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承包經(jīng)營權(quán)證芻議

2011-05-15 06:41宣威市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站655400繆祥露
云南農(nóng)業(yè) 2011年6期
關(guān)鍵詞:承包合同承包方集體土地

□宣威市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站 655400 繆祥露

1 基本情況

宣威市在第一輪農(nóng)村土地承包基礎(chǔ)上,于1998年開展了農(nóng)村土地第二輪承包(簡稱續(xù)簽換證),以文本合同及表冊合同的形式,進(jìn)一步明確了發(fā)包方和承包方各自的權(quán)利義務(wù),全面簽訂了農(nóng)村土地承包合同。以家庭承包方式簽訂并發(fā)放了經(jīng)營權(quán)證291814戶(份),承包期1999年1月1日至2030年1月1日,承包耕地面積64998.73hm2。沙場、石廠、魚塘、果園、茶園等則以其他方式承包,簽訂并發(fā)放了《農(nóng)村集體專業(yè)項(xiàng)目承包合同書》13727份,承包期多數(shù)是3至5年,最長的有30年,最短的僅為1年。續(xù)簽換證工作,進(jìn)一步穩(wěn)定和完善了農(nóng)村土地承包關(guān)系,有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

2 存在問題

2.1 經(jīng)營權(quán)證

經(jīng)營權(quán)證是農(nóng)民的“定心丸”,它承載著農(nóng)民豐收的希望,承載著發(fā)家致富的企盼。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施不斷興建,農(nóng)村小集鎮(zhèn)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)和各項(xiàng)惠農(nóng)政策的實(shí)施等,農(nóng)村土地日趨升值,凸顯土地的珍貴,農(nóng)民對土地更加珍惜,由此而引發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛和各種形式的上訪案件也逐年增多。2009年初在羊場鎮(zhèn)大田壩村籌建紅石巖水庫,進(jìn)行實(shí)物調(diào)查階段,僅庫區(qū)內(nèi)(淹沒線以下),就發(fā)生各類土地糾紛43件。宣威市農(nóng)經(jīng)站2005~2009年,5年接待土地糾紛來信來訪分別為96、107、126、140和 132人次,宣威市承包土地經(jīng)營權(quán)糾紛2005年發(fā)生189件,調(diào)處86件;2006年發(fā)生241件,調(diào)處178件;2007發(fā)生285件,調(diào)處276件;2008年發(fā)生174件,調(diào)處101件;2009年發(fā)生228件,調(diào)處122件。在各種形式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛中,經(jīng)營權(quán)證無疑成為解決糾紛最為重要的法律依據(jù)。

2.2 土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)處中,有部分糾紛為當(dāng)事人持有的經(jīng)營權(quán)證并非是確定其農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的唯一依據(jù)。一是當(dāng)事人持有的經(jīng)營權(quán)證所載事項(xiàng)與事實(shí)不相吻合,表現(xiàn)形式主要有:實(shí)際耕種的土地面積普遍大于經(jīng)營權(quán)證中承包面積。第一輪土地承包中,組與組、村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間承包方案不盡相同:有把土地肥力較好、距離較近的耕地劃分為上等地;把土地肥力一般、距離稍遠(yuǎn)的耕地劃分為中等地;把比較瘦弱、偏遠(yuǎn)的耕地劃分為下等地三個(gè)不同等級,把中等地確定為標(biāo)準(zhǔn)畝,上等地0.8畝或更少為1標(biāo)準(zhǔn)畝,下等地1.2畝或更多為1標(biāo)準(zhǔn)畝進(jìn)行承包。有按照耕地產(chǎn)量的高低,把不同的土地確定為標(biāo)準(zhǔn)畝承包,有未進(jìn)行實(shí)地丈量,憑經(jīng)驗(yàn)估計(jì)來確定土地面積進(jìn)行承包,有用當(dāng)年現(xiàn)有人口及工分值確定承包土地的系數(shù),再以這個(gè)系數(shù)按人口進(jìn)行承包等。

2.3 第二輪土地承包

第二輪土地承包是在第一輪承包的基礎(chǔ)上,按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則進(jìn)行,存在問題一是未能對承包的土地面積進(jìn)行丈量核實(shí),在簽發(fā)的經(jīng)營權(quán)證中基本上延續(xù)了第一輪承包土地的面積,形成了經(jīng)營權(quán)證中的承包面積與實(shí)際面積不吻合的客觀現(xiàn)實(shí)。二是當(dāng)事人持有的經(jīng)營權(quán)證存在業(yè)務(wù)上的疏漏。第二輪續(xù)簽換證工作中,時(shí)間緊任務(wù)重,農(nóng)村經(jīng)營管理部門無法做到完全審核,難免會發(fā)生業(yè)務(wù)上的差錯(cuò),形成經(jīng)營權(quán)證中填寫的承包事項(xiàng)與實(shí)際上的不一致,形成表冊合同與文本合同的不一致。三是少數(shù)承包戶外出務(wù)工或不在當(dāng)?shù)?,承包方法人代表由他人代簽。四是承包方的?jīng)營權(quán)證他人代領(lǐng)后拒不歸還。五是同一承包地?fù)碛袃蓚€(gè)承包戶。六是當(dāng)事人或極少數(shù)基層干部擅自在經(jīng)營權(quán)證上甚至承包合同檔案上篡改承包方、發(fā)包方、承包土地面積、坐落及四至界限等承包合同事項(xiàng),以達(dá)到各自不同的目的。因此,經(jīng)營權(quán)證并不是確定農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的唯一法律依據(jù)。

3 土地承包經(jīng)營權(quán)證芻議

1)經(jīng)營權(quán)證,是農(nóng)業(yè)行政主管部門對農(nóng)民與發(fā)包方確立的農(nóng)村土地承包合同確認(rèn)后發(fā)放的用益物權(quán)憑證。2007年10月1日起施行的《中華人民共和國物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)明確為物權(quán),通過土地承包合同的取得,即土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立,簽訂承包合同是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)。土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化,從根本上提升了土地承包經(jīng)營權(quán)的法律地位。土地承包經(jīng)營權(quán)由物權(quán)法調(diào)整,而頒發(fā)的經(jīng)營權(quán)證則是經(jīng)登記并具有公示、公信的效力?!冻邪ā返谌藯l:“土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人要求登記的,應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)乜h以上人民政府登記,未經(jīng)登記,不得對抗善意第三人”,最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(一)》第九條第一款規(guī)定:“……;法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù),但未規(guī)定登記后生效的,當(dāng)事人未辦理登記手續(xù)不影響合同的效力,合同標(biāo)的物及其他物權(quán)不能轉(zhuǎn)移。”也就是說雖未經(jīng)登記,未取得農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證,但只要承包雙方確立了土地承包關(guān)系,承包方取得了農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán),就應(yīng)當(dāng)?shù)椒傻谋Wo(hù)與救濟(jì),就應(yīng)當(dāng)確認(rèn)其農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的有效性。

2)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的取得和變動,雖不以登記為生效要件,但一經(jīng)登記即具有對抗的法律效果。農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)第二條規(guī)定:“農(nóng)村土地承包經(jīng)權(quán)證是農(nóng)村土地承包合同生效后,國家依法確認(rèn)承包方享有土地承包權(quán)的法律憑證?!苯?jīng)營權(quán)證是對已經(jīng)存在的經(jīng)營權(quán)的一種確認(rèn),是根據(jù)農(nóng)村土地承包合同已經(jīng)存在的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn),這種確認(rèn)、發(fā)證產(chǎn)生的法律后果就是對抗第三人法律效果。因此,經(jīng)營權(quán)證無論其表現(xiàn)形式如何,或是不同的持有者,對承包了集體土地的承包農(nóng)戶來說,都是在債權(quán)的基礎(chǔ)上取得了對抗第三人的法律效力,但對于發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的部分當(dāng)事人,雖持有經(jīng)營權(quán)證,由于沒有與發(fā)包方形成農(nóng)村集體土地承包關(guān)系,沒有確立農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán),因此而擁有的“債權(quán)”關(guān)系就不可能得到法律的保護(hù)。相反,雖未能持有經(jīng)營權(quán)證,但與發(fā)包方形成了土地承包關(guān)系,確立了承包方的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán),盡管未能持有農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證,但擁有的債權(quán)關(guān)系依然應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻谋Wo(hù)和救濟(jì)?!冻邪ā返谖迨龡l規(guī)定:“任何組織和個(gè)人侵害承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?!?/p>

3)經(jīng)營權(quán)證生效的條件是農(nóng)村集體土地承包合同關(guān)系的確立,發(fā)放的條件是農(nóng)業(yè)行政主管部門依法對合同的法律關(guān)系進(jìn)行審查,認(rèn)為合同關(guān)系合法有效,以縣人民政府名義頒發(fā)的用益物權(quán)憑證。農(nóng)業(yè)行政主管部門不能任意認(rèn)為某承包農(nóng)戶持有經(jīng)營權(quán)證的承包關(guān)系無效,或是其取得的經(jīng)營權(quán)證所載部分或全部事項(xiàng)是錯(cuò)誤的就將其注銷或是解除承包關(guān)系?!冻邪ā芬?guī)定:無論是家庭承包或是其他方式承包,承包雙方確立承包關(guān)系的核心是承包合同。經(jīng)營權(quán)證的前提是承包雙方產(chǎn)生的農(nóng)村集體土地承包合同關(guān)系,并由此確立的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)合同關(guān)系,經(jīng)營權(quán)證所載的合同關(guān)系合法有效與否,只能以承包雙方是否確立了農(nóng)村集體土地承包合同關(guān)系以及由此確立的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系為判別的唯一基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。否則,即使是注銷了經(jīng)營權(quán)證,只要承包雙方的土地承包合同關(guān)系、土地承包經(jīng)營權(quán)合同關(guān)系依然存在,則根據(jù)承包經(jīng)營權(quán)享有的債權(quán)關(guān)系仍然存在,承包雙方確立的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)合同沒有被解除、撤銷,依然存在,且承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生不是從物權(quán)登記開始,而是從建立承包經(jīng)營權(quán)開始,《承包法》第二十二條:“承包合同自成立之日生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)?!薄吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一百二十七條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。”為此,承包方的經(jīng)營權(quán)必須得到保護(hù)。

4)經(jīng)營權(quán)證存在的前提是集體土地承包合同關(guān)系,經(jīng)營權(quán)證的收回或注銷,必須建立在解除集體土地承包合同關(guān)系基礎(chǔ)之上?!豆芾磙k法》第二十條規(guī)定了收回經(jīng)營權(quán)證的條件:“承包期內(nèi)發(fā)生下列情形之一的,應(yīng)依法收回農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證:①承包期內(nèi),承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的。②承包期內(nèi),承包方提出書面申請,自愿放棄全部承包土地的。③承包土地被依法征用、占用,導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)全部喪失的。④其他收回土地承包經(jīng)營權(quán)證的情形。”在①、②、③項(xiàng)所列中,都是依法定的條件和程序,都是指已發(fā)生、有一定的事實(shí):承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,必須有公安機(jī)關(guān)戶籍遷入設(shè)區(qū)市的遷入書面文件證明,承包方自愿放棄承包地必須有承包方的書面申請,承包土地被依法征用、占用,導(dǎo)致承包土地經(jīng)營權(quán)全部喪失,必須要有承包土地被依法征用、占用的政府文件及承包方領(lǐng)取承包土地被征、占用補(bǔ)償款的簽收證明。農(nóng)業(yè)行政主管部門只能對這些文件、證明進(jìn)行審查,核實(shí)并確定是否可以據(jù)此注銷經(jīng)營權(quán)證,不能認(rèn)定農(nóng)村集體土地承包合同的無效與否,認(rèn)定農(nóng)村集體土地承包合同的有效性只能是人民法院。

總之,經(jīng)營權(quán)證是用益物權(quán)憑證,具有用于對抗第三人的法律效力;經(jīng)營權(quán)證存在的前提和基礎(chǔ)是集體土地承包關(guān)系的確立和由此而取得的土地承包經(jīng)營權(quán);無論經(jīng)營權(quán)證的表現(xiàn)形式如何,都必須基于這個(gè)前提和基礎(chǔ),沒有了這個(gè)基礎(chǔ)與前提,承包方也就失去維護(hù)承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)源所在。

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