中紀(jì)委解讀：“41個(gè)不準(zhǔn)”規(guī)范農(nóng)村基層干部廉潔履職

《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），已由中辦、國(guó)辦于2011年5月24日頒布施行。為深入學(xué)習(xí)貫徹《規(guī)定》，中央紀(jì)委監(jiān)察部負(fù)責(zé)人就《規(guī)定》有關(guān)情況作了深入解讀。

問(wèn)：起草這部法規(guī)，有何背景？

答：我國(guó)現(xiàn)有3.1萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近60萬(wàn)個(gè)行政村，總計(jì)數(shù)百萬(wàn)農(nóng)村基層干部，他們是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的帶頭人和貫徹執(zhí)行黨在農(nóng)村路線方針政策的基本力量。加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)，關(guān)系重大，任務(wù)艱巨。當(dāng)前，農(nóng)村基層干部隊(duì)伍的主流是好的，但是也存在少數(shù)農(nóng)村基層干部作風(fēng)不實(shí)、辦事不公、以權(quán)謀私等問(wèn)題，廣大農(nóng)民群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈，必須高度重視，認(rèn)真解決。

2009年3月，中央紀(jì)委成立了起草組，經(jīng)過(guò)深入調(diào)研，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，反復(fù)研究修改，形成了《規(guī)定》征求意見(jiàn)稿，就征求意見(jiàn)稿廣泛征求了全國(guó)人大常委會(huì)法工委、中組部、中辦法規(guī)室、國(guó)務(wù)院法制辦及中央國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)涉農(nóng)部門的意見(jiàn)，特別是深入聽(tīng)取了縣、鄉(xiāng)、村基層干部群眾的意見(jiàn)，并根據(jù)所提意見(jiàn)，對(duì)《規(guī)定》征求意見(jiàn)稿進(jìn)行了修改。2011年1月，中央紀(jì)委常委會(huì)議審議并原則同意該稿，決定呈報(bào)中央審議。4月1日，中央黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議并原則同意修訂送審稿。4月28日，中央政治局常委會(huì)議審議通過(guò)了修訂送審稿，并于5月23日印發(fā)。

問(wèn)：《規(guī)定》有哪些主要內(nèi)容？

答：修訂后的《規(guī)定》共29條4300余字。除總則外，《規(guī)定》分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和基層站所負(fù)責(zé)人廉潔履行職責(zé)行為規(guī)范、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和村民委員會(huì)成員廉潔履行職責(zé)行為規(guī)范、實(shí)施與監(jiān)督、違反規(guī)定行為的處理和附則五章?？倓t明確了立法目的、立法依據(jù)、農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)和農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)的重要性，強(qiáng)調(diào)了對(duì)農(nóng)村基層干部的總體要求。第一章規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和基層站所負(fù)責(zé)人廉潔履行職責(zé)的“19個(gè)不準(zhǔn)”。第二章規(guī)定了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和村民委員會(huì)成員廉潔履行職責(zé)的“22個(gè)不準(zhǔn)”。第三章規(guī)定了負(fù)責(zé)貫徹實(shí)施本規(guī)定的主體和保證本規(guī)定貫徹實(shí)施的具體制度和措施。第四章分別規(guī)定了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和基層站所負(fù)責(zé)人、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和村民委員會(huì)成員違反本規(guī)定的責(zé)任追究方式。第五章為附則，規(guī)定了《規(guī)定》的適用對(duì)象和參照?qǐng)?zhí)行對(duì)象、授權(quán)制定配套辦法的機(jī)關(guān)，以及《規(guī)定》的解釋機(jī)關(guān)和實(shí)施時(shí)間。

問(wèn)：《規(guī)定》的適用對(duì)象有哪些？

答：根據(jù)黨章和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村基層干部的范圍主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、基層站所工作人員和村干部。根據(jù)中辦、國(guó)辦于2006年11月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見(jiàn)》中“要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)班子成員和基層站所負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)”的要求，《規(guī)定》把適用對(duì)象界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員、人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)人、基層站所負(fù)責(zé)人，村（社區(qū)）黨組織（含黨委、總支、支部）領(lǐng)導(dǎo)班子成員、村（居）民委員會(huì)成員。同時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他干部、基層站所其他工作人員，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的黨組織（含黨委、總支、支部）領(lǐng)導(dǎo)班子成員、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村民小組負(fù)責(zé)人，作為本規(guī)定參照?qǐng)?zhí)行對(duì)象。這樣規(guī)定，有利于更加全面地加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部的管理和監(jiān)督，有利于更加全面地維護(hù)廣大農(nóng)民群眾利益。

問(wèn)：農(nóng)村基層干部履行職責(zé)行為涉及方方面面，《規(guī)定》在設(shè)定廉潔履行職責(zé)行為規(guī)范時(shí)，主要基于哪些考慮？

答：對(duì)農(nóng)村基層干部的哪些行為進(jìn)行規(guī)范，是《規(guī)定》的核心內(nèi)容。經(jīng)過(guò)認(rèn)真梳理，按照主體和行為性質(zhì)的不同，《規(guī)定》分別對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和基層站所負(fù)責(zé)人、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和村民委員會(huì)成員兩類不同主體的行為進(jìn)行了規(guī)范，共有“41個(gè)不準(zhǔn)”。其中，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和基層站所負(fù)責(zé)人的禁止性規(guī)定有19項(xiàng)，針對(duì)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和村民委員會(huì)成員的禁止性規(guī)定有22項(xiàng)。

在設(shè)定廉潔履行職責(zé)行為規(guī)范時(shí)，主要基于以下幾點(diǎn)考慮：一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和基層站所負(fù)責(zé)人廉潔履行職責(zé)行為規(guī)范作必要的補(bǔ)充。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和基層站所負(fù)責(zé)人大都屬于國(guó)家工作人員，在行為規(guī)范和懲處方面已有比較完善的規(guī)定，對(duì)他們的規(guī)范僅是在繼續(xù)執(zhí)行有關(guān)法規(guī)的基礎(chǔ)上作必要的補(bǔ)充，因此，《規(guī)定》只規(guī)范了和重申了與農(nóng)村事務(wù)密切相關(guān)的內(nèi)容。例如：濫用職權(quán)，侵害群眾合法權(quán)益；利用職務(wù)之便，謀取不正當(dāng)利益；搞不正之風(fēng)，損害黨群干群關(guān)系等。二是要著力解決當(dāng)前農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)方面普遍存在的突出問(wèn)題。例如：在村級(jí)組織選舉中，拉票賄選，利用宗教、宗族、家族勢(shì)力乃至黑惡勢(shì)力干擾、操縱、破壞選舉；在村級(jí)事務(wù)決策中，違反規(guī)定處置集體資金、資產(chǎn)、資源，或者擅自用集體財(cái)產(chǎn)為他人提供擔(dān)保，損害集體利益；在村級(jí)事務(wù)管理中，以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段套取、騙取或者截留、私分國(guó)家對(duì)集體土地的補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)，以及各種國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)助資金、項(xiàng)目扶持資金；在村級(jí)事務(wù)監(jiān)督中，不按照規(guī)定實(shí)行民主理財(cái)，或者偽造、變?cè)?、隱匿、銷毀財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料；參與色情、賭博、吸毒、迷信、邪教等活動(dòng)或者為其提供便利條件，等等。

問(wèn)：法規(guī)制度的生命力在于其執(zhí)行力，在保障農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)行為規(guī)范貫徹實(shí)施方面，《規(guī)定》有哪些舉措？

答：關(guān)于實(shí)施與監(jiān)督，《規(guī)定》從三個(gè)方面作出了制度設(shè)計(jì)。

一是規(guī)定了各級(jí)黨委、政府組織領(lǐng)導(dǎo)和檢查考核的責(zé)任?！兑?guī)定》要求各級(jí)黨委、政府負(fù)責(zé)本規(guī)定的貫徹實(shí)施，開(kāi)展教育培訓(xùn)，完善考評(píng)激勵(lì)，落實(shí)待遇保障，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，促進(jìn)農(nóng)村基層干部自覺(jué)貫徹執(zhí)行《規(guī)定》?？h（市、區(qū)、旗）黨委、政府每年應(yīng)當(dāng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員執(zhí)行本規(guī)定的情況進(jìn)行一次檢查考核。有關(guān)主管部門每年應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限對(duì)基層站所負(fù)責(zé)人執(zhí)行本規(guī)定的情況進(jìn)行一次檢查考核。檢查考核時(shí)應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取基層站所所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的意見(jiàn)，并將考核結(jié)果通報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府每年應(yīng)當(dāng)對(duì)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和村民委員會(huì)成員執(zhí)行本規(guī)定的情況進(jìn)行一次檢查考核。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)助同級(jí)黨委、政府或者根據(jù)職責(zé)開(kāi)展對(duì)本規(guī)定貫徹實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，依紀(jì)依法查處農(nóng)村基層干部違反本規(guī)定的行為。

二是要求結(jié)合本規(guī)定的貫徹實(shí)施建立健全黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、辦事公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)等制度，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度?！兑?guī)定》規(guī)定，各級(jí)黨委、政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本規(guī)定的貫徹實(shí)施建立健全農(nóng)村基層黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)和辦事公開(kāi)制度，以及農(nóng)村基層干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，推進(jìn)農(nóng)村基層權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)透明。

三是強(qiáng)化了黨員大會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、村民代表對(duì)村干部的監(jiān)督和制約?！兑?guī)定》規(guī)定，村黨組織和村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合貫徹執(zhí)行本規(guī)定健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)民主自治機(jī)制。對(duì)村級(jí)重大事務(wù)實(shí)行村黨組織提議、村黨組織和村民委員會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決議，決議內(nèi)容和實(shí)施結(jié)果公開(kāi)。村民代表在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，可以對(duì)村民委員會(huì)成員執(zhí)行本規(guī)定的情況進(jìn)行詢問(wèn)和質(zhì)詢。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法履行監(jiān)督職責(zé)，對(duì)村民委員會(huì)成員執(zhí)行本規(guī)定的情況進(jìn)行監(jiān)督。

問(wèn)：《規(guī)定》對(duì)追究違反廉潔履行職責(zé)要求的行為，作出了哪些規(guī)定？

答：責(zé)任追究是保證廉潔履行職責(zé)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和基層站所負(fù)責(zé)人，《規(guī)定》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和基層站所負(fù)責(zé)人違反本規(guī)定廉潔履行職責(zé)要求的，視情節(jié)輕重，由有關(guān)機(jī)關(guān)、部門依照職責(zé)權(quán)限給予誡勉談話、通報(bào)批評(píng)、調(diào)離崗位、責(zé)令辭職、免職、降職等處理。應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，依照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員因工作失職，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行問(wèn)責(zé)的，依照《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》處理。

對(duì)村干部違反規(guī)定行為的處理是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題，既要尊重法律的規(guī)定，充分考慮村民自治的特點(diǎn)，又要使處理措施切實(shí)有效，不流于形式?？紤]到村干部絕大多數(shù)不是國(guó)家工作人員，村民委員會(huì)成員中有些人員還不是黨員，現(xiàn)有的對(duì)黨政機(jī)關(guān)工作人員的處理措施并不能完全適用于他們。因此，《規(guī)定》結(jié)合農(nóng)村基層特點(diǎn)，針對(duì)不同的適用主體分別規(guī)定了警示談話、責(zé)令公開(kāi)檢討、通報(bào)批評(píng)、停職檢查、責(zé)令辭職、免職、取消當(dāng)選資格、黨紀(jì)處分、依法進(jìn)行罷免等處理措施，還規(guī)定了減發(fā)、扣發(fā)績(jī)效補(bǔ)貼（工資）、賠償損失等經(jīng)濟(jì)處罰方式。同時(shí)，為了促進(jìn)選好配強(qiáng)村干部，還規(guī)定了資格處罰，即受到處分的村干部一定期限內(nèi)不得擔(dān)任村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員。《規(guī)定》設(shè)定的這些處理方式，比較符合農(nóng)村的實(shí)際，具有很強(qiáng)的操作性。