徐小林 顧曉丹

摘 要：本文以武義縣農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理為例，針對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地存在的主要問(wèn)題，提出了農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理的必要性、模式、對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村居民點(diǎn)；土地整理；模式；對(duì)策

農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理主要是運(yùn)用工程技術(shù)及土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整，通過(guò)村莊改造、歸并和再利用，使農(nóng)村建設(shè)逐步集中、集約，提高農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，對(duì)土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的客觀要求，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代鄉(xiāng)村社區(qū)的必然選擇。

1 農(nóng)村居民點(diǎn)用地存在的主要問(wèn)題

1.1 農(nóng)村居民點(diǎn)占地規(guī)模大，空置、閑置多。武義縣農(nóng)村居民點(diǎn)面積按戶籍計(jì)算人均用地面積達(dá)116.63平方米，按從事職業(yè)計(jì)算人均用地面積達(dá)155.6平方米，集約利用程度不高大大地超過(guò)了的農(nóng)村宅基地建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)：自然村、中心村、集鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)分別控制在60、80、90平方米以內(nèi)。居民點(diǎn)內(nèi)部土地浪費(fèi)、閑置及其嚴(yán)重。

1.2 農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)缺少科學(xué)的規(guī)劃，“空心村”現(xiàn)象普遍。農(nóng)村建房沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的設(shè)計(jì)、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，坐落東、南、西、北都有，占據(jù)地盤為己有，任意擴(kuò)大房前屋后圈圍墻,用地見(jiàn)縫插針，既影響交通和群眾生活，又不利于集約用地。使得“新房年年有，村容舊貌不曾變”的現(xiàn)象得不到根本性的改變。與此同時(shí)，亂搭亂建引起的宅基地糾紛在農(nóng)村也十分常見(jiàn)，造成鄰里不和，直接影響了村莊和社會(huì)的安定。現(xiàn)階段土地利用總體規(guī)劃或城鎮(zhèn)規(guī)劃通常只考慮城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)的用地，而對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃很少提及甚至不提，即使已經(jīng)編制了村鎮(zhèn)規(guī)劃的村莊，其落實(shí)規(guī)劃的措施力度也不夠，致使村莊、民房選址隨意性大，且大都在村外沿道路而建。村中舊宅基地用來(lái)儲(chǔ)存雜物或飼養(yǎng)家禽或閑置不用，農(nóng)村居民點(diǎn)這種外延式擴(kuò)展，忽視了對(duì)原有居民點(diǎn)內(nèi)部用地潛力的挖潛，導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象較為普遍。

1.3 農(nóng)村居民點(diǎn)利用效率低，基礎(chǔ)設(shè)施不完善。武義縣農(nóng)村居民住宅絕大多數(shù)以低層建筑為主，尤其以獨(dú)居小院為主，占地面積大，建筑容積率低，農(nóng)村住宅仍然沿襲著“有天有地，單門獨(dú)戶”的模式，村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施用地比例少，服務(wù)功能低。大多數(shù)村莊沒(méi)有像樣的街道，道路等級(jí)低，路況差，土地利用率低，布局散亂。村內(nèi)水、電、氣、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等設(shè)施不完善，建筑物單體面積差異大，使用功能混雜，不僅導(dǎo)致村莊的居住環(huán)境質(zhì)量差，而且給農(nóng)村居民生產(chǎn)生活帶來(lái)極大不便，嚴(yán)重影響了農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。

1.4 農(nóng)村居民點(diǎn)缺乏有效管理。在實(shí)際生活中，由于歷史原因，建新不拆舊，私自買賣宅基地等，一戶多宅問(wèn)題始終沒(méi)有得到很好解決，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地所有權(quán)和使用權(quán)普遍存在一種觀念上的偏差，認(rèn)為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來(lái)，是一種私有財(cái)產(chǎn)，自己不使用，也不準(zhǔn)別人使用，即使閑置、拋荒，別人也無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，宅基地主人擁有使用的權(quán)利，卻沒(méi)有合理利用的義務(wù)，同時(shí)對(duì)于農(nóng)村宅基地的合理流轉(zhuǎn)，又缺乏制度規(guī)定和政策指導(dǎo)，也沒(méi)有相關(guān)法律條文來(lái)限制農(nóng)村宅基地的閑置、拋荒。因此，農(nóng)村宅基地使用制度不健全，不僅導(dǎo)致大量舊宅基地的閑置、拋荒，同時(shí)為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)土地置換增加了難度。

2 農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理的必要性

2.1 農(nóng)村居民點(diǎn)整理有助于增加耕地，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程日益加快，城市發(fā)展占用大量的土地資源，導(dǎo)致耕地資源日益減少。同時(shí)，由于城鎮(zhèn)化的結(jié)果，大量的農(nóng)業(yè)人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，造成大批農(nóng)村居民點(diǎn)用地空閑，加之目前農(nóng)村居民點(diǎn)存在的其他問(wèn)題，必須加快農(nóng)村居民點(diǎn)整理的步伐，通過(guò)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)舊宅基地復(fù)墾來(lái)補(bǔ)充耕地，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

2.2 居民點(diǎn)整理有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集約利用。開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)整理，加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)的用地集中，復(fù)墾整理后的宅基地，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集約經(jīng)營(yíng)。摸索出一條農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤的路子，既符合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要求，又達(dá)到節(jié)約集約用地的目的。

2.3 農(nóng)村居民點(diǎn)整理有助于改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活和環(huán)境條件。通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理不僅可以有效增加耕地面積、集約經(jīng)營(yíng)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，可以盤活土地資產(chǎn)、壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)；結(jié)合科學(xué)合理的村鎮(zhèn)規(guī)劃，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，農(nóng)村人口適當(dāng)集中，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，有利于改變農(nóng)村村容村貌臟、亂、差的現(xiàn)象，提高農(nóng)民居住水平和生活質(zhì)量；同時(shí)又能改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

3 農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理模式

農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理總體思路是“撤并自然村、整治空殼村、建設(shè)中心村”。通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理，強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，提高村鎮(zhèn)建設(shè)總體水平，努力推進(jìn)現(xiàn)代化新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理主要有4種模式。

3.1 山脫貧型土地整理模式。武義縣為解決高深山農(nóng)民出門行路難、兒童上學(xué)難、青年娶妻難、有病求醫(yī)難、郵電通訊難、用水用電難、發(fā)展經(jīng)濟(jì)難，這“七大難”問(wèn)題，經(jīng)過(guò)調(diào)查研究，提出了“搬遷下山、異地脫貧”的新思路，從1994年到2007年，全縣已有353個(gè)自然村、51個(gè)行政村、15355戶、46857人實(shí)現(xiàn)了下山脫貧。從2002年到2007年對(duì)下山脫貧原村址進(jìn)行整理復(fù)墾，共新增耕地2482.3畝,其中水田2017.3畝，旱地465畝。這種整理模式的主要特點(diǎn)：一是騰空節(jié)約土地的面積比例較大；二是農(nóng)民的生活質(zhì)量、居住條件提高較大；三是舊村復(fù)墾周期較長(zhǎng)，需要資金較多。

3.2 “城中村”改造整理模式。該模式主要集中在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，所涉及的村莊大多處在城鄉(xiāng)結(jié)合部。城郊結(jié)合部是城鎮(zhèn)向農(nóng)村過(guò)渡的區(qū)域，有較強(qiáng)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化趨勢(shì)。所以，城郊結(jié)合部的居民點(diǎn)用地整理應(yīng)吸取城鎮(zhèn)集中建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)村居民點(diǎn)整理規(guī)劃納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，一般要求農(nóng)戶統(tǒng)建聯(lián)建，降低人均用地面積，逐步接近城鎮(zhèn)人均用地的標(biāo)準(zhǔn)，提高居民點(diǎn)存量土地利用率。

3.3 歸村并點(diǎn)整理模式。該模式主要適用于自然村比較多、居住分散的大行政村，按照規(guī)劃將幾個(gè)自然村歸并到一起集中建設(shè)中心村。自然村大多是農(nóng)民為方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而散居后自然形成的。一般規(guī)模較小，這些自然村往往離行政村較遠(yuǎn)，難以管理。對(duì)于這樣的小村莊，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，將零散的自然村落遷向最近的行政村或自然村。

3.4 拆舊建新整理模式。這種模式主要適用于村內(nèi)空閑地較多的空心村，通過(guò)對(duì)舊村進(jìn)行改造，最大限度地減少閑置土地，整個(gè)村莊改造完成后，可騰出土地，新增耕地質(zhì)量較好。這種整理模式，根據(jù)具體整理情況，又分為兩種形式。一是整體拆舊建新。該模式主要是在原村址外就近規(guī)劃建設(shè)新村。這類村集體經(jīng)濟(jì)比較雄厚,能拿出一定的資金用于啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是滾動(dòng)發(fā)展拆舊建新。

4 農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理對(duì)策

4.1 明晰產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)管理。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民往往對(duì)農(nóng)村宅基地所有權(quán)存在觀念上的偏差，認(rèn)為宅基地可以繼承，是一種私有財(cái)產(chǎn)別人不得使用，即使閑置、拋荒，別人也無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，我國(guó)也沒(méi)有相關(guān)法律條文來(lái)限制這種行為。這樣就造成了大量舊宅基地閑置、拋荒難以得到控制。因此，必須明晰農(nóng)村居民點(diǎn)土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理。

4.2 科學(xué)規(guī)劃,合理用地。要在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上編制整理規(guī)劃，做到優(yōu)化布局，有序開(kāi)展。農(nóng)村居民點(diǎn)整理規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃為指導(dǎo)，并與其他有關(guān)規(guī)劃銜接，符合適度超前、因地制宜、各具特色的要求，并嚴(yán)格按照新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)要求組織實(shí)施。

4.3 完善措施,保障資金。開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè),要有完善的政策措施保障。要在國(guó)家和省相關(guān)政策的指導(dǎo)下，制定符合本地情況的政策措施，保障農(nóng)村居民點(diǎn)整理的實(shí)施。一是建立農(nóng)村超占宅基地有償使用制度，清理多占宅基地，做好新舊宅基權(quán)屬注銷替換登記。二是探索建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，控制農(nóng)村超用地標(biāo)準(zhǔn)建房，逐步清理歷史遺留一戶多宅問(wèn)題。三是建立農(nóng)村居民點(diǎn)整理資金保障體系。

4.4 政策引導(dǎo),重點(diǎn)扶持。一是對(duì)舊村改造中騰出的空宅地，經(jīng)國(guó)土部門立項(xiàng)批準(zhǔn)并驗(yàn)收合格的項(xiàng)目按復(fù)墾面積1:1置換建設(shè)用地指標(biāo)。該項(xiàng)指標(biāo)優(yōu)先用于原村的基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)及群眾安置，其他節(jié)余部分，實(shí)行有償使用。對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位使用復(fù)墾指標(biāo)的，向用地單位收取一定的復(fù)墾指標(biāo)款，專項(xiàng)用于群眾搬遷和土地復(fù)墾整理。二是鼓勵(lì)零星村莊農(nóng)戶按規(guī)劃就近遷入本鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)中心村建房落戶，跨村建房的農(nóng)戶在原戶口村無(wú)住宅或拆除原住宅并由村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償收回宅基地的，新建住宅用地可享受本村村民同樣的政策。三是在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，對(duì)于節(jié)余的用地，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼給村集體，用于新村基礎(chǔ)設(shè)施配套。四是開(kāi)發(fā)改造的城中村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后，招拍掛土地收益扣除規(guī)定成本后的凈收益全額返還村里，專項(xiàng)用于舊村開(kāi)發(fā)改造的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村民的生產(chǎn)生活保障。

4.5 加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化指導(dǎo)。應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況，采取不同的整理模式，并加強(qiáng)指導(dǎo)，形成上下配套聯(lián)動(dòng)、共同參與農(nóng)村居民點(diǎn)整理的局面。今后應(yīng)加大宣傳工作力度，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)，特別是老百姓進(jìn)一步了解這項(xiàng)工作，關(guān)心、支持這項(xiàng)工作。

4.6 因地制宜，以點(diǎn)帶面。要按照“先行試點(diǎn)，逐步推開(kāi)”的要求，因勢(shì)利導(dǎo)地搞好居民點(diǎn)整理和新農(nóng)村建設(shè)?？上刃写_定有條件有代表性的村開(kāi)展試點(diǎn)，探索經(jīng)驗(yàn)，逐步推開(kāi)，不能操之過(guò)急，不顧條件，一哄而上。

農(nóng)村宅基地土地整理是一項(xiàng)關(guān)系用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、關(guān)系農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要工作，影響著我國(guó)土地資源的可持續(xù)利用模式，乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。盡管目前遇到的矛盾、困難很多，只要各級(jí)勤于探索，不斷創(chuàng)新，注意在實(shí)踐中，完善法規(guī)、政策和做法，及時(shí)總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，我們一定能夠攻克農(nóng)村宅基地土地整理的難點(diǎn)，把這一件造福子孫后代大事辦好。

致謝：

本論文是在我的指導(dǎo)老師陳務(wù)魁老師的親切關(guān)懷和悉心指導(dǎo)下完成的。他嚴(yán)肅的科學(xué)態(tài)度，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)精神，精益求精的工作作風(fēng)，深深地感染和激勵(lì)著我。在此謹(jǐn)向陳老師致以誠(chéng)摯的謝意和崇高的敬意。正是由于你的幫助和支持，我才能克服一個(gè)一個(gè)的困難和疑惑，直至本文的順利完成。

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[2]2008年《中國(guó)土地》有關(guān)期刊

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