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看上去很美的《行政強制法》

2011-05-14 17:16申欣旺
中國新聞周刊 2011年23期
關(guān)鍵詞:行政訴訟法強制措施草案

申欣旺

這部法律不能過分考慮行政機關(guān)的權(quán)力,而應(yīng)當(dāng)是偏重于保護公民的權(quán)利

在經(jīng)歷長達12年的漫長立法歷程之后,《行政強制法》將在6月27日五審,多位接近立法機關(guān)的學(xué)者表示,盡管仍存在較多爭議和不足,如不出意外,這部法律將有望通過。

今年兩會期間全國人大四次會議新聞中心舉行的“中國特色社會主義法律體系的形成與完善”記者會上,全國人大法制工作委員會副主任信春鷹表示,2011年要制定《行政強制法》。

4月召開的十一屆全國人大常委會第二十次會議上,該法在第四次審議后并未交付表決。學(xué)者們普遍認為,兩個月之后再次進行審議,交付表決的可能性較大,否則沒有必要如此密集地提交審議。

中國《立法法》規(guī)定,法律草案一般三審后若無大的不同意見即可交付表決,而《行政強制法》(草案)已經(jīng)是6年內(nèi)第四次審議,難度和復(fù)雜性可見一斑。而即便提交表決,學(xué)者們認為爭議仍有必要繼續(xù)就爭議問題和不足之處向立法機關(guān)提出建議。

爭議仍存

6月18日,在中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心舉辦的《行政強制法》(草案)中的法律問題研討會上,與會學(xué)者就草案中的不足與爭議點進行了熱烈的討論,中心執(zhí)行主任、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川說,希望會議形成可行的修改建議提交給立法機關(guān)。

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安在肯定草案四審稿亮點的同時,提出不足?!氨壤瓌t寫進去是一個亮點,但不完善,只寫了一半?!辈莅杆膶徃宓谖鍡l規(guī)定“行政強制的設(shè)定和實施,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強制手段可以達到行政管理目的的,不得設(shè)定和實施行政強制”。

行政法上的比例原則通俗地講也稱為最小損害原則。其含義是行政強制除了要有法律依據(jù)外,行政主體還必須選擇以最小損害行政管理相對人的方式進行。

姜明安稱,“如果能采用輕的就不能采用重的強制手段,只有這樣才能實現(xiàn)損害最小。我提過多次,但沒有被采納?!?/p>

《行政強制法》的價值取向也成為討論的重點。中國人民大學(xué)法學(xué)院韓大元教授認為,這部法律的價值取向應(yīng)當(dāng)受到重視,在他看來,這部法律不能過分考慮行政機關(guān)的權(quán)力,而應(yīng)當(dāng)是偏重于保護公民的權(quán)利。

姜明安對此表示認同,“《行政強制法》當(dāng)該偏向保護公民的權(quán)利,從權(quán)力和權(quán)利的角度來看,不能是平衡的,權(quán)利應(yīng)當(dāng)是第一位的。”

但他同時表示,“從權(quán)力的角度來看,不僅要控制行政機關(guān)亂作為,也要控制行政機關(guān)不作為?,F(xiàn)在行政機關(guān)不作為太多了,睜只眼閉只眼。”

早在2005年,信春鷹在十屆全國人大常委會法制講座第十六講主講“我國的行政強制法律制度”:在(草案)形成過程中,我們梳理了目前實踐中行政強制制度存在的兩個方面的問題,一方面是“亂”,包括“亂”設(shè)行政強制和“濫”用行政強制,侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益;另一方面是“軟”,就是行政機關(guān)的強制手段不足,執(zhí)法不力,對有些違法行為不能有效制止,有些行政決定不能得到及時執(zhí)行。因此,制定行政強制法,既要治“亂”、治“濫”,也要治“軟”。

不過,在最新的草案稿中,此方面并未有明確的條文進行規(guī)范。此外,姜明安也擔(dān)憂,“一些行政強制的設(shè)定沒有納入到法律中來,比如對‘查封場所要不要事先通知,需要遵守什么程序都沒有規(guī)定,這很可怕?!?/p>

清華大學(xué)法學(xué)院副教授何海波則對“公民對違法行為的抗拒”做了深入研究?!啊缎姓娭品ā凡莅敢欢纫?guī)定,沒有法律、行政法規(guī)的依據(jù),行政機關(guān)進入生產(chǎn)經(jīng)營場所實施檢查、調(diào)查的,當(dāng)事人有權(quán)拒絕。但由于一些學(xué)者和人大代表對該規(guī)定表示疑慮,這一條款在后來的草案中又被刪去。”

何海波認為,“立法應(yīng)當(dāng)對行政違法行為的后果做出盡量明確、統(tǒng)一的規(guī)定。多部法律關(guān)于公民‘有權(quán)拒絕的規(guī)定,《集會游行示威法》等法律規(guī)定主管機關(guān)對當(dāng)事人的申請逾期不告知決定的‘視為許可的規(guī)定,已經(jīng)提供了很好的范例。針對行政強制這一實踐中行政違法比較嚴重、公民違抗頻發(fā)的領(lǐng)域,《行政強制法》有必要作出回應(yīng)?!?/p>

艱難立法

盡管仍存在諸多爭議,但學(xué)者們普遍認為,這部法律就算不完美,早出臺仍然很有必要。

信春鷹說,“1999年調(diào)查統(tǒng)計,當(dāng)時的法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定的行政強制措施有260多種,其中僅法律、行政法規(guī)規(guī)定由公安機關(guān)實施的行政強制措施就多達幾十種?!?/p>

此外,另一份權(quán)威統(tǒng)計顯示,根據(jù)2005年對北京、重慶、湖南、陜西、廣西和深圳六個地方的現(xiàn)行地方性法規(guī)的調(diào)查,設(shè)定對財產(chǎn)的行政強制方式就有:查封、扣押、封存、暫扣、收繳、強行拆除、強制拆遷、強行銷毀、強制銷毀、強制銷號等30種。

信春鷹在全國人大常委會講座中表示,“除法律、行政法規(guī)外,地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章也大量設(shè)立行政強制。有些地方和部門的規(guī)范性文件也有設(shè)定行政強制的情況。層級越低的規(guī)范性文件設(shè)定的行政強制越多?!?/p>

在此背景下,根據(jù)九屆全國人大常委會立法規(guī)劃,法制工作委員會從1999年3月開始《行政強制法》的起草工作,在大量調(diào)查研究和征求意見的基礎(chǔ)上,于2002年形成了《行政強制法》(征求意見稿)。

但此后這部法律的出臺頗為周折。征求意見稿形成三年之后才提交審議,此后又歷經(jīng)二審、三審、四審仍未達成共識。

實際上,早在行政訴訟法頒布之前,就曾考慮過行政強制法律的制定。據(jù)國務(wù)院法制局原局長孫琬鐘回憶,“1989年,曾委托學(xué)者和地方法制機構(gòu)起草《行政強制執(zhí)行條例》《行政復(fù)議條例》《行政處罰條例》等法規(guī)的起草?!?/p>

真正把行政強制提上日程是在《行政訴訟法》出臺之后。據(jù)統(tǒng)計,《行政訴訟法》頒布之前,由國家法律、行政法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的具體行政強制措施和執(zhí)行方式,名稱就有200多種。

由于行政訴訟制度的闕如,沒有對行政強制措施和決定的可訴性作規(guī)定,也缺乏法律救濟的規(guī)定。行政管理相對人對行政強制措施和行政強制執(zhí)行的侵權(quán)爭議大都只能通過信訪途徑解決。

《行政訴訟法》改變了這一切。姜明安回憶,“1989年搞完《行政訴訟法》,就開始搞《行政處罰法》《國家賠償法》和《行政強制法》。這些法律都是根據(jù)行政訴訟法的需要被提出來的。”

這種“需要”實際上是指1989年頒布的行政訴訟法第十一條規(guī)定人民法院受理公民、法人和其他組織提出的“對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的”訴訟和“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”訴訟。

但此后立法并不順利,有學(xué)者認為,在《行政許可法》和《行政處罰法》出臺之后,行政機關(guān)已經(jīng)看到法律對自身具有的強大的約束,在立法時進行博弈的力量也就更強了,甚至出現(xiàn)寸土必爭的現(xiàn)象。

在強制執(zhí)行機關(guān)的設(shè)定上,就出現(xiàn)了此種情況。2009年8月第三次審議的《行政強制法》草案第59條規(guī)定,行政機關(guān)向法院申請強制執(zhí)行金錢給付義務(wù)案件,裁定執(zhí)行的,由法院予以執(zhí)行;行政機關(guān)向法院申請強制執(zhí)行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)案件,裁定執(zhí)行的,由行政機關(guān)委托沒有利害關(guān)系的其他組織代履行;必要時,法院可以派員到場監(jiān)督。

但此后四審稿刪除了前述規(guī)定,對舊有的執(zhí)行體制完全保留。同時增加規(guī)定,對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的,由行政機關(guān)依法強制拆除。

姜明安認為,由行政機關(guān)自行實施行政強制執(zhí)行,即由行政機關(guān)自己執(zhí)行(不經(jīng)第三者裁決)自己做出的行政決定,“自己做自己的法官”,背離基本的正當(dāng)程序原則。但類似這樣的建議顯然并未得到采納。

作為憲法學(xué)者,韓大元更關(guān)注立法的權(quán)限問題。

根據(jù)《立法法》第七條,全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)和其他的基本法律。全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。

韓大元認為,“《行政強制法》這樣一部涉及公民人身自由與財產(chǎn)權(quán)利的法律,應(yīng)當(dāng)歸入基本法律行列,由全國人大而不是全國人大常委會制定,以獲得更大的民意基礎(chǔ)?!?/p>

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