王紅巖，張宏霞

(1.東北財經(jīng)大學 投資工程管理學院，遼寧 大連 116025;2.遼寧對外經(jīng)貿(mào)學院，遼寧 大連 116023)

近年來，我國每年政府投資約占全社會固定資產(chǎn)投資的比例為4%—5%。隨著美國“次貸危機”的影響逐漸擴大，世界經(jīng)濟面臨多年來最嚴峻的挑戰(zhàn)。在此不利的形勢下，我國政府迅速做出反應，力求通過加大政府投資，保證經(jīng)濟的平穩(wěn)增長。然而，對一個國家來說，政府投資項目往往具有全局性的意義，決策一旦失誤，造成的影響無疑是巨大和深遠的，政府也將為此付出沉重的經(jīng)濟代價和社會代價。目前，因為政府投資項目決策的非理性，形成了一些“偽為民工程”，不但浪費了政府有限的經(jīng)濟資源，而且降低了政府的信用。我國目前處于經(jīng)濟發(fā)展和轉型的重要時期，地方政府在這個過程中也扮演著重要的角色，因此，研究地方政府的投資決策行為問題，提出相應的解決措施，對于實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展有重要現(xiàn)實意義。

一、文獻綜述

在發(fā)達國家，投資主要是企業(yè)的事，總投資的數(shù)量、結構和方式都是千萬個企業(yè)追求自身利潤最大化的結果，政府更多扮演的是協(xié)調者的角色。因此，很少有政府投資效率的研究出現(xiàn)在權威的研究文獻中。國外學者對于在財政分權背景下政府投資決策方面的研究主要集中在以下兩個方面:一類是研究財政分權對經(jīng)濟增長的影響;一類是政府決策方面的研究。財政分權對經(jīng)濟增長影響的理論中，比較有代表性的理論成果有:錢穎一和羅蘭認為，1979年以前建立的M型層級行政管理結構，使得中央政府可以利用“標尺競爭”機制，對地方政府官員形成強有力的激勵，硬化了基層政府的預算約束，增加了地方政府對國有企業(yè)的救助成本，因而對中國經(jīng)濟改革績效產(chǎn)生了積極影響［1］。錢穎一和溫加斯特的實證研究也證實了這一觀點［2］。政府決策方面的研究主要是在20世紀60年代，美國學者沃爾在《公共行政學評論》中提出政府決策對公眾需要負有的責任和義務進行了闡述。盧斯、林德布洛姆等許多學者從各種角度對決策進行研究，但這些成果或經(jīng)驗在很大程度上與我國實際國情不符，對提高我國政府投資效率只具有一定的參考價值，缺乏具體的可操作性和實踐性。

國內(nèi)對于政府投資決策問題的研究始于20世紀90年代，較西方國家起步要晚一些。國內(nèi)大多數(shù)學者的研究都是基于經(jīng)濟學、行政學和博弈論等角度，探討政府的職能、民主決策和公共政策等問題。郭小聰專門探討了地方政府的經(jīng)濟職能與調控問題，提出了宏觀經(jīng)濟分層調控的思想［3］。胡鞍鋼和王紹光專門研究了中國經(jīng)濟轉型期政府與市場的關系，界定了政府的作用和干預內(nèi)容［4］。秦朵和宋海巖把投資效率定義為實際投資與意愿投資的偏離。通過模擬這種偏離，發(fā)現(xiàn)中國的投資強烈地受到中央和地方政府的財政政策的影響［5］。沈坤榮和孫文杰認為投資效率低下，進而全要素生產(chǎn)率 (TFP)不高是影響我國宏觀經(jīng)濟波動的重要因素。［6］。張雷寶建立了一個“立體三維”式的綜合效率評價框架，借助博弈論工具，較好地分析了地方政府與中央政府之間、地方政府與地方政府之間投資博弈形成的機理。［7］。尹潔和黃寧提出在構建和諧社會的背景下，政府提高決策效率的一些途徑［8］。張軍從中國的現(xiàn)實出發(fā)，探討中國經(jīng)濟增長的一些成功經(jīng)驗，還利用DEA非參數(shù)技術和受限Tobit模型，核算財政分權改革后中國省級地方政府財政支出的相對效率［9］。王立國對政府項目決策科學化以及隱形投資效率損失等問題進行了深層次的探討［10］。

縱觀國內(nèi)外學者的研究成果，對于結合我國當前的政治、經(jīng)濟形勢探討在財政分權背景下政府投資決策權分散化問題研究的成果比較少，國內(nèi)有很多學者比較深入地研究了財政分權與經(jīng)濟增長的關系，但是從政府決策權分散化的角度考量政府公共投資及財政分權效果的研究并不多。本文試圖填補這一理論方面的空白。

二、模型的建立

本文將對政府投資效率、地方政府投資、總產(chǎn)出等指標進行指數(shù)平減處理后進行回歸分析，然后CHOW檢驗財政分權是否使得我國的經(jīng)濟結構發(fā)生變化，再用Granger因果關系檢驗政府投資效率和地方政府投資的關系，從而得出政府投資決策變化是否具有效率，有無改進的空間。

1.投資效率的衡量指標

投資效率指標的相關研究根據(jù)各自的研究目的選取不同的效率指標作為自己投資效率的衡量標準。關于投資效率的評價有很多不同的方法，具體可以分為靜態(tài)指標與動態(tài)指標。

(1)靜態(tài)投資效率指標

ICOR:“資本—產(chǎn)出比率” (簡稱ICOR)，是資本存量的邊際產(chǎn)量 (dY/dK)，即產(chǎn)出的增量與資本存量變動的比率，ICOR=I/dGDP?？唆敻竦热诉\用ICOR衡量投資效率并分析了新加坡的投資效率問題。張軍則運用平減后的“實際ICOR”分析了我國的投資效率［9］。

Y/I:武劍認為Y/I是“衡量區(qū)域間投資效率差距的重要基礎”，分別用國內(nèi)資本和FDI計算了1995—2000年我國三大地區(qū)的Y/I均值，發(fā)現(xiàn)這一時間段都是東部最高、中部次之、西部最低，因此認為這一結果完全可以反映出三大地區(qū)的投資效率差異［11］。張軍在分析我國的宏觀投資效率時，使用了經(jīng)過指數(shù)平減的“實際I/Y”，結果發(fā)現(xiàn)1979—2000年間這兩項指標雖有一定波動但基本穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)顯著的上升趨勢，由此說明我國宏觀投資效率基本穩(wěn)定［9］。

K/Y:李治國和唐國興計算了我國改革開放以來的名義K/Y，運用1978—2000的數(shù)據(jù)計算出K/Y指標，通過指標的變動來反映投資效率受政策因素影響的變動情況，并在此基礎上分析了造成指標波動的原因［12］。

全要素生產(chǎn)率 (TFP):葉裕民在對索洛經(jīng)濟增長模型進行分析的基礎上，運用統(tǒng)計部門國民經(jīng)濟核算的新數(shù)據(jù)，對我國省際TFP進行核算，得出經(jīng)濟結構的顯著變化是TFP提高的重要原因，資本深化速度的差異是東中西部之間TFP水平差異的重要原因［13］。

(2)動態(tài)投資效率指標

“動態(tài)效率”的概念最早來自菲利普斯，多數(shù)的研究都是基于阿貝拉塔爾的MAZS準則，史永東和齊鷹飛的研究也都遵循MAZS準則進行，來分析投資是否過度、投資是否不足問題［14］。

評價地方政府公共投資效率，最直接的方式就是將張軍、李治國和唐國興及樊瀟彥［15］等使用的宏觀投資效率評價方法擴展到公共投資效率評價中，利用增量公共資本產(chǎn)出比等指標分析和評價地方政府的公共投資效率，本文考慮到指標選取的連續(xù)性，采用Y/I作為地方政府投資效率的衡量指標。

2.變量和數(shù)據(jù)的選擇

為了行文方便，本文將我國省、直轄市和自治區(qū)統(tǒng)一簡稱為省。這樣在實證分析時，樣本截面為29個省。①1988年海南省成立，1997年重慶組建直轄市，由于重慶成為直轄市時間較短，本文將重慶市的數(shù)據(jù)加入四川省來考慮。西藏地區(qū)由于數(shù)據(jù)問題，也不予考慮。由于本文分析的是地方政府投資效應，因此在后文的實證研究中，涉及到時間序列研究的變量，就是用總額研究的，均為各省、自治區(qū)、直轄市的數(shù)據(jù)的加總。

本文涉及到的變量有地方政府投資效率(Y/I)、地方政府投資 (GI)和產(chǎn)出 (Y)，各地區(qū)的地方政府投資、總投資和GDP的數(shù)據(jù)選取如下:①總投資 (I):這里采用大多數(shù)學者公認的指標，用當年固定資本形成總額作為當年投資指標。②地方政府投資 (GI):政府投資主要包括政府直接管理的財政預算內(nèi)安排的投資和每年從政府財力中安排的投資，前者主要是財政預算內(nèi)安排的基本建設支出，后者主要包括納入預算管理的政府性基金、各項支出等，考慮到數(shù)據(jù)的可得性和連續(xù)性，本文地方政府投資口徑具體包括政府財政支出中的基本建設支出、企業(yè)挖潛改造支出、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和事業(yè)支出、文教衛(wèi)生科學事業(yè)支出四項支出的總和。③GDP(Y):各地區(qū)的實際GDP。由于年鑒中的數(shù)據(jù)是由當年價格計算的價值總額，考慮到消除價格因素變量的連續(xù)性和可比性，對相關數(shù)據(jù)進行平減處理，其中總投資額和地方政府投資采用固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)進行平減，GDP采用GDP平減指數(shù)進行處理。上述指標原始數(shù)據(jù)1978—2004年來源于《新中國五十五年統(tǒng)計資料匯編》，2005年之后來源于各期《中國統(tǒng)計年鑒》。

3.變量的協(xié)整分析

(1)單位根檢驗。

本文利用Eviews5.1軟件對變量序列LnY/I、LnGI、LnY及其各自的一階差分序列 DLnY/I、DLnGI、DLnY進行平穩(wěn)性檢驗，結果如表1所示。

表1 變量單位根檢驗結果

檢驗結果顯示LnGI、LnY各個變量的ADF值絕對值均大于5%臨界值，LnY/I大于1%臨界值，所以接受原假設，表明它們是非平穩(wěn)的，具有單位根。繼續(xù)檢驗它們的一階差分，結果顯示，各個變量的一階差分的ADF值的絕對值均小于臨界值，所以拒絕原假設，表明它們的一階差分是平穩(wěn)的，即變量LnY/I、LnGI、LnY均為I(1)序列。因此，不能用傳統(tǒng)的回歸方法進行分析，需要進一步進行協(xié)整檢驗。

(2)協(xié)整檢驗

由上述單位根檢驗結果可知，模型中包含的變量都是非平穩(wěn)的，單整階數(shù)為1，說明這些變量之間可能存在協(xié)整關系，為此進行協(xié)整檢驗，檢驗結果見表2所示。

表2 變量協(xié)整檢驗結果

從表2可知，LnY/I、LnGI、LnY之間確實存在協(xié)整關系，根據(jù)AIC信息準則和SC準則對滯后階數(shù)進行選擇。最終選取最大化特征根對應的協(xié)整方程為 (方程括號內(nèi)數(shù)值為t統(tǒng)計量)

從方程看到，長期來說，地方政府投資的系數(shù)為0.12，表示其每增加1個單位投資將引起投資效率升高0.12個單位，即地方政府投資對于投資效率存在正向關系，地方政府投資確實對政府投資效率產(chǎn)生一定影響。

三、投資決策分散化對地方政府公共投資效率影響的檢驗

1.穩(wěn)定性 (結構變化)檢驗——CHOW檢驗

一個模型在長時期保持結構的穩(wěn)定性一般是困難的，為彌補描述性統(tǒng)計和簡單回歸分析在方法上的不足，本文引入了檢驗模型結構穩(wěn)定性的CHOW檢驗法。CHOW檢驗的思想是對每一個子樣本單獨擬合方程來觀察估計方程是否具有顯著差異。本文主要研究的是改革開放以來財政分權體制下地方政府投資對投資效率的影響問題，因此選用1978—2009年的數(shù)據(jù)進行計量檢驗，同時1994年的分稅制改革是中國改革開放以來財政體制上的一次重大變革，改革之后中央與地方的財政關系發(fā)生了顯著變化，分稅制體制也奠定了目前財政分權體制的基礎。有鑒于此，本文以1994年作分水嶺，分別利用1994年以前的1978—1994年的時間序列樣本數(shù)據(jù)和1994年以后的1995—2009年的時間序列樣本數(shù)據(jù)為依據(jù)，利用CHOW檢驗對1994年前后的數(shù)據(jù)進行分析判斷，以更全面地了解財政分權對政府投資決策及政府投資效率的影響。

將上述方程分為兩個時期:1978—1994年和1995—2009年，分別對 1978—1994年、1995—2009年和1978—2009年的數(shù)據(jù)進行回歸，計算各自的殘差平方和 (RSS)并計算CHOW檢驗中的F統(tǒng)計量，結果為:F=10.34。在5%的顯著性水平下，自由度為 (3，26)的F分布的臨界值為3.69，可見計算的F值遠大于臨界值，因此，拒絕參數(shù)穩(wěn)定的原假設，表明在1994年，我國政府投資效率和地方政府投資存在著比較明顯的結構性變異，因此可以確定1994年為結構變動的時間分界點，也即政府投資效率在1994年發(fā)生了顯著變化。

2.格蘭杰 (Granger)因果關系檢驗

協(xié)整檢驗的結果可以給出各變量之間是否存在著長期的均衡關系，但并不能給出這些均衡的變量之間是否存在因果關系，即，是因為地方政府投資的擴張帶來了投資效率增長，還是由于投資效率增長帶來了地方政府投資的擴張。為解決這一問題，還需做格蘭杰因果關系檢驗，檢驗結果見表3所示。

表3 變量的格蘭杰因果關系檢驗表

表3中的結果顯示:在整個樣本區(qū)間內(nèi)，在10%的置信水平上，地方政府投資的變化是政府投資效率變化的Granger原因，政府投資效率的變化不是地方政府投資變化的Granger原因，即二者之間只存在從地方政府投資到政府投資效率的單向因果關系。這一結論意味著，地方政府投資帶動了政府投資效率，但投資效率提高并未帶動地方政府投資增長。也就是說，投資決策會直接影響到政府投資效率，決策正確與否直接會影響投資結果。

3.脈沖響應函數(shù)分析

為了增強檢驗的可靠性，本文接著運用脈沖響應函數(shù)對政府投資效率與地方政府投資波動的相互關系進行動態(tài)分析。根據(jù)Eviews5.1所提供的脈沖響應分析方法和函數(shù)的圖備選項，本文選擇Cholesky分解法，并采用組圖表示地方政府投資對政府投資效率以及產(chǎn)出一個標準差的響應程度，具體結果見圖1和圖2所示。

圖1 LnY/I對LGI的脈沖響應

圖2 LnY對LGI的脈沖響應

由圖1可以看出，當?shù)胤秸顿Y沖擊發(fā)生后，政府投資效率隨即出現(xiàn)正向反應，在第3年達到高峰后，出現(xiàn)下降趨勢，到第6年降到最低點后又繼續(xù)上升，但始終是正向影響，從第9年開始趨于平穩(wěn)。其中，第3年地方政府投資增長1個單位，會引起GDP上升0.1075個單位。上述分析說明，地方政府投資對政府投資效率的正影響持續(xù)時間比較長，即政府投資決策對投資效率影響顯著。由圖2可以看出，地方政府投資對產(chǎn)出的影響也較為顯著，地方政府投資沖擊發(fā)生后，產(chǎn)出隨即出現(xiàn)正向反應，在第2年后開始出現(xiàn)下降，到第4年降到最低，然后繼續(xù)上升，從第6年開始趨于平穩(wěn)，也就是說，政府投資決策對產(chǎn)出的影響也是明顯的。起初產(chǎn)出會隨著政府投資的增加而增加，但并不是說政府投資增加產(chǎn)出會一直增加，這取決于投資決策的方向。

四、基本結論與政策建議

綜上所述，可以得到以下結論及政策建議:

首先，政府公共投資效率和地方政府投資確實存在著長期協(xié)整關系，且產(chǎn)生了比較明顯的正相關關系。在協(xié)整檢驗中可以看出，地方政府投資增加，則投資效率提高，從脈沖響應函數(shù)的分析中，也可以發(fā)現(xiàn)地方政府投資受到?jīng)_擊后，則投資效率隨即出現(xiàn)正向反應，格蘭杰因果關系檢驗也驗證了地方政府投資到投資效率的單向因果關系，因此，從長期來看，地方政府投資決策對政府公共投資效率確實起到一定作用，即投資決策會影響投資效率。目前，受金融危機影響，我國政府投資規(guī)模持續(xù)龐大，短期尚無縮小的趨勢，特別是目前的政府投資決策大部分都流于形式，都有可行性研究報告，但其質量卻大打折扣，關鍵的問題還是要建立約束機制，所以，在以后相當長的一段時間里，應進一步完善和堅持科學的決策規(guī)則和程序，提高政府投資項目決策的科學化、民主化水平。具體來說，包括:(1)完善對政府投資項目決策的信息披露制度，提高決策透明度。廣泛聽取社會各界的意見和建議，特別是相關利益者的意見，真正確保公眾、團體、各種組織能夠通過有效途徑向政府機關就決策問題提出質詢。對政府投資項目全部采取網(wǎng)上公示，強化政府投資項目決策信息的公開透明，這既是落實公眾的民主權利，也有利于避免決策疏漏，防止決策者的行為影響決策公正。 (2)建立投資決策失誤的責任追究制度。建立政府投資決策責任追究機制是我國政府投資體制改革的一個重要方向和必由之路。按照“誰決策、誰負責”的原則，明確決策主體，清晰界定各相關決策主體的權力和責任。在此基礎上，規(guī)劃和完善投資決策責任追究的程序設計，按照“調查—審理—決定—執(zhí)行”的程序，來對決策者予以責任追究。決策出現(xiàn)嚴重失誤的，既要追究直接責任人員的責任，也要追究領導人員的責任。要經(jīng)過專門的評估部門確定決策錯誤造成損失的程度和應負責任的大小，與執(zhí)法部門如紀檢、檢察機構協(xié)調，決定依法追究相應的責任，執(zhí)行上要確保問責的對象與主體分離，以避免權力腐敗。

其次，通過對地方政府投資效率的分析可以發(fā)現(xiàn)財政分權體制下政府投資決策效率的變化方向。CHOW檢驗的結果表明，1994年的財政分權使地方政府投資和政府投資效率存在著明顯的結構性差異。自財政分權體制改革以來，我國地方政府公共投資效率有了顯著的提高，這主要受現(xiàn)有投資制度和績效制度的制約，各地方政府均在追求雙重效用最大化，即一方面通過大規(guī)模投資，促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和技術進步等，以期實現(xiàn)地區(qū)的經(jīng)濟利益最大化;另一方面，由于采取了GDP增長與地方政府官員績效掛鉤的激勵方式，因此各地方政府官員普遍熱衷于將投資作為實現(xiàn)GDP“錦標競賽”勝出的法寶，從而實現(xiàn)自身效用的最大化，這就決定了地方政府的這種投資行為是不計成本和不惜代價的。雖然中央和地方的財權是六四開，但事權卻是反過來，地方承擔70%，中央承擔30%，導致地方政府不得不通過“土地財政”來解決融資問題。因此，今后應在合理界定中央和地方政府事權和支出的基礎上，合理劃分政府投資范圍，拓寬投融資渠道。這就要做到:(1)明確中央政府和地方政府的投資范圍。中央政府的投資范圍，主要是關系國計民生和國民經(jīng)濟全局的重大公益性和基礎性項目以及國家從整體利益需要和調整產(chǎn)業(yè)結構出發(fā)，認為有必要進行投資的特大型競爭性項目。地方政府投資范圍主要是其所轄范圍內(nèi)的居民受益的公益性基礎設施和公用設施項目，以及競爭性項目中符合國家產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)模經(jīng)濟要求、技術先進、對地方經(jīng)濟發(fā)展有帶動作用的支柱產(chǎn)業(yè)項目和高新技術開發(fā)項目。(2)正確處理地方政府投資和私人投資的關系。目前階段，私人投資方向主要是在于競爭性部門，它的增長是創(chuàng)造國民收入，增加社會的最終供給。要繼續(xù)保持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定快速增長，地方政府投資要有進有退，有所為，有所不為，必須通過積極引導，加大私人投資力度，為私人投資創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，從而形成公共資本促進私人投資生產(chǎn)效率提高的內(nèi)生增長機制，促進經(jīng)濟的進一步增長。今后要放寬市場準入，拓寬私人投資領域。適當引導政府投資逐步退出一般性競爭領域，同時，針對地方財力緊張、落實配套資金困難的問題，建立公共投資和私人投資的合作機制吸收私人資本參與，使公共投資與民興利而不與民爭利。大量民營企業(yè)存在規(guī)模小、資金實力弱、信用度不高、缺乏有效的貸款擔保等問題，融資困難成為制約我國私人投資的瓶頸。政府應進一步完善融資信用擔保體系，構建多層次資本市場和銀行體系，暢通私人投資融資渠道。要放松金融管制，引入民營機制，發(fā)展中小民營金融機構，讓私人資本參與金融業(yè)務，用草根金融支持草根經(jīng)濟;完善多層次的信用擔保體系，通過組建私人投資、銀行和保險公司參與、政府二次擔保、市場化運作的私人擔保公司，為私人投資擔保;還要創(chuàng)新投融資模式，發(fā)展公共投資基金，通過政府資金的杠桿作用，吸收私人資本參與，使政府投資起到“四兩撥千斤”的作用，從而帶動投資發(fā)展。國外比較成熟的私人資本進入政府投資領域的BOT、TOT、PFI、PPP、市政債券、公共投資基金與ABS等值得借鑒。

另外，建立科學的地方政府投資績效評價體系，強調政府投資項目理性決策，科學、準確地評價政府投資的綜合效果，并進行排序，對于政府部門而言，既是提高政府部門運行效率、增強政府部門責任意識的需要，又是提高政府部門信息透明度、加強公眾監(jiān)督和推進社會民主建設的需要。同時，一個有效的政府投資績效綜合評價不僅能向政府揭示公眾的滿足程度和公共預期目標的實現(xiàn)程度，而且也能指明投資決策的改進空間和應采取的行動。在我國，績效評價還是一種新鮮事物，特別是在政府部門中的應用更是如此。就我國政府投資績效評價理論和實踐發(fā)展的歷史來看，我國對政府投資績效評價研究還處在起步階段。今后應加強這方面的研究，盡快建立并完善政府投資績效評價體系，選取合理的指標，為政府投資進一步科學決策，取得更大的投資回報提供一定的理論指導。

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