李家嬋

貴州省銅仁地區(qū)國土資源局，貴州銅仁 554300

地方土地供求矛盾破解對(duì)策初探

李家嬋

貴州省銅仁地區(qū)國土資源局，貴州銅仁 554300

圍繞和服務(wù)于“保發(fā)展、保民生、保資源、保生態(tài)”大局，地方土地供求矛盾十分突出。本文分析了本地區(qū)土地管理利用存在的主要問題，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，以開闊視野，縝密思考，提出了破解土地供求矛盾七項(xiàng)主要對(duì)策及相關(guān)措施。

土地資源；利用管理；供求矛盾；對(duì)策措施

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進(jìn)，土地供求矛盾日益突出。如何在解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源保護(hù)這對(duì)矛盾前提下，既確保土地資源可持續(xù)利用，又保障地方發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求，是帶普遍共性的重大課題。本文擬就地方土地供求矛盾破解對(duì)策作如下初步探討。

1 銅仁地區(qū)土地利用現(xiàn)狀

銅仁地區(qū)位于貴州省東北部，總?cè)丝?20萬，轄10個(gè)縣市164個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1 866個(gè)村，土地總面積1 800 641公頃。其中，農(nóng)用地1 597 319公頃，占土地總面積88.71%；建設(shè)用地60 787公頃，占土地總面積3.38%；其他土地142 535公頃，占土地總面積7.91%。土地資源的特點(diǎn)是：人多地少，人均土地面積僅0.46公頃/人，低于全國0.72公頃/人平均水平。

2 存在的主要問題

1）存量土地少。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全區(qū)164個(gè)建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)存量建設(shè)用地78宗，面積41.79公頃，其中閑置土地35宗11.58公頃。這部分閑置地分布在縣城所在鎮(zhèn)的只有2.35公頃，宗地面積總量少而且分散分布，利用潛力有限；空閑土地38宗18.53公頃，其中9.71公頃分布在縣城所在鎮(zhèn)，但多為地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)和洪水淹沒區(qū)，不宜作為建設(shè)用地。其余5宗11.68公頃大多位于縣城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，均已納入供地計(jì)劃;

2）土地供應(yīng)增量擴(kuò)大難。主要表現(xiàn)：一是受土地規(guī)劃期內(nèi)指標(biāo)約束；二是受年度計(jì)劃指標(biāo)控制。

（1）受規(guī)劃期內(nèi)指標(biāo)約束。上一輪土地利用規(guī)劃彈性不足，使土地供應(yīng)可操作性不強(qiáng)?！兑?guī)劃》沒有注重對(duì)“三界四區(qū)”（即建設(shè)用地規(guī)模邊界、建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界和禁止建設(shè)用地邊界，允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)）合理布局。加之，全區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)率和耕地保護(hù)率高，分別達(dá)81.33%和85.38%，建設(shè)用地選址不可避免的會(huì)占用耕地甚至基本農(nóng)田，在規(guī)劃期內(nèi)受指標(biāo)約束增量擴(kuò)大難；

（2）受年度計(jì)劃指標(biāo)控制增量擴(kuò)大難。國家下達(dá)新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)東西部差距大，東部地區(qū)年度計(jì)劃指標(biāo)占土地總面積20%以上，西部地區(qū)僅占5%，銅仁地區(qū)僅占3.38%，從2008年～2011年四年間年度計(jì)劃指標(biāo)均未增加，還停留在四年前（年度總指標(biāo)440公頃）水平，如今農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地年度指標(biāo)，與實(shí)際建設(shè)用地申請(qǐng)規(guī)模相差4～5倍以上，供不應(yīng)求，導(dǎo)致大批項(xiàng)目用地?zé)o指標(biāo)得不到批準(zhǔn)落地。

3）土地利用粗放。銅仁地區(qū)2010年億元GDP耗地量376公頃/億元,全省平均水平273公頃/億元，土地利用為全省最低水平；

4）土地資源市場化配置水平不高。銅仁地區(qū)市場體系不夠健全和完善，致使土地資源的市場化配置程度不高；

5）工農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)和布局不夠合理。工業(yè)用地布局分散不集中。農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)不合理，沒有體現(xiàn)節(jié)約集約用地的原則。

3 土地供求矛盾破解對(duì)策

根據(jù)新形勢下供地政策，結(jié)合銅仁地區(qū)實(shí)際，為了服務(wù)于地委、行署制定的“兩帶兩圈”（即構(gòu)建以玉屏、銅仁、松桃縣工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)帶，烏江沿岸特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶，以銅仁市為中心的城市經(jīng)濟(jì)圈和梵凈山為龍頭的文化經(jīng)濟(jì)圈）和城鎮(zhèn)化帶動(dòng)戰(zhàn)略大局，正確處理土地供求矛盾，針對(duì)我區(qū)土地利用存在的問題，筆者認(rèn)為解決土地供需矛盾應(yīng)采取如下破解對(duì)策：

1）做好新一輪地方土地利用總體規(guī)劃修編工作，合理布局“三界四區(qū)”

目前，《銅仁地區(qū)土地利用總體規(guī)劃2006—2020年》已完成修編，批準(zhǔn)實(shí)施。新《規(guī)劃》注重了對(duì)“三界四區(qū)”科學(xué)合理布局，明確了各類用地功能定位分區(qū)。同時(shí)，注重了總規(guī)與相關(guān)規(guī)劃特別是城鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃銜接，這從宏觀上為解決建設(shè)用地供求矛盾提供了條件。

2）加強(qiáng)土地收購儲(chǔ)備工作，盤活存量土地

一是建立健全土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在地籍調(diào)查基礎(chǔ)上，摸清土地資源家底；二是高度壟斷土地一級(jí)市場，規(guī)范土地二級(jí)市場。對(duì)低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地，依法收回使用權(quán)土地，使用權(quán)到期后申請(qǐng)延期未獲批準(zhǔn)的土地，閑置兩年以上未使用地，工礦廢棄地，公路改道后廢棄地，企業(yè)搬遷遺留地，破產(chǎn)倒閉企業(yè)土地等進(jìn)行收購儲(chǔ)備。千方百計(jì)挖掘存量土地潛力，從3個(gè)方面盤活存量土地：一是清理處置閑置土地，最大限度減少土地資源浪費(fèi)，提高節(jié)約利用率；二是推行平房改多層樓房，提高空間利用率；三是搬遷“城中廠”，以及逐步改造不符合集約利用的項(xiàng)目占地，提高建設(shè)用地集約利用率。

3）嚴(yán)格建設(shè)用地計(jì)劃管理

一是科學(xué)配置指標(biāo)，優(yōu)先安排工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地，引導(dǎo)城鄉(xiāng)就建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化配置，保障安排中心城區(qū)，各縣城重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)、公共設(shè)施建設(shè)用地和無污染、低污染、低能耗類型產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地；二是積極申報(bào)點(diǎn)供項(xiàng)目，爭取國家和省控計(jì)劃指標(biāo)。三是嚴(yán)格按照用地定額供地，嚴(yán)格控制用地規(guī)模。

4）擴(kuò)大建設(shè)用地增量，實(shí)施積極的土地供應(yīng)政策

一是依法實(shí)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，增加用地；二是建設(shè)用地?cái)U(kuò)展應(yīng)優(yōu)先利用閑置地、空閑地，盡量不占或少占耕地；三是整治“空心村”和“城中村”；四是借國家支持西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地的需求機(jī)遇，爭取國家年度計(jì)劃指標(biāo)；五是利用國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，積極爭取國家、省級(jí)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。

實(shí)施積極的土地供應(yīng)政策。對(duì)工業(yè)項(xiàng)目用地，不強(qiáng)求按最高年限出讓，可根據(jù)業(yè)主自愿和生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)際，合理確定出讓年限，既降低企業(yè)一次性用地成本，又縮短建設(shè)用地再調(diào)控周期。

5）堅(jiān)持市場化配置土地資源，提高土地資產(chǎn)運(yùn)作水平

一是嚴(yán)格落實(shí)工業(yè)和經(jīng)營性用地招拍掛出讓制度；二是嚴(yán)禁用地者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人簽訂協(xié)議圈占土地，通過補(bǔ)辦用地手續(xù)規(guī)避招拍掛出讓土地規(guī)定；三是儲(chǔ)備土地出讓前，處理好土地產(chǎn)權(quán)、安置補(bǔ)償?shù)确山?jīng)濟(jì)關(guān)系；四是合理確定土地供應(yīng)總量，培育土地市場，規(guī)范土地交易行為，建立健全土地有形市場；五是變生地出讓為熟地出讓。對(duì)新征用土地，要根據(jù)規(guī)劃做好水、電、路、通訊等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過政府投入使土地增值；六是合理確定出讓地塊宗數(shù)和規(guī)模。對(duì)出讓的宗地，要督促使用權(quán)人及時(shí)開發(fā)利用，形成有效供給。

6）規(guī)范工農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)村土地整理復(fù)墾力度

（1）規(guī)范工業(yè)用地結(jié)構(gòu)。一是引導(dǎo)新增工業(yè)項(xiàng)目向工業(yè)區(qū)集聚，停止工業(yè)項(xiàng)目用地單獨(dú)選址；二是提高工業(yè)用地地價(jià)和容積率；三是對(duì)污染重、能耗高、產(chǎn)出低等不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目不予供地；四是對(duì)達(dá)不到投資強(qiáng)度的項(xiàng)目，一律停建；

（2）規(guī)范農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)用地。一是引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，科學(xué)規(guī)范用地。二是出臺(tái)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整建設(shè)規(guī)范，明確建筑占地標(biāo)準(zhǔn)。三是制定農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目禁止目錄，防止以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名的非農(nóng)建設(shè)違法用地；

（3）加大農(nóng)村土地整理復(fù)墾力度，提高土地利用率。一是對(duì)從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦等生產(chǎn)和建設(shè)破壞的廢棄地，興建水利、修筑公路、建筑取土等廢棄地進(jìn)行整理復(fù)墾利用，對(duì)大量災(zāi)毀地、撂荒地等進(jìn)行整治復(fù)墾，重新利用；二是堅(jiān)持住宅管理與“空心村”整治相結(jié)合，將空閑地的、廢棄宅基地，退宅還田。嚴(yán)格農(nóng)行一戶一宅，嚴(yán)控宅基地標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)農(nóng)戶建設(shè)多層農(nóng)房，節(jié)約附屬建筑用地；三是對(duì)超過兩年未動(dòng)工的非農(nóng)建設(shè)用地，一律收回再利用。

7）創(chuàng)新土地利用，探索拓展建設(shè)用地空間的新路子

一是啟動(dòng)實(shí)施“工業(yè)梯田”建設(shè)。銅仁地區(qū)自然環(huán)境特殊，山地面積約占61.7%，丘陵面積30.8%，山間平地占7.5%。坡耕地比例較大，150～250坡耕地面積占56.3%。充分利用裸巖石礫地、石旮旯地、荒草地、石漠化程度高等未利用地實(shí)施“工業(yè)梯田”建設(shè)工程。銅仁市大興工業(yè)園區(qū)率先啟動(dòng)實(shí)施了該項(xiàng)工程，2010年2月～12月僅10個(gè)月時(shí)間就整理了4 800多畝“工業(yè)梯田”。銅仁市燈塔工業(yè)園區(qū)規(guī)劃“工業(yè)梯田”建設(shè)面積375公頃，于2011年5月已開工建設(shè)。目前，全區(qū)各縣陸續(xù)啟動(dòng)“工業(yè)梯田”建設(shè)工程。它是我區(qū)特殊自然環(huán)境的必然選擇，是破解工業(yè)化用地供需矛盾的重要途徑之一；二是農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加掛鉤政策，置換用地。今年我區(qū)爭取增減掛鉤指標(biāo)2 300畝，分解到7個(gè)縣、市（特區(qū)）。增減掛鉤政策的有效實(shí)施，是緩解我區(qū)城鎮(zhèn)化用地供需矛盾的有效措施，推進(jìn)了城市化進(jìn)程，使我區(qū)城鎮(zhèn)化率可望在10年時(shí)間內(nèi)從30%提升到45%。這些舉措，既拓展了建設(shè)用地空間，又有效地保護(hù)了耕地資源。

[1]王世東，郭徵，陳秋計(jì)，張合兵.基于極限綜合評(píng)價(jià)法的土地復(fù)墾適宜性評(píng)價(jià)研究與實(shí)踐[J].測繪科學(xué).

[2]佘艷，李愛新，帥佳良.縣級(jí)土地利用數(shù)據(jù)庫建設(shè)方法探討[J].北京測繪，2011(1).

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1674-6708（2011）48-0020-02

李家嬋，工程師，研究方向：土地調(diào)查研究