讓我們舉全社會(huì)之力，科學(xué)規(guī)劃、注重預(yù)防、加強(qiáng)治理，保障水土保持工作長(zhǎng)期有效的開(kāi)展，構(gòu)建一個(gè)綠色、和諧的人居環(huán)境！