陶良云，胡旭東

（1.中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410072；2.國防科技大學(xué)指揮軍官基礎(chǔ)教育學(xué)院，湖南 長沙 410072）

美國應(yīng)對公共突發(fā)事件的特點及啟示

陶良云1，2，胡旭東2

（1.中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410072；2.國防科技大學(xué)指揮軍官基礎(chǔ)教育學(xué)院，湖南 長沙 410072）

美國已建立起一套健全且快速有效的國家災(zāi)害應(yīng)急體制，實現(xiàn)對具有全國性影響的各種類型、規(guī)模公共突發(fā)事件的高效率、高效益的準(zhǔn)備、應(yīng)對和事后恢復(fù)，在公共安全管理體制的發(fā)展，法律基礎(chǔ)建設(shè)，管理體系的系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化等方面，對我國都具有一定的啟示。

美國；公共突發(fā)事件；特點；啟示

近年來，中國和美國都多次遭到自然災(zāi)害等公共突發(fā)事件的襲擊而造成重大生命財產(chǎn)損失。美國應(yīng)急管理歷史較長，形成了一套健全且快速有效的國家災(zāi)害應(yīng)急體制，行政執(zhí)法有力，法律法規(guī)健全，在應(yīng)對公共突發(fā)事件方面取得的不少成功的經(jīng)驗值得我們借鑒。

1 美國“應(yīng)對公共突發(fā)事件”組織機構(gòu)及職能

美國是一個聯(lián)邦制國家，在其民主的法律制度下，各州制定和實施各自的法律制度。由此，美國各級應(yīng)對公共突發(fā)事件的機構(gòu)設(shè)置，從聯(lián)邦政府、州、郡到市共四級都帶有明顯的聯(lián)邦制特點，上級對下級只是起協(xié)調(diào)作用，州以下組織機構(gòu)名稱不一，聯(lián)邦政府以下各級機構(gòu)的權(quán)力歸屬于各級政府，并嚴(yán)格遵照相關(guān)法律制度行使。

1.1 聯(lián)邦緊急救援管理局

聯(lián)邦緊急救援管理局簡稱“費馬”（FEMA），是美國聯(lián)邦政府“應(yīng)對公共突發(fā)事件”組織機構(gòu)，由前美國總統(tǒng)卡特于1979年下令成立，其主官的地位與國務(wù)院部長級同級。2003年，F(xiàn)EMA并入國土安全部，每年有25億美元的突發(fā)事件應(yīng)急基金。FEMA下設(shè)5個職能部門：應(yīng)急準(zhǔn)備部、緩解災(zāi)害影響部、應(yīng)急反應(yīng)部、災(zāi)后恢復(fù)部、區(qū)域分局管理辦公室，全職工作人員2 600人，還有符合應(yīng)急工作標(biāo)準(zhǔn)的志愿者（或兼職人員）4 000人。FEMA的職責(zé)范圍涵蓋地震、颶風(fēng)等各種自然災(zāi)害，以及環(huán)境、衛(wèi)生甚至核領(lǐng)域的各種突發(fā)公共事件，全面負(fù)責(zé)應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)防、監(jiān)測、響應(yīng)、救援和災(zāi)后恢復(fù)工作。

1.2 州緊急救援管理局

州緊急救援管理局簡稱“石馬”（SEMA），是州政府“應(yīng)對公共突發(fā)事件”組織機構(gòu)，但具體某個州往往稱為“某某州緊急救援管理局”，如馬里蘭州則稱為“馬里蘭州緊急救援管理局”（Maryland Emergency Management Agency），簡稱“密馬”（MEMA）。州緊急救援管理局作為州政府下設(shè)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)全州及周邊地區(qū)的公共突發(fā)災(zāi)害事故，涉及的公共突發(fā)災(zāi)害事故包括火災(zāi)、地震、颶風(fēng)、大面積停電（停水）、重大交通事故等。其人事、財政直接由州政府管理，一旦發(fā)生突發(fā)災(zāi)害事故，該局有權(quán)直接調(diào)遣各相關(guān)部門人員參與處置。

1.3 郡政府緊急救援處置中心

郡政府緊急救援處置中心簡稱“石爾克”（CEOC）?！笆癄柨恕笔强ふ略O(shè)的行政部門，內(nèi)設(shè)有財政崗、消防崗、醫(yī)療崗、運輸崗、宣傳崗、物資崗等指揮崗位，這些崗位常設(shè)但不常在崗，只有在發(fā)生了緊急災(zāi)害事故時，各崗位由政府相關(guān)部門立刻派人到崗，各崗位負(fù)責(zé)人為隊長，在郡政府緊急救援處置中心主任的領(lǐng)導(dǎo)下，直接指揮全郡及周邊地區(qū)進行緊急災(zāi)害事故的救援工作。

1.4 市政府緊急救援處置辦公室

市政府緊急救援處置辦公室簡稱“司爾”（CEOO），內(nèi)設(shè)消防隊。工作人員根據(jù)市轄區(qū)的大小和人口的多少而定，特設(shè)市或特大城市的工作人員視情況而定，如華盛頓特區(qū)下設(shè)的聯(lián)合信息指揮中心，其機構(gòu)和人員設(shè)置比郡的要大要多?？ぽ犑械木o急救援處置辦公室是地方政府進行緊急救援的具體執(zhí)行單位，主要進行安全宣傳和檢查工作，定時向上級匯報當(dāng)?shù)厍闆r。市緊急救援處置辦公室消防隊員屬現(xiàn)役，一般有消防隊員 20人，另有7個消防站和消防義務(wù)工2 000人，分布城區(qū)內(nèi)外，隨時參加滅火工作。

2 美國近年來應(yīng)對和處置公共突發(fā)事件的特點

美國近年來應(yīng)對和處置公共突發(fā)事件情況，主要以“9·11”事件為分水嶺，美國政府在“9·11”之后將應(yīng)對公共突發(fā)事件放在至高無上的地位，有效地保護了國土安全和處置重大公共突發(fā)事件，有以下幾個方面值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

2.1 建立健全法律體系，有力保障

美國涉及突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的法律數(shù)量相當(dāng)可觀，內(nèi)容十分詳盡，主要包括災(zāi)害應(yīng)急處理、緊急狀態(tài)和反恐等3個方面，為應(yīng)急責(zé)任機構(gòu)職責(zé)的履行、人員及資源的調(diào)配以及信息的發(fā)布和共享提供了有力保障。

早在1950年，美國就制定了《災(zāi)害救助和緊急援助法》，它是美國第一個與應(yīng)對突發(fā)公共事件有關(guān)的法律。1990年出臺《國家地震災(zāi)害減輕計劃法》，規(guī)定 FEMA為應(yīng)對地震災(zāi)害的主要責(zé)任部門。1992年，美聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署、商務(wù)部、國防部等27個部門和美國紅十字會共同簽署了《聯(lián)邦緊急反應(yīng)計劃》，綜合了各聯(lián)邦機構(gòu)預(yù)防、應(yīng)對突發(fā)緊急事件的措施，為各州和地方政府應(yīng)對恐怖襲擊、災(zāi)難事故和其他突發(fā)公共事件提供指導(dǎo)。

“9·11”事件發(fā)生后，防范和處理恐怖事件成為美國應(yīng)對突發(fā)公共事件的重中之重，為此，美先后于2001年和2002年頒布了《反恐怖法案》和《國土安全法》，將應(yīng)對各類恐怖事件納入國家危機管理的體系中，賦予相關(guān)部門更大的權(quán)力，加大對恐怖活動的打擊和懲處力度。2004年12月，《國家應(yīng)急計劃》出臺。作為國家層面的重大突發(fā)公共事件應(yīng)急行動計劃，其目的是要通過一系列活動建立一個綜合性的、全國的、針對所有災(zāi)害的方案，包括預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)。它涵蓋了復(fù)雜的和不斷變化的對恐怖主義的威脅和行動、主要災(zāi)害以及其他突發(fā)公共事件進行預(yù)測或響應(yīng)所要求的全部范圍，也為開展長期的社會復(fù)蘇和緩解活動提供了基礎(chǔ)。它強調(diào)在重大突發(fā)公共事件發(fā)生的事前、事初、事中和事后，要全方位調(diào)集和整合聯(lián)邦政府資源、知識和能力，實現(xiàn)聯(lián)邦、州、地方各級政府、非政府組織、私營部門和公民力量的整合和行動的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以保證最大限度地向美國面臨的各種威脅宣戰(zhàn)。

2.2 統(tǒng)一管理 標(biāo)準(zhǔn)運行，協(xié)調(diào)一致

從國土安全部下屬的“聯(lián)邦緊急救援管理局”到最基層的“市緊急救援處置辦公室”，聯(lián)邦政府及以下各級政府都必須全力支持應(yīng)對緊急救援管理處置運作。當(dāng)某地發(fā)生緊急突發(fā)事件，當(dāng)?shù)卣饕?fù)責(zé)人立刻前往指揮中心，協(xié)調(diào)各部門參與緊急救援工作，保證將人員傷亡和財產(chǎn)損失降至最低程度。如2005年馬里蘭州發(fā)生颶風(fēng)災(zāi)害，該局成功地協(xié)調(diào)各部門進行處置，成功幫助4 000多個家庭安全轉(zhuǎn)移，為1 300多個家庭重建了家園。

具體應(yīng)急過程中，采取屬地管理和統(tǒng)一管理相結(jié)合、分級響應(yīng)和全面響應(yīng)相結(jié)合。2004年，美國國土安全部推出“國家事故管理系統(tǒng)”，規(guī)定了美國各級政府對突發(fā)公共事件應(yīng)急的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，以期實現(xiàn)“統(tǒng)一管理”和“標(biāo)準(zhǔn)運行”。所謂“統(tǒng)一管理”，即應(yīng)急響應(yīng)時，各級機構(gòu)使用共同的詞匯、術(shù)語、密碼、頻率等，發(fā)布統(tǒng)一的指令進行統(tǒng)一指揮，使不同部門和不同區(qū)域指揮官在溝通時不存在障礙和誤解。“標(biāo)準(zhǔn)運行”，即在應(yīng)急工作的各階段，遵循標(biāo)準(zhǔn)化的運行程序，包括物資、調(diào)度、信息共享、通信聯(lián)絡(luò)、術(shù)語代碼、文件格式乃至救援人員服裝標(biāo)志等，都要采用所有人都能識別和接受的標(biāo)準(zhǔn)，以減少失誤，提高效率。

2.3 科技與財力創(chuàng)效率，確保安全

美國政府在處置公共安全事務(wù)上一直致力于科技的開發(fā)，為了在處理緊急突發(fā)事件中保證信息暢通，于1993年開始組織人員開發(fā)“緊急警報系統(tǒng)”（Emergency Alert System）應(yīng)用于各級應(yīng)對突發(fā)事件管理部門，并不斷升級更新，保持科技領(lǐng)先，確保信息暢通。如華盛頓特區(qū)聯(lián)合信息指揮中心辦公大廳，分為三個服務(wù)區(qū)：無線電對講機控制系統(tǒng)區(qū)（專為警察、消防和醫(yī)療使用，警察使用占總量的80%，為了確保信息暢通，在華盛頓特區(qū)設(shè)有 10個接受站）；911緊急救助電話系統(tǒng)區(qū)（主要是接聽緊急救助電話，只要求助電話一響，該服務(wù)區(qū)的電子銀幕上能立刻顯示其號碼和具體方位，并立即轉(zhuǎn)接到無線電對講機控制系統(tǒng)區(qū)，再由該區(qū)指揮調(diào)度處置）；311市民求助電話或市民查詢熱線（主要是接聽市民日常生活需求或查詢幫助，同樣，電話一響，該服務(wù)區(qū)的電子銀幕上能立刻顯示其號碼和具體方位，為求助者找到最便捷的方式）。以上三個系統(tǒng)區(qū)的科技含量和暢通的信息渠道，為華盛頓特區(qū)的安全和市民的便利提供了保障。

另一方面，美國對待公共突發(fā)事件擁有大量的資金保證。在處置緊急突發(fā)事件方面，為了確保國土、市民的人身和財產(chǎn)安全，不惜財力，組織科技人員開發(fā)安全技術(shù)，確保安全保障處于可靠的地步，且備有多種使用方案。從美國國家導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的開發(fā)，到公眾日常生活的安全，都不惜投入大量的財力。如“9·11”事件后，華盛頓和紐約市，每天2架軍用直升機在空中盤旋、巡邏；再如，美國各郡緊急救援處置中心，每年要用飛機把全郡的鳥瞰圖拍下來，對每個地方存在的隱患及時了解，如化學(xué)毒品的存放，居民建筑物存在消防安全隱患等等?？梢哉f，美國政府為了確保安全，不惜代價，舍得投入，把安全觸角延伸到了每個角落。

3 對我國的啟示

美國在緊急救援管理方面所取得的經(jīng)驗，對我國應(yīng)對公共突發(fā)事件有如下啟示：

3.1 完善法律體系，依法辦事

現(xiàn)代社會是法治社會，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，我們不僅要加強立法工作，而且要真正做到依法辦事，才能使社會經(jīng)濟走上良性運行的發(fā)展軌道。因此，我們在處置公共突發(fā)事件包括處理社會問題和自然災(zāi)害時，使緊急救援處置工作和災(zāi)害重建恢復(fù)工作保持快速有序進行。美國“9·11”事件后，6周內(nèi)即頒布《愛國法》，并于2002年11月布什總統(tǒng)簽署《國土安全法》，2003年成立國土安全部，將聯(lián)邦緊急救援管理局納入旗下來協(xié)調(diào)全美的緊急救援管理工作，形成了全國性的綜合應(yīng)急管理機制，從而有效地保障了國家領(lǐng)土和國民的生命財產(chǎn)安全。我國還未成立全國性的綜合應(yīng)對公共突發(fā)事件的管理機制，需要進一步頒布實施相關(guān)的配套法律法規(guī)，而且應(yīng)對公共突發(fā)事件臨時協(xié)調(diào)機構(gòu)掛靠在無權(quán)無財?shù)母骷壒矙C關(guān)，致使我國在面對重大公共突發(fā)事件時，存在協(xié)調(diào)不力、反應(yīng)遲緩、處理困難等問題，這些都有待于我們盡快解決和完善。

3.2 加大隊伍建設(shè)，增強培訓(xùn)

我國正處于社會轉(zhuǎn)型加速期，同時又處于極端惡劣天氣多發(fā)期，人為的災(zāi)難和自然災(zāi)害將可能發(fā)生，我國各級政府要順應(yīng)社會發(fā)展，改革管理體制和運行機制，充實一線執(zhí)法部門，真正增強職能部門的執(zhí)行能力和加強對執(zhí)法部門的支持和保護，進一步強化尊重人權(quán)意識，事事以人為本，將公共突發(fā)事件降至最低損失或影響，保障國家不受外來侵犯和人民生命財產(chǎn)安全。組建培訓(xùn)基地，完善多層次、多警種的培訓(xùn)工作，處置緊急突發(fā)事件不僅要有有經(jīng)驗的管理人員，更需要有戰(zhàn)斗在一線的綜合素質(zhì)高、業(yè)務(wù)水平精的各警種。要達到如此目的，唯有建設(shè)好培訓(xùn)基地，實行多層次、多警種的培訓(xùn)工作。我們要認(rèn)真總結(jié)以往的培訓(xùn)經(jīng)驗，學(xué)習(xí)消化先進國家經(jīng)驗，取長補短，根據(jù)國情、社情，不斷地提高培訓(xùn)工作水平。

3.3 加強警民協(xié)作，科技強國

我們必須大力實施科技強國強警戰(zhàn)略，切實把科學(xué)技術(shù)作為第一生產(chǎn)力。公安執(zhí)法機關(guān)擔(dān)負(fù)著懲治罪犯、保護人民的神圣職責(zé)，必須時時牢記加強實戰(zhàn)技能訓(xùn)練和科技強警觀念，即通過實戰(zhàn)技能訓(xùn)練和掌握科技來增強執(zhí)法實力。首先，大力培育科技意識、科技精神和科學(xué)決策氛圍，自覺與落后的工作方式、管理模式、陳舊觀念告別；其次，要加強科技人才隊伍建設(shè)。重用科技人才，把有技術(shù)懂科學(xué)的干部選派到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)崗位，使他們成為將科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力、管理高效的主力軍。加強各級領(lǐng)導(dǎo)干部的現(xiàn)代科技知識培訓(xùn)，普及基層民警的實戰(zhàn)技能和管理方式培訓(xùn)，以立法的方式將培訓(xùn)工作規(guī)范化、日常化，使他們真正成為學(xué)科學(xué)、用科學(xué)的帶頭人和示范者；最后，要加大科技投入，加強科研攻關(guān)，促進研發(fā)與成果的應(yīng)用推廣，從而加快實施科技強國強警戰(zhàn)略的步伐。

1 毛瑞明.美國“應(yīng)急管理”對我國的啟示［J］.貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2008（4）

2 謝晶瑩.政府應(yīng)對公共突發(fā)事件工作探析［J］.中國應(yīng)急救援，2010（3）

3 吳楨嶸、徐普平.提高各級黨政機關(guān)應(yīng)對公共突發(fā)事件能力對策研究［J］.銅陵學(xué)院學(xué)報，2009（6）

4 劉 毅.突發(fā)事件防范及應(yīng)對措施思考［J］.北京觀察，2008（4）

The US deals with the Public Thunderbolt’s Characteristic and the Enlightenment

Tao Liangyun, Hu Xudong

The US has established a set perfect and the fast effective national disaster emergency system, realizes to has nationwide influence each kind of the type, the scale public thunderbolt’s high efficiency, the high benefit preparation, to deal with restores afterward, sends in the public security management system the exhibition, the legal base construction, manages aspects and so on system’s systematization,standardization, has certain enlightenment to our country.

US; public thunderbolt; characteristic; enlightenment

D771

A

1000－8136（2011）06－0122－03