龔小夏

美國(guó)政治中的各個(gè)權(quán)力層面以及社會(huì)中的各個(gè)利益集團(tuán)。都是有能力、有途徑通過(guò)某種方式來(lái)影響美國(guó)外交政策的。中國(guó)政府由于自身的制度慣性，往往更愿意與美國(guó)聯(lián)邦政府的行政部門(mén)打交道。這自然會(huì)導(dǎo)致政策和結(jié)果上的一系列偏差。

胡錦濤主席對(duì)美國(guó)國(guó)事訪問(wèn)，白宮召開(kāi)國(guó)宴高規(guī)格接待，美國(guó)的媒體每天在連篇累牘地報(bào)道有關(guān)中國(guó)的消息，這對(duì)于兩國(guó)關(guān)系應(yīng)該是個(gè)非常重要的轉(zhuǎn)折契機(jī)。不過(guò)，雖然中國(guó)人帶來(lái)了對(duì)美國(guó)人非常有吸引力的禮物，包括數(shù)以千億美元計(jì)的訂單、核武器控制機(jī)制、雙邊長(zhǎng)期合作關(guān)系，但是美國(guó)公眾輿論中對(duì)中國(guó)的批評(píng)聲調(diào)仍然很高。

在過(guò)去20多年中，令中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常產(chǎn)生困惑的，是美國(guó)方面那種令中國(guó)人琢磨不透的不穩(wěn)定。在中國(guó)人看來(lái)，美國(guó)外交政策反復(fù)無(wú)常，美國(guó)政府經(jīng)常好似群龍無(wú)首，經(jīng)常是中國(guó)人在北京與駐華大使館和到訪的國(guó)務(wù)院官員談得很好的事情，到了華盛頓的其它部門(mén)就變了卦；而白宮拍了板的事，總會(huì)有國(guó)會(huì)議員來(lái)吵吵嚷嚷反對(duì)一番，更不用說(shuō)像工會(huì)、商會(huì)、環(huán)保等民間組織會(huì)提出自己的意見(jiàn)。而且更讓中國(guó)人不解的是，白宮與國(guó)務(wù)院這些決策部門(mén)還會(huì)畢恭畢敬地聽(tīng)取各個(gè)方面的意見(jiàn)建議，甚至還據(jù)此做出一些令中國(guó)很不高興的修改來(lái)。

改革開(kāi)放30多年之后，中國(guó)對(duì)于西方民主政治的壓力集團(tuán)及其政治影響有了相當(dāng)多的了解，但是具體到外交政策上，有關(guān)人員往往對(duì)西方國(guó)家特別是美國(guó)這個(gè)超級(jí)大國(guó)缺乏一種宏觀的認(rèn)識(shí)，這也就給中國(guó)的外交政策帶來(lái)了一系列的盲點(diǎn)。國(guó)會(huì)

紐約州的民主黨籍參議員查克-舒默大概是在中國(guó)最不受歡迎的美國(guó)政壇人物之一。在過(guò)去10多年時(shí)間里面，舒默一直是國(guó)會(huì)中批評(píng)中國(guó)最激烈的聲音之一。他指中國(guó)通過(guò)操控匯率而人為地造成對(duì)美國(guó)巨額的貿(mào)易順差。多年來(lái)，他一直敦促歷屑政府針對(duì)匯率問(wèn)題采取立法與行政措施。最近他又與參院中共和黨議員格拉漢姆共同提出議案，要將中國(guó)匯率操控等同于政府補(bǔ)貼，形成不公平競(jìng)爭(zhēng)，因此受損害行業(yè)可以根據(jù)反傾銷(xiāo)法來(lái)提出控告。如果控方獲勝，被控者就有可能被征收反補(bǔ)貼關(guān)稅。

如果說(shuō)，與工會(huì)關(guān)系密切的舒默和其他民主黨人體現(xiàn)了反對(duì)自南貿(mào)易一方的利益的話(huà)，那么國(guó)會(huì)中以共和黨人為主的自由貿(mào)易推動(dòng)者們對(duì)中國(guó)也說(shuō)不上太友好。

中國(guó)媒體上不時(shí)有評(píng)論文章分析說(shuō)，白宮與國(guó)會(huì)在中國(guó)問(wèn)題上經(jīng)常是一個(gè)紅臉一個(gè)黑臉，但問(wèn)題在于，國(guó)會(huì)100名參議員435名眾議員，除了在國(guó)家遭受入侵或者打擊的時(shí)候，這500多人在任何重大問(wèn)題上的聲音從來(lái)不一致。如果不了解國(guó)會(huì)的運(yùn)作方式，對(duì)美國(guó)外交政策的形成就很難產(chǎn)生一個(gè)明晰的概念。

作為立法機(jī)構(gòu)，每個(gè)國(guó)會(huì)參眾議員都有權(quán)提出議案，每?jī)赡暌粚玫膰?guó)會(huì)提出的議案總數(shù)多達(dá)1萬(wàn)個(gè)。復(fù)雜冗長(zhǎng)的議案長(zhǎng)達(dá)數(shù)千頁(yè)，短的也有幾十頁(yè)。為了能夠有效地工作，國(guó)會(huì)按照立法的領(lǐng)域——比如撥款、軍事、稅收、外交等——組成了各種委員會(huì)，最重要的委員會(huì)下面又有分會(huì)。比如眾議院的撥款委員會(huì)，下面就分為農(nóng)業(yè)、商務(wù)、國(guó)防、能源、金融、國(guó)土安全、環(huán)境、勞工與教育、外交等12個(gè)分會(huì)。委員會(huì)的主席基本上由多數(shù)黨資格最老的成員來(lái)?yè)?dān)任，而少數(shù)黨方面最重要的成員則被稱(chēng)作“資深成員”。目前參眾兩院共有大約200個(gè)委員會(huì)以及分會(huì)。在議案被提出之后，首先必須進(jìn)入各個(gè)相關(guān)的委員會(huì)，委員會(huì)的主席掌握著是否讓議案進(jìn)入立法程序的權(quán)力。如果主席認(rèn)為該議案不恰當(dāng)或不重要，就會(huì)擱置起來(lái)。而主席支持的議案，將交付給委員會(huì)全體討論，并讓國(guó)會(huì)的專(zhuān)職工作人員來(lái)審核修訂。通常只有在委員會(huì)內(nèi)部通過(guò)了的議案，才會(huì)交給整個(gè)國(guó)會(huì)討論與投票。

而國(guó)會(huì)議員提出議案的時(shí)候，通常要受到自己選區(qū)里各個(gè)利益集團(tuán)的左右。有時(shí)候這些利益集團(tuán)從全國(guó)意義上來(lái)說(shuō)只代表非常少數(shù)的人，但是在選區(qū)之內(nèi)卻很有力量。如果這里碰巧有一個(gè)資深議員甚至委員會(huì)主席，那么很少的一批人就有可能推動(dòng)非常重要的立法。

前些年中國(guó)電視機(jī)產(chǎn)品遭受過(guò)的一次關(guān)稅打擊就是個(gè)很好的例子。大約10年前，美國(guó)只剩下了很少幾家電視機(jī)廠家。中國(guó)的電視機(jī)進(jìn)軍美國(guó)，本來(lái)沖擊的是日本、韓國(guó)等地生產(chǎn)的電視機(jī)。但不巧的是，南方某個(gè)重頭議員的選區(qū)中，一家殘存的電視機(jī)廠關(guān)閉，導(dǎo)致了大約500人失業(yè)。失業(yè)工人與工會(huì)找到自己的議員，控訴中國(guó)傾銷(xiāo)電視機(jī)。議員看著自己選區(qū)的人民失業(yè)不能不管，最后幾輪下來(lái)，中國(guó)出口美國(guó)電視機(jī)的關(guān)稅大漲。

中國(guó)方面對(duì)于美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)的關(guān)系也經(jīng)常產(chǎn)生錯(cuò)位的認(rèn)識(shí)?？偨y(tǒng)和管外交的國(guó)務(wù)卿都只有一位，國(guó)會(huì)議員幾百位，而且吵吵鬧鬧的聲音不一致，所以中國(guó)政府自然更愿意與行政部門(mén)打交道。殊不知，白宮4年換一趟主人，國(guó)會(huì)中的資深成員經(jīng)常是連選連任穩(wěn)坐了幾十年，掌握著撥款的大權(quán)，又對(duì)華盛頓熟門(mén)熟路。每個(gè)委員會(huì)的主席都有權(quán)就自己認(rèn)為重要的問(wèn)題召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，如果認(rèn)為行政部門(mén)出了什么差錯(cuò)還要將各級(jí)政府官員叫去國(guó)會(huì)當(dāng)眾質(zhì)問(wèn)一番。這對(duì)美國(guó)的公眾輿論與政策走向的影響可想而知。

地方政府

美國(guó)是個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家。華盛頓的聯(lián)邦政府掌握著軍事和外交的大權(quán)，但是各個(gè)州在對(duì)外政策上的影響仍然很大，而且許多方面有一定的自主權(quán)。

對(duì)于在中國(guó)生活的人來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦制是一個(gè)很難理解的概念。里根總統(tǒng)在他1981年的就職演說(shuō)中曾經(jīng)這樣描述，“聯(lián)邦政府并沒(méi)有締造各個(gè)州，而是各個(gè)州締造了聯(lián)邦政府”。州權(quán)以及地方自治權(quán)在美國(guó)政治社會(huì)生活中地位極為重要。每個(gè)州有自己的憲法，每個(gè)縣市都有自治章程。州與地方政府規(guī)范著各地的經(jīng)濟(jì)。雖然外交大權(quán)交給了聯(lián)邦，可是地方卻能從至關(guān)重要的角度去左右國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系，從而也影響到國(guó)際關(guān)系。

比如，中美關(guān)系近年來(lái)沖突最多的無(wú)疑是貿(mào)易問(wèn)題。而每個(gè)州和地區(qū)在這個(gè)問(wèn)題上的利益其實(shí)并不見(jiàn)得一致。從貿(mào)易中得益的州會(huì)大力推進(jìn)自由貿(mào)易，而受到損失的州則會(huì)抱怨連天。這些年來(lái)，在國(guó)會(huì)中為推動(dòng)對(duì)華自由貿(mào)易而活動(dòng)的州里面，就有多個(gè)經(jīng)濟(jì)要依賴(lài)向中國(guó)出口農(nóng)產(chǎn)品的州。而一些吸引了相當(dāng)大的中國(guó)資本——如南卡羅來(lái)納——的州也在大力支持自由貿(mào)易政策。在經(jīng)貿(mào)政策方面，州相對(duì)于聯(lián)邦政府來(lái)說(shuō)有相當(dāng)大的獨(dú)立性。各州政府會(huì)根據(jù)本地的需要而制定與投資、貿(mào)易、技術(shù)發(fā)展有關(guān)的政策。在一些情況下，如果聯(lián)邦政府推動(dòng)的某項(xiàng)政策給某個(gè)州帶來(lái)了損害，那個(gè)州還有可能將聯(lián)邦告上法庭。

有趣的是，中美兩國(guó)之間制度的差別，使得中國(guó)方面在接待美國(guó)的到訪官員時(shí)出現(xiàn)態(tài)度上的偏差。聯(lián)邦政府的部長(zhǎng)去訪華，北京出動(dòng)部長(zhǎng)，接待規(guī)格很高。而州長(zhǎng)去訪華，一般都被當(dāng)作“省級(jí)”，而且被送往某個(gè)看起來(lái)有點(diǎn)關(guān)系的省份，由那里的省政府出面接待。其實(shí)，美國(guó)的內(nèi)閣部長(zhǎng)是總統(tǒng)任命官員，雖然權(quán)力不小，受到的制約也很多。具體到各種經(jīng)貿(mào)項(xiàng)目，恐怕不像一個(gè)州長(zhǎng)那樣能夠介入地方上的事務(wù)。況且，在美國(guó)的歷史上，州長(zhǎng)這個(gè)職務(wù)是

產(chǎn)生總統(tǒng)的搖籃。重要的州長(zhǎng)在全國(guó)性的政治中都有不小的影響。

不僅如此，地方政府對(duì)于國(guó)會(huì)議員的態(tài)度取向也有決定性作用。每個(gè)聯(lián)邦一級(jí)的議員都屬于地方，代表地方利益。因此，發(fā)展與地方的關(guān)系對(duì)于促進(jìn)交流極為關(guān)鍵。

民間組織與媒體

1月17日，《中國(guó)國(guó)家形象片——人物篇》登陸美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)和紐約時(shí)報(bào)廣場(chǎng)大型電子顯示屏，打響了胡錦濤抵美前的公關(guān)宣傳戰(zhàn)。

多年以來(lái)，中國(guó)方面開(kāi)始不像過(guò)去那樣動(dòng)輒就指責(zé)批評(píng)者惡意反華。但是，北京對(duì)于美國(guó)民間對(duì)外交政策的影響力卻依然需要加深認(rèn)識(shí)。美國(guó)在人權(quán)、勞工、環(huán)境等方面的訴求僅僅是打壓中國(guó)的借口，而美國(guó)的政治實(shí)際上也不是全然為大資本所操縱。

中國(guó)方面需要加強(qiáng)對(duì)美國(guó)民間社會(huì)中各種獨(dú)立勢(shì)力做研究。比如工會(huì)是阻擋對(duì)華貿(mào)易中最主要的社會(huì)力量，但是中國(guó)政府和學(xué)者中卻幾乎沒(méi)有人知道美國(guó)的工會(huì)究竟是如何組織、如何運(yùn)作的。每次中國(guó)重要領(lǐng)導(dǎo)人訪美，總是要帶上一大堆的訂單，有點(diǎn)像是見(jiàn)面禮的意思。但是對(duì)于緩解兩國(guó)之間的貿(mào)易摩擦作用沒(méi)有想象中的那么大。其中最根本的原因，就是這種臨時(shí)性的訂單并不能給面臨失業(yè)危機(jī)的大批美國(guó)工人帶來(lái)安全感，不能消除掉中國(guó)廉價(jià)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)給他們帶來(lái)的恐懼。而代表他們利益的工會(huì)也必定會(huì)繼續(xù)發(fā)出聲音。

聯(lián)絡(luò)商界大約是這些年來(lái)中國(guó)在接近美國(guó)民間時(shí)做得最多的事情。最近幾十年，美國(guó)公司在中國(guó)的各種商務(wù)越來(lái)越多，商界與中國(guó)政府的關(guān)系也日益密切。兩國(guó)關(guān)系之間的各種大事，總少不了有商界的人參與出謀劃策。

小結(jié)

冷戰(zhàn)結(jié)束之后，美國(guó)中央情報(bào)局的高層分析人員曾經(jīng)舉行過(guò)一次內(nèi)部的總結(jié)會(huì)。有人在那里感慨地說(shuō)：“我們?cè)诶鋺?zhàn)時(shí)期花了大量資源去了解到底蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人知道什么樣的秘密。最后我們才發(fā)現(xiàn)，他們知道得很少。他們甚至不知道自己的國(guó)家要垮臺(tái)了。”這是行家里手的切身體驗(yàn)。

一個(gè)國(guó)家最大的秘密，往往也是最公開(kāi)、最基本的制度與現(xiàn)實(shí)。美國(guó)之所以是美國(guó)，是因?yàn)槠涿裰髡我约白杂墒袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。這套制度不僅體現(xiàn)在內(nèi)政也體現(xiàn)在外交上。也就是說(shuō)，美國(guó)政治中的各個(gè)權(quán)力層面以及社會(huì)中的各個(gè)利益集團(tuán)，都是有能力、有途徑通過(guò)某種方式來(lái)影響美國(guó)外交政策的。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，美國(guó)人實(shí)行的真正是全民外交。需要調(diào)整思路，避免不知所措情形的出現(xiàn)。