程瑤瑤+孔祥智

摘要：農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要課題之一。文章關(guān)注集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與集體建設(shè)用地整理不匹配的問題，對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)與整理進(jìn)行區(qū)分，并從時(shí)間上進(jìn)行分段，運(yùn)用制度變遷理論進(jìn)行分析，認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是激勵(lì)以及限制流轉(zhuǎn)發(fā)生的關(guān)鍵原因，但同時(shí)地方政府在集體建設(shè)用地制度變遷中的作用在不斷加強(qiáng)促使了經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的土地整理的產(chǎn)生。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；土地整理；土地流轉(zhuǎn)；制度變遷理論

一、 引言

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)被稱之為“新土地革命”，如何使這場新土地革命趨利避弊，使之成為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民生活水平提高的新引擎是一個(gè)值得深入研究的問題。重視和研究農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要課題之一。

伴隨著小城鎮(zhèn)的建立與發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)建設(shè)用地產(chǎn)生了巨大的需求，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也從國家限制、隱形流轉(zhuǎn)的情況逐漸轉(zhuǎn)變到國家支持、國家監(jiān)督管理、公開流轉(zhuǎn)的局面。典型案例的成功以及國家對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性的承認(rèn)，使得全國各地也紛紛進(jìn)行以各種“新民居建設(shè)”、“新農(nóng)村建設(shè)”等為名的村莊整理。但在全國范圍內(nèi)，雖然集體建設(shè)用地整理遍地開花，但能夠成功進(jìn)行使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況少且與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。到底是什么原因?qū)е逻@種現(xiàn)狀的產(chǎn)生？

筆者認(rèn)為要回答這一問題需要從兩方面對(duì)其進(jìn)行細(xì)化：一是，要明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與集體建設(shè)用地整理之間的關(guān)系；二是，要確定集體建設(shè)用地整理和流轉(zhuǎn)發(fā)生的時(shí)間。集體建設(shè)用地整理是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提，但集體建設(shè)用地的整理不必然會(huì)發(fā)生流轉(zhuǎn)。此外，流轉(zhuǎn)的發(fā)生與否以及流轉(zhuǎn)的數(shù)量是一個(gè)時(shí)間段內(nèi)的積累值，在分析的時(shí)候不能單純的從某一時(shí)點(diǎn)的橫截面數(shù)據(jù)來看。因此，在考慮時(shí)間維度的情況下，本文的研究問題可以分為兩個(gè)問題：第一，在集體建設(shè)用地制度變遷之初，為什么在社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平較高的地方發(fā)生了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)而不發(fā)達(dá)地區(qū)既沒有發(fā)生集體建設(shè)用地的整理也沒有發(fā)生集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)？第二，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度確立后，為什么經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)卻出現(xiàn)了集體建設(shè)用地的整理，但集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象仍較少？

二、 基于制度變遷理論的分析框架

為回答上述問題，本文以制度變遷理論為基礎(chǔ)，分析集體建設(shè)用地整理和流轉(zhuǎn)在時(shí)間和發(fā)生量上的差異。制度變遷理論中主要包括三種分析思路：一是誘致性變遷邏輯，主要代表是諾思為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，他們主張自下而上、從局部到整體的制度變遷過程，制度變遷包括僵滯、制度創(chuàng)新、制度競爭與選擇和制度均衡四個(gè)階段；二是強(qiáng)制性變遷概念，由林毅夫提出，認(rèn)為國家通過法律或命令使某種制度發(fā)生變遷，并且認(rèn)為強(qiáng)制性制度變遷可以解決誘致性變遷不能解決的制度創(chuàng)新過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)和搭便車行為；三是“中間擴(kuò)散型”制度變遷模式，由楊瑞龍?zhí)岢觯貏e強(qiáng)調(diào)了地方政府在制度變遷中起到的關(guān)鍵作用，認(rèn)為地方政府既可以與中央政府進(jìn)行溝通而且具有較大的資源配置權(quán)力，起到承上啟下的作用。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷主要涉及到中央政府、地方政府、村集體組織、農(nóng)民和用地單位五大參與者，根據(jù)諾斯、青木昌彥等制度認(rèn)知主義理論的觀點(diǎn)，五大參與者構(gòu)成的內(nèi)部環(huán)境對(duì)外部環(huán)境（集體建設(shè)用地相對(duì)價(jià)格的變化）的主觀認(rèn)知是決定制度變遷路徑的關(guān)鍵，這其中既有土地供需和地租低價(jià)誘致引發(fā)的因素，也有中央政府在其中的引導(dǎo)作用，地方政府在其中的承上啟下作用更是不容忽視。

三、 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的形成

1. 集體建設(shè)用地制度僵滯階段（1980年以前）。農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)歸屬于村集體的制度源自1962年頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》：“農(nóng)民對(duì)建設(shè)用地只享有‘不準(zhǔn)出租和買賣的使用權(quán)”。隨后，最高法院于1963年8月28日發(fā)布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策的幾個(gè)問題的意見（修正稿）》對(duì)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的獲得要經(jīng)生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃的規(guī)定，逐步在全國確立。農(nóng)村土地歸屬于村集體所有的產(chǎn)權(quán)制度安排因1975年《憲法》的確認(rèn)而最終確立。

2. 集體建設(shè)用地制度創(chuàng)新階段及制度競爭階段（1980年～1999年）。20世紀(jì)80年代后，為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，國家把集體建設(shè)用地的審批權(quán)下放到縣一級(jí)，管理寬松。審批權(quán)的下放導(dǎo)致了各地?zé)o序、自發(fā)的流轉(zhuǎn)，土地的利用率低下、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。1998年開始，中央把集體建設(shè)用地改為城市建設(shè)用地的審批權(quán)上收，并將之作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段，不僅實(shí)行總量控制，也加強(qiáng)了對(duì)土地利用計(jì)劃的管理。規(guī)定集體建設(shè)用地必須要先征收為國有，再在城市土地市場上以“招、拍、掛”的方式流轉(zhuǎn)出去。這種“同地不同權(quán)、同地不同價(jià)”的制度安排，引發(fā)了大量的“征地糾紛”。

土地相對(duì)價(jià)格的變化帶來的巨大的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，改變了集體建設(shè)用地制度的主要參與者的激勵(lì)約束，各主體在新的激勵(lì)約束下做出選擇。首先采取措施的是村集體，他們?cè)诰植窟M(jìn)行創(chuàng)新，為給創(chuàng)新后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系爭取穩(wěn)定的保護(hù)，他們努力獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（地方政府）的認(rèn)可。地方政府看到這個(gè)局部創(chuàng)新顯現(xiàn)出來的優(yōu)勢，也有動(dòng)力主動(dòng)地參與進(jìn)來，開始了對(duì)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的嘗試，尋找對(duì)無序的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理的方法。

3. 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合法性的確立（2000年以后）。中央政府才采取的是更為審慎的態(tài)度，默許觀察各地的集體建設(shè)用地制度創(chuàng)新。1999年11月初，通過對(duì)蕪湖市集體建設(shè)用地私下流轉(zhuǎn)情況的調(diào)研，國土資源部決定把蕪湖作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，為建立國家的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度積累經(jīng)驗(yàn)。國土資源部于1999年11月24日批準(zhǔn)蕪湖市為試點(diǎn)市，隨后于2000年2月28日批準(zhǔn)了蕪湖的試點(diǎn)方案和管理辦法，并在2000年3月4日正式啟動(dòng)試點(diǎn)工作，這也標(biāo)志著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度合法性的確立。在廣東、江蘇、安徽等較早開始進(jìn)行制度創(chuàng)新的地區(qū)共形成了幾種集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方案（如表1）。

在各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2004年28號(hào)文提出“增減掛鉤”政策，第一次明確說明如果符合規(guī)劃，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。這一政策在十七屆三中全會(huì)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中再次得到申明，并提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃的前提下，集體建設(shè)用地須通過統(tǒng)一、有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。就此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)從被禁止到確立其合法性，完成了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新。

4. 小結(jié)。試點(diǎn)地區(qū)土地相對(duì)價(jià)格的變化是推動(dòng)集體建設(shè)用地制度創(chuàng)新的根本原因，而土地相對(duì)價(jià)格的差異又取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因?yàn)橥恋氐膬r(jià)值是由其所屬地區(qū)的工業(yè)化和城市化發(fā)展帶來的，而不是因?yàn)檫@塊土地本身具有很高的價(jià)值。因此集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的變遷發(fā)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，村集體（包括鄉(xiāng)村精英）作為初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體推動(dòng)制度創(chuàng)新，地方政府作為次級(jí)行動(dòng)主體進(jìn)一步推動(dòng)制度的創(chuàng)新和確立。發(fā)生的機(jī)理可以總結(jié)為圖1。

由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)缺少產(chǎn)生這一相對(duì)價(jià)格差異的條件，當(dāng)?shù)匾簿筒淮嬖谶M(jìn)行制度創(chuàng)新的激勵(lì)，地方政府也不存在進(jìn)行制度創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)，也就不會(huì)有進(jìn)行集體建設(shè)用地整理的行為，更不會(huì)有進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。

四、 制度變遷后集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)分析

1. 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建立后地方政府激勵(lì)約束的變化。國家對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法性的授予以及大力推動(dòng)，讓經(jīng)濟(jì)不發(fā)地地區(qū)的地方政府產(chǎn)生了通過爭取試點(diǎn)申請(qǐng)資金、把利用率低的集體建設(shè)用地騰出來的動(dòng)機(jī)。地方政府官員可因獲得試點(diǎn)的稱號(hào)取得新農(nóng)村建設(shè)的政績、解決部分人的非農(nóng)就業(yè)，甚至也可以在此過程中攫取一定的個(gè)人收益。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村集體和村民具有一定的管理能力，往往代表村集體（及村民）進(jìn)行決策。同時(shí)，用地單位可以從集體建設(shè)用地的整理中以較低價(jià)格獲得土地，也就不存在來自用地單位的阻力。即，地方政府在整個(gè)集體建設(shè)用地整理過程中處于推動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)地位。全國各地方政府“跑試點(diǎn)”、進(jìn)行集體建設(shè)用地整理的局面就此形成。甚至，很多地方根本沒有獲得試點(diǎn)身份，私自進(jìn)行村莊整理。

但是，地方經(jīng)濟(jì)水平對(duì)土地相對(duì)價(jià)格影響的制約仍然存在，因此整理出來的土地能夠發(fā)生流轉(zhuǎn)的并不多。據(jù)筆者在河北省保定市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以新民居建設(shè)為名的集體建設(shè)用地整理的共有130個(gè)省級(jí)新民居示范村（共25個(gè)縣/市/區(qū)，326個(gè)鄉(xiāng)/鎮(zhèn)/辦事處），但只有3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)稱將整理出來的土地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，據(jù)筆者與保定市某鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的訪談得知，全市的試點(diǎn)都未進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建立后，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)形成機(jī)制簡單總結(jié)為圖2。地方政府在制度創(chuàng)新中的主導(dǎo)性的加強(qiáng)是出現(xiàn)前后兩階段中經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)集體建設(shè)用地整理和流轉(zhuǎn)不匹配的原因。

2. 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合法化后的再次制度創(chuàng)新。集體建設(shè)用地整理出來后用途有二，要么可以復(fù)墾為農(nóng)田，要么可以流轉(zhuǎn)出去進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。集體建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)出去的根本原因在于當(dāng)?shù)毓I(yè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，用地單位對(duì)建設(shè)用地的需求不足；而用地單位不愿意進(jìn)行投資的原因則是當(dāng)?shù)氐膮^(qū)位不具備帶來更高利潤的可能性。

理清楚這個(gè)邏輯思路，就可以尋得地方政府將土地流轉(zhuǎn)出去的思路：改善當(dāng)?shù)氐膮^(qū)位條件，招商引資。但是，并不是所有的地方政府都有能力和財(cái)力進(jìn)行如此巨大的投資，財(cái)力不足的政府則應(yīng)將關(guān)注點(diǎn)放到如何將復(fù)墾為農(nóng)田的原集體建設(shè)用地利用好上，通過推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展獲得土地置換的收益。這一內(nèi)在環(huán)境為主導(dǎo)的利益驅(qū)動(dòng)變化會(huì)打破現(xiàn)有均衡，進(jìn)入下一個(gè)制度變遷循環(huán)。在圖2的基礎(chǔ)上，我們可以將初始工業(yè)不發(fā)達(dá)地區(qū)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程總結(jié)如圖3。此方面的制度創(chuàng)新已經(jīng)初現(xiàn)端倪，比如重慶市通過盤活國有企業(yè)的土地資源、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件等招商引資帶動(dòng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成集聚效應(yīng)，吸引了更多的企業(yè)入駐，進(jìn)而將集體建設(shè)用地順利流轉(zhuǎn)出去，通過土地資源帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的增長、促進(jìn)了農(nóng)民增收。安徽肥西縣官亭鎮(zhèn)將整理出來的土地進(jìn)行復(fù)墾，以農(nóng)用地的形式流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)和種植大戶，通過改種蔬菜、苗木等帶動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

五、 結(jié)論

通過把集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)分為整理和流轉(zhuǎn)兩階段，以及從時(shí)間維度上對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)分為制度變遷過程中以及流轉(zhuǎn)制度確立后兩個(gè)階段來分別分析，對(duì)每個(gè)階段地制度變遷的參與者的激勵(lì)-約束結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，最后可以得到以下研究結(jié)論：

一是，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r是發(fā)生集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵影響因素。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府作為制度創(chuàng)新的參與者之一推動(dòng)了集體建設(shè)用地制度的變遷，并實(shí)現(xiàn)了對(duì)本地區(qū)集體建設(shè)用地的整理和流轉(zhuǎn)；在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，一開始，地方政府不存在推動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力，但在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度合法化后，地方政府的激勵(lì)-約束結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，使得地方政府開始積極的進(jìn)行集體建設(shè)用地的整理，但是由于地方經(jīng)濟(jì)水平的限制，缺少對(duì)集體建設(shè)用地的需求，所以整理出來的集體建設(shè)用地也沒有辦法實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。

二是，地方政府在集體建設(shè)用地制度的變遷中發(fā)揮的作用越來越強(qiáng)是發(fā)生土地整理的主要原因。在制度變遷的初期階段，存在國家引導(dǎo)、地方政府引導(dǎo)、村集體自發(fā)開展等多種形式，地方政府在其中承擔(dān)承上啟下的角色。但在制度確立后，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)對(duì)地方政府的激勵(lì)作用加強(qiáng)，原來受中央政府限制的約束也不存在了，所以地方政府更積極地進(jìn)行試點(diǎn)申請(qǐng)，開展當(dāng)?shù)氐募w建設(shè)用地的整理工作。

三是，地方政府在消化已整理的集體建設(shè)用地中起決定作用。一方面，地方政府可以通過提高地方的工業(yè)區(qū)位優(yōu)勢、加大對(duì)工業(yè)發(fā)展的支持力度（土地、財(cái)稅優(yōu)惠力度等）或者改善居住環(huán)境等方式，吸引企業(yè)和大城市的居民來此立業(yè)、安居，將整理出來的土地流轉(zhuǎn)出去。另一方面，地方政府可以將整理出來的土地進(jìn)行復(fù)墾，獲取增減掛鉤收益，帶動(dòng)地方農(nóng)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

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基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體制機(jī)制創(chuàng)新與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展研究”（項(xiàng)目號(hào)：13AZD003）。

作者簡介：孔祥智（1963-），男，漢族，山東省郯城市人，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院二級(jí)教授、博士生導(dǎo)師，兼任中國合作社研究院院長、農(nóng)村發(fā)展研究所所長，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)政策分析、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)、林業(yè)經(jīng)濟(jì)等；程瑤瑤（1988-），女，漢族，山東省泰安市人，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士生，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)政策分析、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)史。

收稿日期：2016-11-16。