■ 文正益

(國土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

厘清稅費制度關(guān)系 推進資源稅費改革
——關(guān)于資源稅與礦產(chǎn)資源補償費制度關(guān)系的思考

■ 文正益

(國土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

我國現(xiàn)行的是資源稅與礦產(chǎn)資源補償費并存的制度。由于制度理論研究欠缺和現(xiàn)行體制的局限，導(dǎo)致資源稅制度關(guān)系紊亂。必須摒棄狹隘的部門利益和地方利益，排除行政權(quán)力對礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)行使的過度干擾，從國家的整體利益和經(jīng)濟全局出發(fā)，理性分析、研究和理順資源稅費制度關(guān)系，積極審慎地推進資源稅費改革。

礦產(chǎn)資源；稅費制度；關(guān)系

我國現(xiàn)行的是資源稅與礦產(chǎn)資源補償費（以下簡稱為資源稅費）并存的制度。分析研究厘清資源稅費制度關(guān)系，這是梳理礦業(yè)經(jīng)濟關(guān)系、推進資源稅費改革和修改完善《礦產(chǎn)資源法》的基本要求，具有重要的現(xiàn)實意義。

1 資源稅費制度關(guān)系現(xiàn)狀

1.1 資源稅費制度概況

資源稅是依據(jù)《中華人民共和國資源稅（草案）》（1984）和《中華人民共和國資源稅暫行條例》（1993），從1984年10月1日開始征收；征收方式是以資源產(chǎn)品為課稅對象，從量計征；開征的目的是調(diào)節(jié)資源開采中的級差收益，促進資源合理利用；基本性質(zhì)是國家憑借政治權(quán)力的課稅；由稅務(wù)機關(guān)征收，具有強制性、規(guī)范性、無償性等一般稅收的特點。

資源補償費依據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和國務(wù)院令第150號發(fā)布的《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，從1994年4月開始征收；征收方式是以礦產(chǎn)品銷售收入為征收對象，從價計征；開征的目的是維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)收益，保障和促進礦產(chǎn)資源勘查、合理開發(fā)和保護；基本性質(zhì)是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益；由礦政主管部門會同財政主管部門征收，實行與回采率掛鉤的征收辦法，具有專業(yè)特點和符合國際通行做法。

1.2 資源稅費制度實施結(jié)果

多年的實踐證明，礦產(chǎn)資源稅費制度不僅為建立礦產(chǎn)資源有償開采和礦業(yè)權(quán)有償取得制度，為我國建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的礦業(yè)新秩序發(fā)揮了重要作用，提供了制度保障；而且也為國家取得了一定的財政、財產(chǎn)收入。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計年鑒資料分析，從2000-2009年的10年，全國礦產(chǎn)品累計銷售收入104400.10億元，共征收資源稅1639.32億元，資源補償費533.49億元。

1.3 資源稅費制度存在的主要問題

(1)資源稅費標(biāo)準(zhǔn)低，助長了資源浪費和環(huán)境惡化，開征目的未能實現(xiàn)。

我國資源稅費制度是20世紀(jì)末建立的，當(dāng)時考慮到礦山企業(yè)經(jīng)濟效益普遍不高，資源稅費率標(biāo)準(zhǔn)較低。資源稅標(biāo)準(zhǔn)雖已多次調(diào)整提高，也仍在5%以下；而近年礦產(chǎn)品價格暴漲，體現(xiàn)國家所有權(quán)益的礦產(chǎn)資源補償費費率一直未能調(diào)整，其制度標(biāo)準(zhǔn)為0.5%-4%，平均為1.18%。前10年累計年均實際資源稅率為1.58%，而資源補償費率僅為0.51%，即資源稅費合計與礦產(chǎn)品銷售收入之比為2.09%，遠低于國外“權(quán)利金”一般為2%-10%的水平。此外，我國還沒有設(shè)置因開采礦產(chǎn)資源造成生態(tài)環(huán)境損失補償?shù)氖召M，導(dǎo)致礦產(chǎn)品成本不完全、不真實。我國經(jīng)濟快速增長，實際上是靠過多的資源消耗及資源變相大量出口來維持，卻以犧牲子孫后代的利益為代價，并把環(huán)境惡化的后果留在國內(nèi)。

據(jù)財政部科研所孫剛先生研究表明：“開征資源稅的初衷主要是調(diào)節(jié)級差收入，維護資源的合理開采。由于資源稅的稅額確定得不盡合理，納稅人稅收負擔(dān)仍顯不平，礦山企業(yè)之間苦樂不均在所難免。更重要的是，由于資源稅列為地方稅，調(diào)節(jié)級差收入的目標(biāo)落空。”[1]

(2)資源稅費功能不明確，制度關(guān)系紊亂，妨礙礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的到位。

資源稅在設(shè)立之初是一種調(diào)節(jié)稅，即調(diào)節(jié)開發(fā)自然資源的單位因資源結(jié)構(gòu)和開發(fā)條件的差異而形成的級差收益，對資源產(chǎn)品所開征的稅種；而礦產(chǎn)資源補償費開征的目的是維護國家所有的礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)益。這在資源稅費立法初始是明確的。到1994年資源補償費已按國家規(guī)定開始征收。但在1994年稅改中又把資源稅征收范圍擴大到所有礦種的所有礦山，不管企業(yè)是否贏利實行普遍征收，使資源稅既具有調(diào)節(jié)級差收入性質(zhì)，又擴展到還具有資源補償費的性質(zhì)。1994年國家稅務(wù)總局的三個司主編的《中華人民共和國新稅制度通釋》（以下簡稱為《新稅制度通釋》）中說資源稅是既體現(xiàn)資源有償使用，又體現(xiàn)調(diào)節(jié)級差收入，發(fā)揮兩種調(diào)節(jié)分配作用的稅種。礦產(chǎn)資源補償費雖法定為國家所有的礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益，僅因一個“費”字的稱謂，卻被列為行政事業(yè)性收費目錄之中，進一步混淆了資源稅費的不同性質(zhì)和功能。爾后，資源稅一調(diào)再調(diào)，而資源補償費卻又以怕“企業(yè)負擔(dān)太重”為由一直未調(diào)，致使2000-2009年的10年中資源稅與資源補償費之比為3.07：1，造成了“稅強費弱”的既成事實，妨礙資源補償費實現(xiàn)維護國家所有權(quán)功能的發(fā)揮。

(3)礦產(chǎn)資源收益分配不合理，助長了“以礦生財”的沖動和地方與中央的博弈。

進入21世紀(jì)以來，隨著礦產(chǎn)品價格大幅度上漲，資源產(chǎn)品收益翻番；但是由于資源稅費實行的定額稅、費率，礦產(chǎn)品漲價增加的收益幾乎全部落到企業(yè)和個人手中?，F(xiàn)行資源稅費制度扭曲了資源收益分配機制，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益大量流失，而國民不僅享受不到“資源的祝?！焙偷V產(chǎn)品漲價的收益，反而要因漲價高額付出和承受環(huán)境損失的代價。

由于資源稅是地方稅，資源補償費并沒有采取財政轉(zhuǎn)移支付的方式而是直接與地方分成，發(fā)展到礦業(yè)權(quán)“價款”擴大化，地方政府進而越權(quán)擅自額外征收“礦產(chǎn)資源有償使用費”。不少地方政府憑借著對礦產(chǎn)資源的實際控制與中央博弈，致使礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)難到位，被肢解。

2 對影響資源稅費制度關(guān)系有關(guān)問題的思考

資源稅費制度關(guān)系紊亂，源于制度缺陷尤其是對有關(guān)問題認識的局限性，有待進一步反思探討。

2.1 關(guān)于資源稅調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源級差收益目標(biāo)落空的原因

礦產(chǎn)資源級差收益是指因資源的豐度和客觀位置差異而產(chǎn)生的，企業(yè)或經(jīng)營者占用開發(fā)國家所有的劣等以上礦產(chǎn)資源獲得的超額利潤。占用開發(fā)“淺、近、易、富”的礦產(chǎn)資源，可以獲得級差收益，這是人所公知的不爭事實。但是由于礦產(chǎn)資源有別于土地等自然資源，具有隱蔽性等自然屬性，導(dǎo)致現(xiàn)實中存在無法回避的問題：一是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)價值（包括絕對收益和級差收益）和礦業(yè)權(quán)價值共存于礦產(chǎn)品的總價值中，三者并無明顯邊界，因此，對其級差收益難以確切計量。二是“級差”雖是自然形成，但是發(fā)現(xiàn)“級差”卻離不開礦業(yè)權(quán)人資本和勞動的投入。因此，世界絕大多數(shù)國家并不開征類似我國資源稅性質(zhì)的“超額利潤稅”，而是按“比例分成”的辦法，讓渡部分級差收益，鼓勵礦業(yè)權(quán)人進行風(fēng)險投資。三是“級差”只是一個相對的、動態(tài)的概念，不同發(fā)展階段、不同技術(shù)經(jīng)濟條件下，對礦產(chǎn)資源“淺、近、易、富”有不同的標(biāo)準(zhǔn)。因此，“法定規(guī)范性”的資源稅是無法適應(yīng)地質(zhì)技術(shù)經(jīng)濟條件的多樣性和多變性的。上述問題正是我國資源稅調(diào)節(jié)級差收益目標(biāo)落空的直接原因；也是世界上絕大多數(shù)國家并不把資源的絕對收益和級差收益截然分開而開征資源稅；而是由礦政專業(yè)主管部門會同財政主管部門按照礦產(chǎn)品銷售收入一定比例，從價或從量計征“權(quán)利金”的道理所在。

2.2 關(guān)于資源稅取代資源補償費的理論不可行性

(1)從經(jīng)濟學(xué)角度來看，礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟資源，在社會生產(chǎn)的過程中是以生產(chǎn)要素身份參與礦業(yè)生產(chǎn)，并以這一身份參與社會產(chǎn)品的分配。正如馬克思所說：“……在分配上出現(xiàn)的是地租，工資、利息和利潤，而在生產(chǎn)上作為生產(chǎn)要素出現(xiàn)的是土地、勞動、資本。……所以，分配關(guān)系和分配方式，只是表現(xiàn)為生產(chǎn)要素的背面?！盵2]這里所說的土地是廣義的，也包括礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源是以生產(chǎn)要素的身份，以在創(chuàng)造國民收入中所處的地位和實際貢獻參與初次分配。嚴格意義的稅收則屬于國民收入再分配層次。倘若以資源稅取代與國外“權(quán)利金”相同的礦產(chǎn)資源補償費，則是混淆了不同分配層次，“以再分配取代初次分配，勢必造成對生產(chǎn)要素的侵奪，從而影響到社會生產(chǎn)的正常運行?！盵3]這也正是現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，不少地方政府涉礦違法、“以礦生財”導(dǎo)致礦業(yè)經(jīng)濟關(guān)系紊亂、礦業(yè)秩序久治難安的根本原因。礦產(chǎn)資源補償費是國家憑借財產(chǎn)權(quán)力征收的被耗竭的資源代價，是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)，也是實施國有資源資產(chǎn)“保值、增值”原則的必然要求。

(2)從稅收理論角度來看，稅收是“作為政治權(quán)力行使者的國家為了實現(xiàn)其滿足社會公共需要的職能，憑借政治權(quán)力按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)參與國民收入的再分配，無償取得財政收入的一種手段?！盵4]盡管資源稅有聚財、調(diào)控職能，但不能直接對國有資源資產(chǎn)發(fā)揮“保值、增值”的效能。美國、澳大利亞等礦業(yè)生產(chǎn)國，雖然在“費”、“稅”名稱上無嚴格區(qū)分，但他們的解釋、計征辦法以及征管與歸宿都有明確區(qū)別。我國的資源稅則是憑借政治權(quán)力和所有權(quán)的課稅（詳見《新稅制通釋》P204）。有關(guān)學(xué)者研究指出：“國家政權(quán)與財產(chǎn)權(quán)是完全不同性質(zhì)的權(quán)利，如同政治國家與市民社會一樣，是完全不同的兩個領(lǐng)域，他們各有各的章法，不應(yīng)混同?！盵5]

(3)從法理角度來看，資源稅也無法取代礦產(chǎn)資源補償費。礦產(chǎn)資源屬于國家所有，即全民所有，由國務(wù)院行使對礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，這是我國《憲法》和《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定的。維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益，是國務(wù)院令第150號明確規(guī)定的礦產(chǎn)資源補償費征管的目的和其制度的基本功能，這也是作為地方受益稅的資源稅無法實現(xiàn)的目標(biāo)。國家所有的財產(chǎn)所有權(quán)的最終體現(xiàn)和根本標(biāo)志在于財產(chǎn)收益分配權(quán)。放棄財產(chǎn)收益分配權(quán)，就等于放棄了財產(chǎn)所有權(quán)。若以“費”改“稅”為由，把實質(zhì)上的地方受益稅的資源稅取代類似國外“權(quán)利金”的資源補償費制度，雖然迎合了地方對礦產(chǎn)資源權(quán)益的追求，掩蓋現(xiàn)行財稅制度的一些缺陷，緩解分稅制實施的壓力，但是卻肢解了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)，導(dǎo)致國家所有的礦產(chǎn)資源實際上是地方化，助長地方與中央的博弈，造成有法不依的嚴重后果。

“繼續(xù)推進‘費’改‘稅’，全面改革資源稅”，這是國家“十二五”規(guī)劃綱要的既定原則。我國資源補償費類似于國外普遍征收的“權(quán)利金”，體現(xiàn)的是國家所有的礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益，并非行政性收費。資源稅費改革的目標(biāo)與歸宿，事關(guān)重大，影響久遠。必須摒棄狹隘的部門利益和地方利益，排除行政權(quán)力對礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)行使的過度干擾，從國家的整體利益和經(jīng)濟全局出發(fā)，理性分析、研究和理順資源稅費制度關(guān)系，未雨綢繆，審慎推進。建議國土資源部審時度勢，協(xié)同財政主管部門在資源稅費改革整體方案設(shè)計和實施推進中依法行政，主動作為。

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F810.424

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1672-6995(2011)07-0009-03

2011-06-27

文正益（1944-），男，湖南省寧鄉(xiāng)縣人，國土資源部咨詢研究中心研究員，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟和礦政管理研究。