劉子榕

[摘 要]隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)供需市場(chǎng)的失衡現(xiàn)象日漸嚴(yán)重。文章通過(guò)對(duì)當(dāng)下我國(guó)土地流轉(zhuǎn)供需市場(chǎng)的發(fā)展背景、現(xiàn)狀以及其存在的失衡問(wèn)題進(jìn)行探討，提出優(yōu)化我國(guó)土地流轉(zhuǎn)供需市場(chǎng)發(fā)展的策略體系。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；供需市場(chǎng)；失衡

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.035

1 引 言

土地，作為人類發(fā)展的重要資源，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和百姓生活息息相關(guān)。2008年中國(guó)政府提出加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；2014年的《關(guān)于全面深化農(nóng)場(chǎng)改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》提出5年內(nèi)基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作。盡管農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已初步形成，但我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍處于初級(jí)發(fā)展階段。隨著城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中的供需矛盾日漸突出，尤其是國(guó)內(nèi)各地的土地流轉(zhuǎn)供需市場(chǎng)嚴(yán)重失衡。國(guó)內(nèi)各地的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、形式及層次等方面的差異較大，在區(qū)域上總體呈現(xiàn)東部較為活躍，中、西部發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供需失衡已經(jīng)嚴(yán)重影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有效推進(jìn)，不利于我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，亟待進(jìn)一步解決。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供需市場(chǎng)失衡的類型及表現(xiàn)

土地流轉(zhuǎn)即擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶通過(guò)轉(zhuǎn)包、合作、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、租賃等方式將集體建設(shè)用地、宅基地、耕地林地等土地的經(jīng)營(yíng)、使用權(quán)出讓給他人或社會(huì)某一經(jīng)濟(jì)組織的過(guò)程。土地通過(guò)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)配置給專業(yè)經(jīng)營(yíng)者，能使農(nóng)業(yè)迅速實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，成本最低利潤(rùn)最大。

中國(guó)當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)用地為主，最活躍的是林地。土流網(wǎng)在北京發(fā)布的《中國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)研究報(bào)告》顯示：至2014年11月30日我國(guó)境內(nèi)農(nóng)用地發(fā)布面積為27005.72萬(wàn)畝，占總發(fā)布面積的74.53%，農(nóng)用地交易面積為7166.01萬(wàn)畝，占交易面積的74.28%，農(nóng)用地交易率為26.54%。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括征收、土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，主要方式為租賃和轉(zhuǎn)讓，其占比分別為55.12%、29.73%。

土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)供需受區(qū)域農(nóng)用地面積、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意識(shí)、國(guó)家政策等綜合因素的影響。法律法規(guī)的可操作性不強(qiáng)、農(nóng)戶法律意識(shí)薄弱、土地流轉(zhuǎn)合同形式不規(guī)范、農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位脆弱、人地矛盾突出等問(wèn)題導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)總供給與總需求的失衡、結(jié)構(gòu)性上的失衡，具體表現(xiàn)為：東南部沿海土地流轉(zhuǎn)率高于中西部（見(jiàn)下圖）。目前，中西部農(nóng)戶惜土如金，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)供給小于需求、自發(fā)性流轉(zhuǎn)高于市場(chǎng)性流轉(zhuǎn)，這已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，亟待改革與完善。

3 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供需市場(chǎng)供給失衡的原因

3.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的失衡現(xiàn)象隨地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展日漸加劇，總供給量與總需求量嚴(yán)重失衡的根本原因是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不健全。一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)基礎(chǔ)建設(shè)不足。大部分地區(qū)未建立起規(guī)范的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)、運(yùn)作規(guī)則，登記備案處、資產(chǎn)評(píng)估、委托代理、法律咨詢、土地投資、土地保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施仍處于待完善階段，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性的市場(chǎng)行為不足，導(dǎo)致市場(chǎng)總供給量增長(zhǎng)緩慢，土地承包總需求量卻與日俱增，流轉(zhuǎn)的供需失衡加劇。二是市場(chǎng)監(jiān)督、約束機(jī)制不健全。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺乏有效監(jiān)督、約束機(jī)制，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的組成、結(jié)構(gòu)上存在市場(chǎng)信號(hào)失真、公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺失、供需調(diào)節(jié)機(jī)制待完善及土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理等缺陷，如：具體登記部門的不明確導(dǎo)致流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益糾紛此起彼伏，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部。調(diào)查顯示，在湖北農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，76%的農(nóng)戶只憑口頭協(xié)議，只有13.5%的農(nóng)戶簽訂合同，還有6.7%是通過(guò)第三者證明的，流轉(zhuǎn)過(guò)程缺乏有效監(jiān)督和約束，為權(quán)益糾紛埋下禍根。

3.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制缺失

相較于中西部的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展，東南部的相對(duì)較完善，兩者有土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制缺失的共同點(diǎn)。政府角色定位不準(zhǔn)確對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)作產(chǎn)生了錯(cuò)誤指導(dǎo)，把經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)只當(dāng)成流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟(jì)行為，未能及時(shí)引導(dǎo)與處理流轉(zhuǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)的問(wèn)題，常導(dǎo)致農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)失范行為。土地流轉(zhuǎn)主體的權(quán)益沒(méi)有保障，影響了流轉(zhuǎn)主體對(duì)市場(chǎng)的支持信任，寧愿私下將土地租給熟悉的人，而不愿到規(guī)范的市場(chǎng)中去，導(dǎo)致規(guī)模化的土地流轉(zhuǎn)難發(fā)展，往往因幾家小承包戶與大戶的協(xié)商不攏影響土地流轉(zhuǎn)效率，難以滿足流轉(zhuǎn)需求。

3.3 法律法規(guī)的不完善

當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)有《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》，雖然對(duì)土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容和程序有相關(guān)規(guī)定，但立法內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，土地所有權(quán)主體虛置，實(shí)操性不強(qiáng)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)面臨有法難依的局面，衍生出流轉(zhuǎn)過(guò)程不規(guī)范、權(quán)能殘缺不全、制度缺位等問(wèn)題，尤其是欠發(fā)達(dá)的中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的供需平衡，不利于流轉(zhuǎn)供需市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

3.4 土地流轉(zhuǎn)主體的意識(shí)層次不足

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)戶。目前，農(nóng)民雖有流轉(zhuǎn)意愿，但仍怕流轉(zhuǎn)后會(huì)喪失承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，傾向在本村內(nèi)流轉(zhuǎn)，向外村或外鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的較少，使土地流轉(zhuǎn)的范圍狹窄。另外受非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的限制，轉(zhuǎn)包期較短，流轉(zhuǎn)動(dòng)力不足。尤其是西部經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展比較落后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供需市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施落后、信息流通不及時(shí)，整個(gè)區(qū)域農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給量偏低，致使區(qū)域結(jié)構(gòu)性供需失衡，亟待進(jìn)一步引導(dǎo)與建設(shè)。

4 促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供需市場(chǎng)發(fā)展的策略探討

面對(duì)制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供需市場(chǎng)平衡的種種因素，必須從拉動(dòng)市場(chǎng)供給與刺激市場(chǎng)需求入手，加大改革與優(yōu)化的步伐，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的供需平衡。

4.1 拉動(dòng)市場(chǎng)供給

4.1.1 加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的教育與宣傳

從目前土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀看，流轉(zhuǎn)主體對(duì)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)不足是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)供給量不足的重要原因。要加大對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，提高農(nóng)戶的法律意識(shí)，提升農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)類型、作用等的基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)，糾正農(nóng)戶害怕土地流轉(zhuǎn)后喪失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的錯(cuò)誤認(rèn)知，提高土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力；同時(shí)提升農(nóng)民文化素質(zhì)，注重文化教育，增強(qiáng)對(duì)自身的合法權(quán)益保障的認(rèn)識(shí)。

[摘 要]土地的合理規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的一種途徑，因此土地整治需要以城鄉(xiāng)規(guī)劃中的主體思想作為指導(dǎo)，供給側(cè)改革需要將城市新增建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地緊密結(jié)合，尤其是對(duì)于新增的城市收益建設(shè)用地和農(nóng)村土地整治成本用地之間的平衡。文章將討論土地整治工作背景下，通過(guò)推進(jìn)供給側(cè)改革來(lái)增強(qiáng)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對(duì)于農(nóng)村土地整治實(shí)施的指導(dǎo)性。

[關(guān)鍵詞]土地改革；供給側(cè)改革；切入點(diǎn)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.012

1 前 言

近年來(lái)我國(guó)開(kāi)展了深入的土地改革，尤其針對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中出現(xiàn)的農(nóng)村地區(qū)缺少科學(xué)的發(fā)展指引，從而產(chǎn)生的土地使用問(wèn)題進(jìn)行了較為深入的探索工作，并提出了在城鄉(xiāng)發(fā)展的總體規(guī)劃中必須引入城市新增建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地整治緊密關(guān)聯(lián)的土地供給機(jī)制，應(yīng)該通過(guò)有效的推動(dòng)供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的土地整治，加強(qiáng)我國(guó)城鄉(xiāng)土地使用的合理規(guī)劃。

2 現(xiàn)階段土地整治中供給側(cè)改革的重要意義

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越快，相應(yīng)的城鄉(xiāng)建設(shè)工作也在逐步推進(jìn)，但是對(duì)于很多區(qū)域仍然存在著居民收入與土地效益及設(shè)施形象之間的巨大差異，對(duì)于這種現(xiàn)象政府已經(jīng)開(kāi)始重視不均衡發(fā)展的情況，并且對(duì)于落后地區(qū)加大了投入力度，逐漸將總體規(guī)劃向著農(nóng)村地區(qū)傾斜，對(duì)于城鄉(xiāng)土地利用進(jìn)行了更加清晰的統(tǒng)籌規(guī)劃。政府已經(jīng)明確將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，并總體規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)兩大農(nóng)村土地制度改革措施，腳踏實(shí)地地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地整治。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃沒(méi)有被歸類為國(guó)家法定規(guī)劃，但是農(nóng)村的土地規(guī)劃仍需遵照城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)總體規(guī)劃。最初的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)均衡考慮，對(duì)于農(nóng)村的規(guī)劃內(nèi)容缺失，無(wú)論是農(nóng)村現(xiàn)狀建設(shè)用地分布、規(guī)模和農(nóng)業(yè)人口，還是耕地等方面，深入調(diào)研工作的缺失最終都會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對(duì)于農(nóng)村人口和建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測(cè)以及用地布局指引不盡合理。從縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的層次，農(nóng)村土地規(guī)劃的深度和內(nèi)容不足都無(wú)法滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃就需要拋棄既有的城鄉(xiāng)分別發(fā)展、相互獨(dú)立的形式，對(duì)城市和鄉(xiāng)村實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃發(fā)展。土地整治恰恰是落實(shí)這種城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展的步驟之一。通過(guò)有效合理的土地整治將城市與鄉(xiāng)村之間的發(fā)展協(xié)調(diào)化，功能區(qū)分開(kāi)，居民生活統(tǒng)籌提高，這些過(guò)程需要依賴對(duì)于土地整治活動(dòng)的綜合調(diào)研和深入研究。只有通過(guò)土地整治政策的積極推動(dòng)和土地整治行動(dòng)的深入開(kāi)展，形成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，并在可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)方面做出積極努力，最終達(dá)到城鄉(xiāng)土地資源合理有序流動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)整治區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城市工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?，F(xiàn)有研究中羅明等人根據(jù)我國(guó)地域差異性特點(diǎn)，進(jìn)一步指出了我國(guó)進(jìn)行土地整治過(guò)程中的注意事項(xiàng)；張正峰則進(jìn)一步將土地整治模式區(qū)分為四種，分別為地域特征、待整治土地利用類型、土地整治目標(biāo)、土地整治運(yùn)行方式，劃分的依據(jù)是土地整治中各要素的組合規(guī)律；趙偉的研究結(jié)果則將土地分類模式分為地域和自然兩個(gè)大類，并沒(méi)有深入探討模式的運(yùn)行機(jī)制；葉劍平在研究中引入了第三方的土地整治，提出一旦項(xiàng)目的總體收益在委托人與代理人之間能夠?qū)崿F(xiàn)平均分配，就能夠達(dá)到土地整治的最優(yōu)模式；張軍連等人綜合對(duì)比了國(guó)內(nèi)外土地整治案例，尋求我國(guó)土地整治模式的優(yōu)化；鄖文聚等人在研究中指出生態(tài)建設(shè)工作在土地整治中不能忽略。除此以外還有許多關(guān)于城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃中土地整治課題的研究工作，重點(diǎn)都集中于城中村整治、農(nóng)村居民點(diǎn)整治，典型的研究有徐寶根等人提出的一些具體案例分析，比如基于對(duì)浙江嘉興“兩分兩換”農(nóng)村土地整治的研究，提出了指導(dǎo)實(shí)踐的土地整治措施。依據(jù)對(duì)研究現(xiàn)狀的歸納不難看出，土地整治的具體實(shí)施方法直接影響到了未來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的結(jié)果，這一課題的研究對(duì)于土地整治的實(shí)施具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。

3 土地整治模式和政策的完善建議

3.1 土地整治模式

土地整治工作不是簡(jiǎn)單的問(wèn)題，需要依靠土地整治模式的優(yōu)化選取，以及相關(guān)配套政策的支持，同時(shí)還離不開(kāi)土地供給側(cè)改革的深入，下面將對(duì)土地整治模式的優(yōu)化選取進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

鑒于我國(guó)的地理、地貌、地域差別較大，不同的地理?xiàng)l件和資源分布不均勻，那么各個(gè)省市區(qū)域之間的自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)與土地資源也千差萬(wàn)別，帶來(lái)了土地整治目標(biāo)存在差異。不同的方法用于不同情況，在進(jìn)行土地整治工作時(shí)，就應(yīng)該總結(jié)前任的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，堅(jiān)持以和諧發(fā)展為目標(biāo)，選擇不同的土地整治模式開(kāi)展工作，目前有四種較為適合我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的土地整治方法。

第一種是城市土地整治模式。在這種城市土地整治模式下，最根本的整治目標(biāo)就是提高城市土地的利用效率，并且實(shí)現(xiàn)城市土地布局的合理性，統(tǒng)一將城市土地進(jìn)行集中劃分，并將不同區(qū)域的土地重新組合。與此同時(shí)，完善相關(guān)的公共設(shè)施及基礎(chǔ)性建設(shè)工作，達(dá)到城市土地使用區(qū)域的功能完整化，完善土地利用情況，之后再將區(qū)域內(nèi)土地或轉(zhuǎn)換的價(jià)值返還給原來(lái)的土地持有人。這種城市土地整治模式廣泛應(yīng)用于已有的舊城區(qū)改造或者廢棄地區(qū)、城中村等區(qū)域的土地整治活動(dòng)。

第二種是農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治模式。這種模式具體劃分為城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治和城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治。其中城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治的根本目的是改變城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，并通過(guò)近郊的發(fā)展緩解城市發(fā)展的壓力，并推動(dòng)近郊盡快融入到城市發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，尤其是城市發(fā)展速度較快的城市迫切希望能夠?qū)⒔嫁r(nóng)村納入到發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，可以充分利用近郊的交通便利優(yōu)勢(shì)，緩解城市發(fā)展的土地需求。實(shí)施中可以依靠農(nóng)民意愿，選擇出讓宅基地轉(zhuǎn)為城市居民或者用郊區(qū)宅基地?fù)Q取新城鎮(zhèn)國(guó)有土地商品房，這種發(fā)展模式能夠最大限度地保證近郊土地整治過(guò)程中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變，形成城市與農(nóng)村和諧發(fā)展的新模式，尤其適用于城市發(fā)展受到土地使用限制的快速發(fā)展城市；另一種城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治工作則以改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活配套設(shè)施建設(shè)、提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民生活水平為出發(fā)點(diǎn)，建設(shè)新型農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)設(shè)施，改造鄉(xiāng)村中臟、亂、差的環(huán)境，提高并改善農(nóng)村居民的生活環(huán)境和生活水平，主要被應(yīng)用于農(nóng)民人數(shù)較少、地區(qū)偏遠(yuǎn)、整村搬遷、舊村改造等農(nóng)村地區(qū)。

第三種是農(nóng)用土地綜合整治模式。這種土地整治模式依賴于土地整治項(xiàng)目，接著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的推動(dòng)力，結(jié)合部分未利用地開(kāi)發(fā)、地塊合并、土地平整、灌溉排水系統(tǒng)修建、田間道路整治等實(shí)施方法，加強(qiáng)對(duì)于現(xiàn)存的土地區(qū)域進(jìn)行高效率的開(kāi)發(fā)和利用，保護(hù)耕地的保有量，提高現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)水平，引入大型農(nóng)業(yè)機(jī)械，推廣大面積的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這種土地整治模式最適用于農(nóng)村耕地較為集中的區(qū)域。

第四種是土地的生態(tài)整治模式。這種土地的整治模式是以保護(hù)和修復(fù)為主，通過(guò)生物技術(shù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)的平衡修護(hù)，在提高農(nóng)村自然生態(tài)平衡水平的同時(shí)，建設(shè)起完善的農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)，提高當(dāng)?shù)赝寥篮退Y源等自然資源的質(zhì)量，減少人為的破壞，維護(hù)好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的和諧統(tǒng)一。建設(shè)起農(nóng)村發(fā)展的大型綠色生態(tài)系統(tǒng)，提高土地的價(jià)值和長(zhǎng)期發(fā)展能力。這種土地整治模式主要應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境已經(jīng)受到破壞，需要盡快修復(fù)的區(qū)域。

實(shí)際上為了能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，需要考慮諸多因素的影響，土地綜合整治工作不是一件簡(jiǎn)單的事情，在分析時(shí)需要充分調(diào)研不同區(qū)域之間存在的自然資源、地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景等差異，平衡當(dāng)?shù)靥厣x擇更具有實(shí)踐意義的土地整治模式，對(duì)于有需要的還應(yīng)該進(jìn)行不同模式的組合，其最終目的都是為了實(shí)現(xiàn)土地的高效利用，節(jié)約利用土地資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡的可持續(xù)發(fā)展。也只有通過(guò)土地整治的成功，才能夠推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，人們生活水平的普遍提高，也是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要保障。除了采取了不同的土地整治模式以外，還有一項(xiàng)需要充分考慮的問(wèn)題就是相應(yīng)的土地政策，土地政策作為土地整治工作的重要保障措施十分重要。下面將對(duì)土地整治模式對(duì)應(yīng)的政策選擇進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析。

3.2 土地整治政策

根據(jù)前文描述的土地整治模式可以將土地整治政策相應(yīng)分為四種，即城市土地整治模式的政策保障、農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治模式的政策保障、農(nóng)用土地綜合整治模式的政策保障和土地的生態(tài)整治模式的政策保障。

第一種城市土地整治政策依賴于政府部門的指導(dǎo)開(kāi)展土地整治活動(dòng)，政府在實(shí)施過(guò)程中作為宏觀指導(dǎo)部門，需要對(duì)涉及的各個(gè)行政部門進(jìn)行合理分工和協(xié)調(diào)，推進(jìn)整個(gè)城市土地整治工作的順利開(kāi)展。其一，需要完善科學(xué)的土地規(guī)劃內(nèi)容，保障城市土地整治的相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容與城市規(guī)劃能夠和諧統(tǒng)一，相互促進(jìn)；其二，堅(jiān)持對(duì)城市用地結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)布局的科學(xué)性準(zhǔn)則，對(duì)于土地整治工作不能過(guò)于急躁；其三，應(yīng)該積極踐行城市土地的節(jié)約集約利用；其四，擴(kuò)展土地整治工作的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，形成多元化的融資體系；其五，針對(duì)城市的地籍管理建立起科學(xué)可行的城市土地估價(jià)體系；其六，協(xié)調(diào)好居民遷移安置工作，做好對(duì)于征用土地的補(bǔ)償工作；其七，注重城市中綠化用地的規(guī)劃，保護(hù)城市中的生態(tài)環(huán)境；其八，做好對(duì)于土地整治工作法律法規(guī)的制定和編寫(xiě)工作，政府部門需要予以嚴(yán)格監(jiān)督；其九，充分賦予人民對(duì)土地整治工作的監(jiān)督權(quán)力，開(kāi)通意見(jiàn)反饋渠道，多重監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)土地整治工作的干凈透明；其十，重視對(duì)于土地整治工作的后續(xù)維護(hù)。

第二種是針對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治模式的政策保障，也根據(jù)土地整治模式的不同分為兩種政策保障措施。首先是城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治的政策保障，政策保障的重點(diǎn)就是考慮城市的快速擴(kuò)張對(duì)于近郊產(chǎn)生的影響。一是通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌，確定具體的規(guī)劃并嚴(yán)格執(zhí)行，避免城市的過(guò)度發(fā)展；二是尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的普遍意愿，給大家發(fā)聲的權(quán)利和渠道；三是給出合理充分的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的既得利益；四是為失地農(nóng)民做好就業(yè)服務(wù)，可以通過(guò)開(kāi)展培訓(xùn)和提供就業(yè)機(jī)會(huì)等方式促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用竦脑倬蜆I(yè)；五是加大對(duì)影響居民生活水平的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，改善居民的生活環(huán)境和配套設(shè)施；六是改善戶籍制度，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害；七是加快推動(dòng)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，扶持特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；八是建立清晰的土地產(chǎn)權(quán)劃分，合理分配土地收益。另一種城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治的政策保障則依據(jù)農(nóng)村目前的土地使用情況，明確城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃作為土地整治的依據(jù)，根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)確定實(shí)施方案，參與的基層人員分工協(xié)作，做好農(nóng)民的思想教育工作，完善土地收益分配制度，做好公共設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障。

第三種是關(guān)于農(nóng)用土地綜合整治模式的政策保障，為了保障農(nóng)田土地綜合整治模式的推進(jìn)，需要政府出臺(tái)相應(yīng)的惠民政策推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在當(dāng)?shù)氐耐茝V，加快當(dāng)?shù)剞r(nóng)田使用率的提高，清晰產(chǎn)權(quán)劃分原則，規(guī)范進(jìn)行農(nóng)用土地的整治工作，合理分配土地整治后的收益。

第四種是土地生態(tài)整治模式的政策保障，其主要目的是為了保證土地實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，不會(huì)威脅到人類賴以生存的環(huán)境。以推廣和提倡生態(tài)農(nóng)業(yè)的形式為主，加大對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)的資金投入，注重當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，積極宣傳生態(tài)保護(hù)知識(shí)，形成一套比較科學(xué)的土地整治生態(tài)評(píng)價(jià)體系，加快生態(tài)保護(hù)工作的深入開(kāi)展，保護(hù)土地的可持續(xù)利用和發(fā)展。

4 完善我國(guó)土地供給制度的建議

目前，我國(guó)土地供給制度已經(jīng)實(shí)施多年，但現(xiàn)階段的供給制度仍存在一些不足之處，在此提出以下三點(diǎn)完善我國(guó)土地供給制度的建議。

第一，隨著時(shí)間的推移，發(fā)現(xiàn)在土地制度改革過(guò)程中，城鎮(zhèn)低收入者和農(nóng)民始終處在政策的受損者行列，所以我國(guó)土地供給制度更適用的是卡爾多—?？怂剐?，即在很長(zhǎng)時(shí)間以后，當(dāng)前的土地供給制度在足夠長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，能夠?yàn)樯鐣?huì)、國(guó)家?guī)?lái)效益，提高土地的使用效率，在制度執(zhí)行期間可能存在個(gè)別人的經(jīng)濟(jì)利益受損的情況，與此同時(shí)，隨著社會(huì)的共同進(jìn)步，所有人的經(jīng)濟(jì)水平也在不斷提高。所以在此建議土地供給制度應(yīng)當(dāng)與其他相關(guān)制度按照一定的原則進(jìn)行整合完善：涉及土地所有權(quán)的界定、對(duì)土地使用權(quán)和土地建設(shè)權(quán)等進(jìn)行整合，制定出合理的科學(xué)的土地產(chǎn)權(quán)管理制度，使土地能夠按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行高效的使用；使土地供給制度與房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅收政策、金融政策等相關(guān)政策有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)互補(bǔ)性；認(rèn)真規(guī)劃土地使用方針，合理計(jì)劃與開(kāi)發(fā)土地，建立健全相關(guān)土地供給制度，認(rèn)認(rèn)真真引導(dǎo)土地的健康高效使用。