鄧聿文

轉(zhuǎn)眼間，2011年又將在眾聲喧嘩與騷動中過去。

對于中國社會來說，從上到下，似乎都處于一種焦灼之中。這是否中國最終崛起前的社會陣痛，還是社會整體衰敗的前兆，現(xiàn)在還無法判斷，但當(dāng)前正在不斷深化的全球經(jīng)濟危機客觀而言是有助于中國加速轉(zhuǎn)型與崛起的。當(dāng)然，這要看中國能否抓住這一機會，變危為機，處理好自己內(nèi)部的各種緊迫問題。

從時間上說，外部給予中國的這個機遇不會太長，未來兩三年，最多下一政治周期是中國發(fā)展的關(guān)鍵時期。

中國的發(fā)展一般以5年為周期。這主要是因為中國的政治周期是以5年為一輪的，所以考察中國的狀況最好以5年為界。本屆政府從2008年開始，于2013年“兩會”后結(jié)束，從時間上看還有一年多一點。

應(yīng)該說，這4年在前面近30年的發(fā)展基礎(chǔ)上，中國在硬實力方面有了長足進展，不僅經(jīng)濟上成功超越日本，成為僅次于美國的全球第二大經(jīng)濟體，而且在全球治理上，其作用和地位也日益凸顯。中國人均GDP達到4000多美元，進入中等收入國家行列。充足的財力為國家構(gòu)建全民公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和社保體系提供了保障。社會建設(shè)的提出和實施以及社會管理方式的改變也開始補齊多年來社會發(fā)展的“短板”。值得一提的還有政府執(zhí)政理念和發(fā)展觀念的變化，以人為本的科學(xué)發(fā)展觀以及和諧社會的發(fā)展目標(biāo)初步改變了中國的政治和發(fā)展生態(tài)，為今后的進一步變革打下了思想基礎(chǔ)。

然而，在肯定這幾年發(fā)展成就的同時，也需要指出，它存在和制造的問題同樣多。如果說，過去近30年的改革奠定了中國世紀(jì)性崛起的基礎(chǔ)，那么，隨著本輪全球經(jīng)濟危機的出現(xiàn)，過度外向型的經(jīng)濟發(fā)展模式也暴露出它固有的缺陷，加之在應(yīng)對危機中的某些失誤，中國經(jīng)濟發(fā)展過程中的階段性風(fēng)險開始顯現(xiàn)。

在社會和政治領(lǐng)域，隨著人們經(jīng)濟財產(chǎn)而來的權(quán)利意識的提升，也提出了參與社會公共事務(wù)，開放政治進程的訴求，但當(dāng)前的社會管理體制很難滿足人們的這個政治訴求，導(dǎo)致群體事件不斷發(fā)生，社會抗?fàn)幷谥鸩叫纬?。諸如此類，現(xiàn)在比過去有明顯的增加。

要妥善應(yīng)對挑戰(zhàn)，重啟經(jīng)濟、政治和社會的全面改革，就必不可少。

“政府悖論”

一言以蔽之，中國社會的發(fā)展風(fēng)險可以用當(dāng)前人們關(guān)注和討論的所謂“中等收入陷阱” 來描述和概括，即在人均收入達到中等水平后，由于社會不能順利實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，自身體制與機制的更新進入臨界，導(dǎo)致經(jīng)濟增長動力不足，最終出現(xiàn)經(jīng)濟停滯，并由此衍生出其他一系列社會問題。

中國雖是后發(fā)國家，但也是一人口和資源大國，因而，比起許多同處一個發(fā)展階段的中小國家來，有很多資源和手段可以運用，以使自己避免陷入 “中等收入陷阱”。當(dāng)然，由此也說明，中國一旦陷入此陷阱，代價將比中小國家更巨大，有可能中國的復(fù)興之夢就此徹底中斷。從這個角度說，中國無論如何是不能掉進該陷阱的。

“中等收入陷阱”的某些特征或者某些方面在我們這兒也已顯現(xiàn)。如在經(jīng)濟增長方面，由于過度依賴外需和靠資源投入拉動，在目前全球性的經(jīng)濟危機時期，導(dǎo)致中國宏觀經(jīng)濟陷入兩難困境：繼續(xù)擴張財政和貨幣政策，將引發(fā)惡性通脹；為遏制通脹緊縮投資和貨幣，經(jīng)濟增速又將出現(xiàn)劇烈下降，并引發(fā)就業(yè)問題。在社會發(fā)展方面，首先是高房價，然后是高物價，將人們對未來的希望打破；而貧富分化的加劇、食品安全問題的擴散、腐敗的泛化、階層流動的停滯、官民的對立乃至對抗、社會道德的滑坡和信仰的缺失等等社會問題，更使社會發(fā)展呈現(xiàn)一片灰暗之色。上述這些問題又互相關(guān)聯(lián)、影響和強化，無疑增大了解決問題的難度?？梢哉f，在中國目前的社會環(huán)境下，不論哪個問題，處理不好都會演變成政治問題。所有這些，都共同締造了當(dāng)下的轉(zhuǎn)型困境。

需要指出的是，盡管這些問題在最近幾年里集中暴露出來，似乎比早先的任何時候，都來得更加猛烈，但它們并不是新問題，先前毫無征兆。實際上，所有的問題都有“前科”，都是早就生成并日積月累到現(xiàn)在的。只是在這一政治周期里，它們表現(xiàn)得更加突出而已。這背后的根源，就是概括的在改革和發(fā)展中出現(xiàn)的“政府悖論”，在近年里有進一步加劇趨勢。

任何改革和發(fā)展都要付出成本的，“政府悖論”就是對政府主導(dǎo)的改革和發(fā)展付出的一種成本。所謂“政府悖論”，根據(jù)國家行政學(xué)院張孝德教授等學(xué)者的論述，指的是政府主導(dǎo)式改革需要一個有權(quán)威和有調(diào)控能力的強政府，但市場經(jīng)濟的建立又要求政府不斷退出對經(jīng)濟的干擾，由此導(dǎo)致的政府角色尷尬。

“政府悖論”的出現(xiàn)，根源在于中國的市場經(jīng)濟不是一個自發(fā)演進的過程，而是由政府“人為”設(shè)計出來的，盡管這個“設(shè)計”要求貼近實際。問題是，“設(shè)計”該制度的是人而不是抽象的政府，這樣，也就避免不了存在設(shè)計者自己的利益，而且這個利益必然不同于社會的利益，也不同于政府的利益，這就是所謂代理者利益。代理者利益的存在及不斷強化，使得政府不會輕易退出經(jīng)濟過程。從這個角度看，有權(quán)威的政府既是再生型市場經(jīng)濟建立的必要條件，同時又是市場經(jīng)濟后期發(fā)育的威脅和障礙。

因此，要解決“政府悖論”，最好是在政府的作用范圍上，界定清楚政府與市場作用的邊界；并隨著市場經(jīng)濟制度的不斷完善，政府適時退出。但在具體的改革實踐中，由于受到代理者利益的干擾，這個時機很難把握，政府很難在該退的時候退出。特別是在政治改革滯后的情況下，更是如此。因為政治改革滯后，代理者的利益越大，政府就越難退出。當(dāng)市場經(jīng)濟被異化成各級政府層層主導(dǎo)、層層控制的經(jīng)濟形態(tài)時，經(jīng)濟和社會發(fā)展的代價將會十分巨大。對此若不進行系統(tǒng)、全面的改革，30余年經(jīng)濟和社會發(fā)展的成果將會被政府這頭“怪獸”反噬。

重啟全面改革

改革的全面重啟不僅取決于改革者的意愿和推力，它還包含一系列條件、時機、動力和需求。首先是社會對改革有需求，有需求才會形成動力，進而生成改革。當(dāng)然，一項改革若要順利推進，還要掌握好時機，時機不成熟，即使社會客觀需要，亦可能不會成功，或推行起來代價巨大。

就當(dāng)下來說，上述分析可知，社會對改革的需求實際比以往任何時候都要迫切，但社會為什么沒有改革的動力，政府的改革意愿也不強呢？可以列出很多具體因素，但要看到，改革的步伐在最近幾年有些放緩，實際上，從中國改革的階段性目標(biāo)來看，不少實質(zhì)的有意義的改革到上世紀(jì)90年代末或者本世紀(jì)初就已出現(xiàn)停滯的現(xiàn)象。

比如，大國企由于有國家政策的支持，利用自己的壟斷地位，借助目前這場經(jīng)濟危機，大肆向民營經(jīng)濟領(lǐng)域擴張，演繹了一出“國進民退”之戲。再如政府機構(gòu)改革，過去倡導(dǎo)黨政分開，但這幾年很大程度又重合在一起，大部制改革也是遠未完成。

這種情況的出現(xiàn)，與改革本身的路徑依賴有著密切關(guān)系，是導(dǎo)致有價值的改革停滯的重要原因。中國改革從實施來說，是一個由增量到存量、先經(jīng)后政的推進過程，先在傳統(tǒng)體制的外圍培育新的市場主體和經(jīng)濟力量，待它生長壯大后，再轉(zhuǎn)向改革傳統(tǒng)體制本身。這種改革程序的好處，乃由易到難，可使前期改革的經(jīng)驗不斷積累，成為激勵后期改革的動力和深化的條件。但這樣一來，也易形成對前期低成本改革成功經(jīng)驗的依賴，降低對后期成本的承受力。尤其在后期進入政府自身改革和政治改革的情況下，受到“政府悖論”的作用以及代理人對自身既得利益的保護，會形成對改革后期攻堅的障礙，從而陷入改革動力不足、自我鎖定的困境。

要破除改革的自我鎖定困境，需要引入外力。外力包括兩方面，一個是政府之外的力量，一個是中國之外的力量。就前者來說，如上所述，社會存在廣泛的改革需求，問題是如何把這種需求激發(fā)起來，這就需有催化因素。就后者來說，引入外力不是要國外力量介入中國改革進程，這是堅決需要反對的；而是特指外部環(huán)境對中國改革形成了一種倒逼機制，它使得盛行了30年的外需型發(fā)展模式不可持續(xù)，而要經(jīng)濟增長從依賴外需變?yōu)橐揽績?nèi)需，需要改變我們的分配體制，乃至建設(shè)一個強大的社保。這是個環(huán)環(huán)相扣的過程。

現(xiàn)在，兩種外力實際都已具備，只須等待一個合適的時機。

就本屆政府來說，由于所剩時間不多，盡管社會矛盾凸顯，再次啟動系統(tǒng)全面的改革難度很高，尤其是某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的改革，不必急于求成。這一考量，也是保障政治穩(wěn)定和最高權(quán)力順利交接的需要。因為改革作為利益關(guān)系的一種調(diào)整和重組，如果掌控得好，會有助于現(xiàn)有秩序的舒緩，否則，只會加劇社會混亂。在目前社會潛伏危險因子的情況下，必須評估改革的風(fēng)險。

但無論如何，重啟全面改革，是一個繞不開的挑戰(zhàn)。新一代領(lǐng)導(dǎo)人必將推進改革，建立自己的政治權(quán)威，同時緩解社會矛盾。

因此，在改革本身存在迫切性的情況下，如果不順應(yīng)民眾的需求啟動改革，社會將會積累更大的風(fēng)險和危機。當(dāng)然，從策略上考慮，全面的改革也不能貿(mào)然開啟，必然要進行一番民意摸底，搞清改革的優(yōu)先順序。

在下一政治周期里，改革的全面重啟是可期的。

改革的重點

筆者認(rèn)為，全面改革包括經(jīng)濟、社會、政府和政治幾個方面。

其中，經(jīng)濟領(lǐng)域的改革重點有三：一是打破壟斷，進一步深化產(chǎn)權(quán)改革；二是建立公共財政體制，實現(xiàn)地方政府的事權(quán)和財權(quán)對應(yīng)；三是加強金融體系建設(shè)，解決金融體系開放不夠與金融創(chuàng)新不足同時并存的問題。

社會領(lǐng)域的改革重點有四：一是完善收入分配體制，縮小收入分配差距，消除兩極分化；二是放權(quán)于社會，加快社會組織的建設(shè)與發(fā)展；三是廢除戶籍制度，完善社會保障，破除階層流動障礙；四是強化社會參與。

政府的改革重點有二：一是限權(quán)和放權(quán)，減少對經(jīng)濟和社會的管制，將政府壟斷的權(quán)力下放給社會，讓人們自我組織起來，建立一個有限政府；二是大力反腐，力爭在反腐敗上有制度突破。

上述改革要深入，都會觸及到政治改革，其實，也可以把它們看作廣義上的政治改革的組成部分；同時也為政治改革創(chuàng)造條件。政治改革的目標(biāo)是實行社會的民主化，但只能是低限度的社會民主，重點是解決政治開放和社會參與不足問題。

為什么要強調(diào)這一點？因為社會全面的民主化需要很多前置條件，且民主本身有一個順序漸進的過程，當(dāng)一些前置條件不具備時，貿(mào)然推進民主會適得其反。這些條件包括社會形成了一個穩(wěn)定的橄欖型結(jié)構(gòu)，社會保障網(wǎng)絡(luò)初步建成，對規(guī)則和法治的普遍尊重等。或許有人說，為何不可一邊推行政改一邊創(chuàng)造條件，理論上當(dāng)然可以這么做，但由于這些條件不是一朝一夕就可完成，所以，最好還是等它們大體具備才把社會民主作為改革的重點。

目前我國正處于總體小康向全面小康過渡階段，這個階段的基本特征和要求是把全面推進社會領(lǐng)域的改革和體制轉(zhuǎn)型作為重點，改革的目標(biāo)是建立公民社會。政治改革當(dāng)然在這一階段也可推進，但只能是以穩(wěn)妥的方式進行。