■ 倪維秋/俞濱洋

（ 1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；3.哈爾濱市城鄉(xiāng)規(guī)劃局，黑龍江 哈爾濱 150028 ）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下黑龍江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究

■ 倪維秋1,2/俞濱洋3

（ 1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；3.哈爾濱市城鄉(xiāng)規(guī)劃局，黑龍江 哈爾濱 150028 ）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的有效途徑。而我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)居民收入差距、消費(fèi)差距及城鄉(xiāng)貿(mào)易差距等數(shù)據(jù)反映出黑龍江省城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征比較明顯，而土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀也反映出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)黑龍江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的拉動(dòng)作用并不明顯。因此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下黑龍江應(yīng)該從加強(qiáng)宣傳力度、規(guī)范化管理、培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和建立完善的社會(huì)保障體系四個(gè)方面進(jìn)一步開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；黑龍江；土地流轉(zhuǎn)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是黨中央為改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展所作出的重大戰(zhàn)略決策，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的有效途徑。而要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最重要的就是使各種要素通過(guò)同一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置、推進(jìn)農(nóng)村進(jìn)步。其中，土地要素作為最基本的生產(chǎn)和生活要素，是其他要素順暢流轉(zhuǎn)的前提，自然而然地成為城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容。而現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)，尤其是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題更為突出。因此，本文以黑龍江省為例研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村土地制度關(guān)系解析

1.1 農(nóng)村土地制度阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是在改革開(kāi)放初期形成的，其核心就是兩權(quán)分離，即我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，土地的使用權(quán)為承包農(nóng)戶(hù)所有。目前我國(guó)農(nóng)村包括宅基地及耕地在內(nèi)的土地，是國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低的情況下無(wú)償分配給農(nóng)民的，為農(nóng)村人口提供了一定的社會(huì)保障，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期確實(shí)起到了積極的作用。然而，改革開(kāi)放三十多年來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已替代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，大量農(nóng)民已涌入城市，投入到城市的生產(chǎn)生活中，原有的農(nóng)村土地制度卻依然未變，甚至更加嚴(yán)厲地限制農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，這在一定程度上阻礙了我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)，并造成了農(nóng)村大量宅基地閑置及耕地撂荒的現(xiàn)象。因此，只有從根本上解決好農(nóng)村土地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，為農(nóng)村勞動(dòng)力提供更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)土地、勞動(dòng)力的優(yōu)化配置，才能更快、更好地推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)。

1.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的拉動(dòng)作用

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)就是消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌迫切需要解決的問(wèn)題是增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距。而加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益的重要途徑。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為平臺(tái)，優(yōu)化資本組合，整合生產(chǎn)要素，大力發(fā)展農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，把零星的土地從農(nóng)戶(hù)手中集中連片，按效率原則重新配置，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不僅能夠降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)和新型農(nóng)具的推廣應(yīng)用，極大地提高土地生產(chǎn)率，而且能夠解決土地細(xì)碎化、土地利用率低和土地閑置等問(wèn)題，改變以往農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)的缺陷，使土地、資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)、優(yōu)化組合，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步走上“專(zhuān)業(yè)化分工、規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的發(fā)展道路，使土地資源得到充分利用，實(shí)現(xiàn)土地的高效率、高收益，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 黑龍江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

2.1 黑龍江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌現(xiàn)狀

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，雖然黑龍江省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，但與城市相比農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯滯后。由于長(zhǎng)期受城鄉(xiāng)分割體制的影響，黑龍江城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征比較明顯，具體表現(xiàn)在：

2.1.1 城鄉(xiāng)居民收入差距不斷加大

黑龍江省城鄉(xiāng)居民收入差距自20世紀(jì)90年代以來(lái)，呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。在收入絕對(duì)差方面，2008年黑龍江省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為11581元，農(nóng)民人均純收入只有4856元，兩者的差距為6725元。而1998年此差距為2016元，2004年為4466元，2006年為5630元。這些差距還僅僅是以貨幣形式體現(xiàn)的名義收入的差距，如果考慮很多城鎮(zhèn)居民享有公費(fèi)醫(yī)療、養(yǎng)老金保障、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活費(fèi)救濟(jì)等待遇，則城鄉(xiāng)收入差距更明顯。

2.1.2 城鄉(xiāng)居民消費(fèi)差距不斷加大

消費(fèi)支出水平及其結(jié)構(gòu)能夠集中反映一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的居民參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化活動(dòng)的能力和對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展成果的分享程度。2008年黑龍江省城鎮(zhèn)居民家庭人均消費(fèi)支出8623元，農(nóng)民人均家庭消費(fèi)支出只有3845元，兩者的差距為4778元。而1999年此差距為2110元，到2004年為3731元，2006年為4037元。黑龍江省城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出差距擴(kuò)大與城鄉(xiāng)居民收入差距的擴(kuò)大表現(xiàn)為同一趨勢(shì)，說(shuō)明城鄉(xiāng)居民收入差距的不斷擴(kuò)大是城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出差距不斷擴(kuò)大的主要根源。

2.1.3 城鄉(xiāng)貿(mào)易差距不斷加大

反映城鄉(xiāng)貿(mào)易差距的指標(biāo)是社會(huì)消費(fèi)品零售總額。2008年黑龍江省城鎮(zhèn)社會(huì)消費(fèi)品零售總額2526.7億元、農(nóng)村社會(huì)消費(fèi)品零售總額311.9億元、城鎮(zhèn)社會(huì)消費(fèi)品總額是農(nóng)村的8.1倍。而1998年城鎮(zhèn)社會(huì)消費(fèi)品總額是農(nóng)村的6.2倍，到2004年為7.1倍，2006年為7.5倍。以上數(shù)據(jù)表明農(nóng)村零售額在社會(huì)零售總額中的比重較低。農(nóng)村消費(fèi)不足，直接制約農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展，進(jìn)而在更深層次上導(dǎo)致對(duì)城市和工業(yè)發(fā)展的支撐能力顯著減弱。

2.2 黑龍江省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2.2.1 土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、糾紛多

目前，黑龍江省多數(shù)土地流轉(zhuǎn)為自發(fā)形式，流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有遵循一定程序和履行必要的手續(xù)，大多數(shù)的流轉(zhuǎn)是私下進(jìn)行的，未向發(fā)包方備案或經(jīng)發(fā)包方同意，有的只是口頭協(xié)議，沒(méi)有書(shū)面合同，有的即使有合同，但條款不全，雙方的權(quán)力和責(zé)任不明，承包關(guān)系不清晰。由于缺乏政策法規(guī)和有效的組織形式，致使不規(guī)范的流轉(zhuǎn)和承包合同潛在大量的糾紛隱患。另外由于私下流轉(zhuǎn)多，口頭協(xié)議多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村承包合同管理部門(mén)和村委會(huì)無(wú)法建立土地流轉(zhuǎn)合同檔案，處于十分被動(dòng)的地位，給解決土地糾紛帶來(lái)難度，甚至導(dǎo)致矛盾的惡化和農(nóng)民頻繁上訪。

2.2.2 農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地仍是主流

由于農(nóng)民“戀土”情結(jié)及“守田為安”等傳統(tǒng)觀念根深蒂固，一些農(nóng)戶(hù)即使種不好土地，也不愿轉(zhuǎn)出其承包土地，土地經(jīng)濟(jì)效益較差。一些農(nóng)戶(hù)外出務(wù)工顧不上種地，就種植些低產(chǎn)、低效益的懶作物，有的甚至把土地撂荒閑置，造成土地資源的浪費(fèi)。特別是當(dāng)前國(guó)家推行農(nóng)村費(fèi)稅改革以來(lái)，惠農(nóng)力度不斷加大，加之近年來(lái)種糧收益不斷提高，農(nóng)民更加不愿放棄耕地，甚至外出務(wù)工農(nóng)民也紛紛返鄉(xiāng)重新開(kāi)始經(jīng)營(yíng)已流轉(zhuǎn)的土地。

2.2.3 市場(chǎng)機(jī)制不健全妨礙了土地流轉(zhuǎn)

全省多數(shù)縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都未建立起規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)平臺(tái)和價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，因而造成土地流轉(zhuǎn)供求信息不暢，要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出，要租的租不到，難以實(shí)現(xiàn)更大范圍、更高層次上的土地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，由于缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的支撐，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中帶有很大的盲目性，往往出現(xiàn)利益分配不合理，農(nóng)民拿小頭，大戶(hù)或企業(yè)拿大頭。有的村委會(huì)或中介人，在充當(dāng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)中介時(shí)，還要分割一部分本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。

3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下黑龍江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

3.1 加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳力度

各級(jí)黨委政府要進(jìn)一步深入學(xué)習(xí)和宣傳貫徹黨的十七屆三中全會(huì)《決定》和《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等文件和法律法規(guī)。利用各種媒體，加大土地流轉(zhuǎn)宣傳力度，既讓廣大農(nóng)村干部和農(nóng)民群眾明白土地流轉(zhuǎn)的意義、原則，又要掌握流轉(zhuǎn)的方式和程序，澄清干部群眾的模糊認(rèn)識(shí)，提高干部群眾對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)重要性和相關(guān)政策的認(rèn)識(shí)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)營(yíng)造良好的輿論氛圍。

3.2 加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理

切實(shí)解決一些農(nóng)村土地權(quán)屬不清的矛盾和糾紛，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，盡快將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放到戶(hù)；認(rèn)真地規(guī)范整理和永久管理好農(nóng)村土地承包檔案資料，力爭(zhēng)在全省范圍內(nèi)全面實(shí)施農(nóng)村土地承包微機(jī)化管理，逐步建立起農(nóng)村土地承包的信息化管理系統(tǒng)；各級(jí)政府及主管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地非農(nóng)化的監(jiān)督管理工作，確保農(nóng)地農(nóng)用，特別是對(duì)流轉(zhuǎn)面積大、流轉(zhuǎn)周期長(zhǎng)、且有工商企業(yè)參與流轉(zhuǎn)的耕地，更要依法加強(qiáng)監(jiān)管工作，禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途；重視做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同簽訂的指導(dǎo)工作，引導(dǎo)農(nóng)民在平等互利、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，簽訂統(tǒng)一規(guī)范的書(shū)面合同文本，同時(shí)建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的備案、登記和檔案管理制度。

3.3 積極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

一是逐步建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。以村組為單位，把農(nóng)村土地承包情況、流轉(zhuǎn)情況、農(nóng)村勞動(dòng)力情況等資料進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，逐級(jí)上報(bào)匯總，實(shí)行年報(bào)制度。有條件的地方，逐步實(shí)行微機(jī)化聯(lián)網(wǎng)管理，實(shí)行信息資源共享。二是建立科學(xué)的農(nóng)地評(píng)定、評(píng)估體系，合理評(píng)價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值，保護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益。三是有條件的地方成立市場(chǎng)化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，自負(fù)盈虧，自主服務(wù)，解決土地供需雙方因不能及時(shí)溝通而使流轉(zhuǎn)受阻的矛盾，搜集統(tǒng)計(jì)土地流轉(zhuǎn)的供需和市場(chǎng)價(jià)格等信息資料，使農(nóng)戶(hù)和有意投資農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者能及時(shí)、準(zhǔn)確獲得可靠信息，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率，降低流轉(zhuǎn)交易成本。

3.4 加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和建立社會(huì)保障體系的步伐

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和社會(huì)保障的缺失是制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的兩個(gè)關(guān)鍵因素。如果沒(méi)有農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，而片面強(qiáng)調(diào)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就會(huì)使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無(wú)事可做，陷入生活困境。因此，建議加快中小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，放手發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)和個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，重視搞好勞務(wù)輸出工作，建立健全面向全體勞動(dòng)者的職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)制，對(duì)自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而從事非農(nóng)生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)，允許其全家農(nóng)轉(zhuǎn)非，并在子女入學(xué)、工商營(yíng)業(yè)登記、建購(gòu)住房等方面與城鎮(zhèn)居民一視同仁。

加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)步伐，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)。應(yīng)將農(nóng)民生活養(yǎng)老保障從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中剝離出來(lái)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系，從根本上解除農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的后顧之憂(yōu)。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源持續(xù)高效利用和生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的必然選擇，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的必然結(jié)果。黑龍江作為農(nóng)業(yè)大省，正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越的關(guān)鍵時(shí)期，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下進(jìn)一步做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作尤顯重要。在今后的工作中黑龍江應(yīng)在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)、農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)不變的前提下，積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的新模式，促進(jìn)土地有償、有期、有序利用，發(fā)揮土地的最大效益，達(dá)到農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的目的。

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F301.2(235)

：B

：1672-6995(2011)02-0027-03

2010-11-08

國(guó)家科技支撐基金項(xiàng)目（2008BAJ08B03）

倪維秋（1978-）男，吉林省四平市人，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院博士研究生，注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師，注冊(cè)土地估價(jià)師，主要從事土地資源管理與利用研究。