劉 銳

基層治理:在危機中面向未來
——讀《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》

劉 銳

20世紀(jì) 90年代三農(nóng)問題的出現(xiàn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在中國政治社會發(fā)展中的位置決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)學(xué)者重視并大量研究。與經(jīng)濟學(xué)注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展,政治學(xué)注重民主法治建設(shè)和地方政治發(fā)展,社會學(xué)注重國家政權(quán)與社會民眾關(guān)系的探討不同,《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》(以下簡稱《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理》)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為研究對象,注重多角度多側(cè)面描述和分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的變化,綜合考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度變遷和實際運作情況,既分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織結(jié)構(gòu)和科層分工,又考察政府與外界環(huán)境的互動,從而生動全面地展示出轉(zhuǎn)型期基層治理現(xiàn)狀及問題,引領(lǐng)我們思考中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的未來及鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的轉(zhuǎn)向等重大議題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從 20世紀(jì) 80年代恢復(fù)建立以來經(jīng)歷一系列重大變革。無論是簡政放權(quán),撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),還是“理順條塊關(guān)系”,實行農(nóng)村稅費改革,無不是中國政府為適應(yīng)經(jīng)濟社會的復(fù)雜變化做出的政策制度調(diào)整。一方面,這些政策調(diào)整對于整合農(nóng)村社會秩序,改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作內(nèi)容和機構(gòu)設(shè)置,處理國家與社會的關(guān)系有所助益;另一方面,因為缺乏制度保障和民間力量監(jiān)督,加上中國權(quán)力運作邏輯的特殊性,使得新老問題交織在一起,形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的復(fù)雜困局。要想解決中國農(nóng)村問題,推動基層政府發(fā)展,就必須弄清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)、歷史沿革及問題現(xiàn)狀,《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理》即是從“是什么”和“怎么辦”兩方面來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理特征及政府制度化的意義和目標(biāo),它從中觀層面分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制和干部的心態(tài)行為,注重考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的動態(tài)實踐過程,揭示出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行機制和行動邏輯,為政府體制創(chuàng)新提供一個好的思路。

一、基層治理內(nèi)卷化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有兩面性:一方面它處在國家行政體系的末端,按照科層化制度化的邏輯行事,另一方面它是連接國家政權(quán)與社會關(guān)系的一個紐帶,農(nóng)村社會的鄉(xiāng)土性和復(fù)雜性使其權(quán)力運作具有一定的非正式性。要廓清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)和結(jié)構(gòu),就必須梳理清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展衍變邏輯、機構(gòu)部門設(shè)置及實際運作邏輯。

在傳統(tǒng)中國,基層政府具有家長制特點,實際運作是一把手說了算,其他部門只需要遵照一把手的命令行事即可,政府似乎是被一把手承包,他的權(quán)力無限且責(zé)任無限,家長制的特點是權(quán)力集中且只集中在一人手中。中國基層治理的特殊性還在于集體化時代的“運動式”治理體制。這種治理體制以政治合法性為依托,依靠執(zhí)政黨強大的意識形態(tài)宣傳和嚴(yán)密的組織網(wǎng)絡(luò)滲透,以發(fā)動群眾為手段,以實現(xiàn)社會資源的集中和國家政治動員為目標(biāo),從而實現(xiàn)有效的國家治理[1]?，F(xiàn)代官僚制一般依照韋伯的科層制設(shè)置,即嚴(yán)格的規(guī)章制度,部門分工明確,任務(wù)執(zhí)行“非人格化”[2]。當(dāng)前中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理既有對傳統(tǒng)治理方式的延續(xù)和發(fā)展,也有對現(xiàn)代官僚體制的借鑒和創(chuàng)新。當(dāng)總體性社會消褪后,隨著市場經(jīng)濟體制的確立和政府政策制度的調(diào)整,一方面,原有的權(quán)威資源逐漸流失,民眾的權(quán)利意識和政治參與訴求不斷提高,政府很難再按照“家長式”或“運動式”治理體制來管理和服務(wù)社會;另一方面,當(dāng)前的農(nóng)村社會在“鄉(xiāng)土性”和“現(xiàn)代性”之間的無規(guī)律搖擺使得基層政府不可能按照西式的協(xié)商機制來進行治理。20世紀(jì) 80年代以來的一系列政府改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在形式上具有現(xiàn)代性特征,實質(zhì)上卻是多種治理機制的混合。從中央和地方的關(guān)系,黨和政府的關(guān)系及國家與社會的關(guān)系三個維度考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,可以發(fā)現(xiàn),中央和地方的權(quán)力責(zé)任分配并不清晰,中央在財政上是集權(quán)的,其轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范,地方在事權(quán)上要承擔(dān)巨大責(zé)任,財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府里,黨政沒有分開,政治和行政工作不分,黨委與政府一體化傾向明顯,形成“一體化機構(gòu)”[3]138,雖然政府是按照科層制原則設(shè)置部門和崗位的,但在實際運作中,基本上是黨委書記領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé),形成“一元化權(quán)力”[3]140,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的家長制作風(fēng)明顯;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來是為社會提供公共服務(wù),管理社會沖突,以獲得民眾支持和信任的政權(quán)機構(gòu),但基層政府對鄉(xiāng)村社會不作為和胡亂作為的情況卻時有發(fā)生,其合法性資源不斷流失。一方面,我們在不斷改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置和工作內(nèi)容,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)計新的任務(wù)和目標(biāo)方向;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革似乎陷入“越改越亂”的惡性循環(huán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困局并沒有在政策調(diào)整和政府改革中得到改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作內(nèi)容一直在變,背后的運作邏輯卻鮮有變化,自上而下的改革邏輯本是為適應(yīng)和推動社會變遷,但在運作過程中卻缺乏對自下而上力量的有效吸納;形形色色的改革措施并沒有處理好各級政府之間的關(guān)系,導(dǎo)致“上面千條線,下面一根針”,基層政府負(fù)擔(dān)過重,苦不堪言。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革不是憑空而來的,社會經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化是政府變革的動力和方向。改革開放以來的各項鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革,其初衷是為回應(yīng)社會發(fā)展訴求,提高政府執(zhí)政能力,保證經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型正常平穩(wěn)過渡,但 30年的政府改革卻是命途多舛。限于制度缺陷和傳統(tǒng)政治體制的余毒,基層政府的運作機制逐漸“內(nèi)卷化”。歷次改革使基層政府的物質(zhì)資源和組織資源大為萎縮,為完成上級達(dá)標(biāo)考核任務(wù),維持自我生存,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級利益主體的傾向越來越明顯,自利性沖動在膨脹,不顧長遠(yuǎn)發(fā)展和政治后果的一些做法在基層政府中悄然醞釀成形。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部門分工和人員安排在形式上按照科層制原則設(shè)計,照章辦事,實行程序化管理,但升級達(dá)標(biāo)任務(wù)和各項中心工作考核使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以規(guī)范化運作。在“壓力型體制”[4]下,基層政府為完成各種經(jīng)濟趕超任務(wù)和自上而下的檢查,將原有的制度懸置,把行政任務(wù)層層分解,全鎮(zhèn)干部齊上陣共同應(yīng)付。在當(dāng)前的權(quán)力結(jié)構(gòu)和問責(zé)機制下,本來嚴(yán)肅規(guī)范的工作檢查、任務(wù)達(dá)標(biāo)變得越來越形式化、文牘化。形式上的科層制和實際運作上的壓力型體制使基層政府逐漸忘卻作為公共權(quán)力部門的責(zé)任和目標(biāo)——提供公共物品和公共服務(wù),化解基層矛盾和沖突,維持農(nóng)村社會秩序,為自下而上的協(xié)商對話和政治參與提供渠道。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理》將基層政府內(nèi)卷化具體為三個方面:一是基層政府過度參與經(jīng)濟發(fā)展,按照公司化的邏輯辦事,將大量人力物力財力資源集中在一些工程項目上,忽略或淡化對基層社會的服務(wù)和管理;二是政府體制規(guī)范的不明晰和價值認(rèn)同上的混亂使基層政府“踏踏實實搞形式,一心一意走過場”,表面認(rèn)同,實弄虛文;三是制度化的不足和傳統(tǒng)政治體制的余毒使基層政府不按部就班地完成任務(wù),而是采用運動化方式“忽悠”上級,為獲取私利將例行工作轉(zhuǎn)換成一次次鋪張浪費的面子工程[3]264-274。概括起來,運行于科層制和壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)卷化,造成的弊端有三個方面:一是國家層面的權(quán)威性合法性流失,自上而下的任務(wù)指令變成“政治做秀”;二是基層政府不能有效化解基層矛盾,農(nóng)民上訪和群體性事件滋生擴展,基層干部不被信任,越來越無為和無能;三是農(nóng)民的權(quán)利意識和政治參與愿望沒有制度化渠道疏導(dǎo),對基層政府的不滿和猜忌增加。國家—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—農(nóng)村社會之間的連接出現(xiàn)斷檔,上傳下達(dá)的制度化通道和良性互動機制的缺失必然造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機,從而引發(fā)中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該向哪里去的思考和討論。

二、政府制度化

上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在應(yīng)付上級,治理鄉(xiāng)村社會和內(nèi)部運行上的缺陷讓我們在全面細(xì)致地了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機現(xiàn)狀時也在思索著化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境的對策?！多l(xiāng)鎮(zhèn)治理》即是在這個思路下將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問題刻畫出來后,嘗試著從政府制度化的角度提出解決方案?！多l(xiāng)鎮(zhèn)治理》認(rèn)為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機的出現(xiàn)與其深層運作機制有關(guān),這種運作機制既是“家長式”治理、“運動式”治理、“官僚制”治理的混合,也是“科層制”和“壓力型”體制的交叉[5],造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理名實分離,制度與運作兩張皮。30年的政府改革邏輯是“制度主義”和行政命令式的,它使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在外部應(yīng)對和內(nèi)部運作上不太一致,改革的失敗應(yīng)歸罪于對基層政府運行機制的茫然無知和混沌了解。政府改革要對癥下藥,《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理》開出的藥方是將改革政府制度和改變其運作邏輯融為一體,其改革出發(fā)點和改革思路與單向的制度改革大為不同,因而是切中時弊也是可操作的,下面簡述之。

當(dāng)前基層政府運作邏輯的形成與屢次不合理的政府改革有關(guān),它使基層政府被牢牢束縛在現(xiàn)有的運作機制里不能自拔,作者稱之為“制度異化”[3]278。一個好的制度應(yīng)該是規(guī)章制度明晰,角色規(guī)范明確,獎罰分明,為工作人員提供穩(wěn)定的長遠(yuǎn)預(yù)期,幾次政府制度改革并沒有做到?；鶎诱鳛橹袊?quán)的末梢,又作為連接國家與社會的橋梁,其改革意義和操作空間很大。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理》在回顧農(nóng)民進城務(wù)工,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等農(nóng)村改革后發(fā)現(xiàn),中國政治結(jié)構(gòu)的特殊性使得一些后來所謂的“創(chuàng)舉”蘊含在不經(jīng)意的基層實踐中。鄧小平說,“摸著石頭過河”,即是允許基層政府在勇于探索和不斷實踐中尋找前進道路。當(dāng)前的政府改革邏輯似乎是中央不信任基層干部,為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做壞事而有意收權(quán)的結(jié)果。如果中央放權(quán)給地方,則基層政府既可以做好事,也可以做壞事,問題的關(guān)鍵是設(shè)計合理的制度規(guī)范約束其行為。簡單把權(quán)力從地方手中收上來,其結(jié)果可能是基層囿于現(xiàn)有體制無所作為,政府改革也將是盲人摸象,霧里看花。另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革作為中國政府改革的先鋒,意義重大。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主創(chuàng)新和開拓進取道路對中國政治發(fā)展具有重要參考價值;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國政府的末端,它的改革成本相對較小,不足以觸動社會穩(wěn)定的底線,進退有余。如果上級放權(quán)給地方政府,讓它們充分發(fā)揮施展,也許能為政府改革打開有利局面。

中國的區(qū)域復(fù)雜性和歷史綿延性使得我們認(rèn)識社會規(guī)律比較困難,要有把握且有針對性地設(shè)計制度更是難上加難。改革措施來源于對實踐經(jīng)驗的總結(jié),我們應(yīng)該相信基層政府,少為它們設(shè)計一些制度禁區(qū),多讓它們依據(jù)地方實際勇于探索。不同區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展治安管理、社會保障、歷史延革、人口規(guī)模等方面都有所不同,如果為它們制定統(tǒng)一的規(guī)章制度,必然是幾家歡樂幾家愁。充分發(fā)揮基層干部的智慧才干,他們將大有作為。梳理學(xué)界近幾年關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的一些觀點,主要有四種:一是主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治,二是主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,三是主張?zhí)摶l(xiāng)鎮(zhèn)政府,將其改為縣政府的派出機構(gòu),四是主張加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè),將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建成比較完備的基層政權(quán)[6]。這些政策建議是學(xué)者們考察不同區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理時提出來的,是一種深刻的片面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政府改革的一部分,必須因地制宜地逐步推進,講求方法和策略,不能生硬地一刀切?；谶@種考慮,《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理》提出若干原則性的政府制度化建議,對于我們把握基層政府改革大局具有重要指導(dǎo)意義。

考察清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財稅、行政和社會治理三個方面的特征現(xiàn)狀,我們自然會發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度化不足的問題?！多l(xiāng)鎮(zhèn)治理》將其歸結(jié)為四個制度問題:“制度缺失”、“制度懸置”、“制度錯位”、“制度逆變”[3]10,政府改革的第一步就是要充分制度化。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的位置層級來看,政府制度化使中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系更加清晰,使政府內(nèi)部的職務(wù)分工和機構(gòu)設(shè)置更加合理,使國家政權(quán)與基層社會的關(guān)系互動更加有序。政府制度化要考慮兩個方面:一是制度設(shè)計以改變基層政府實際運作邏輯為目的,不能使基層政府出現(xiàn)目標(biāo)替代和權(quán)力錯位行為;二是適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要,尤其是滿足民眾的政治參與和對公平正義的需要。制度規(guī)范的出臺一方面要在體制內(nèi)部凝聚共識,經(jīng)過民主協(xié)商,獲得上下級的認(rèn)同;另一方面,基層政府是嵌入基層社會的,它不僅受到上級的監(jiān)

管,也要為社會大眾的監(jiān)督反饋提供可行的制度化渠道。政府制度化是一項復(fù)雜工程,改革過程需要一步步摸索實踐。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理》也意識到這一點,它從中觀層面提出政府制度化的三項建議:制度與法治息息相關(guān),通過法治規(guī)范權(quán)力主體間的關(guān)系,保證權(quán)責(zé)分明,上傳下達(dá)有序,使權(quán)力運作有法可依;在民眾的參與意識和權(quán)利意識不斷增強的背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理與民眾的關(guān)系時,不能專斷和粗暴,應(yīng)該擺正姿態(tài),與社會群體、利益團體進行協(xié)商解決,為民眾的監(jiān)督檢舉提供暢通的渠道;加強基層民主建設(shè),重視選舉民主,也要重視協(xié)商民主,培育和發(fā)展農(nóng)民組織,為官民對話交流、擴大政治參與做好鋪墊[3]309-318。政府制度化只有得到體制內(nèi)部上下級的遵守與認(rèn)同,得到體制外社會群眾的支持和認(rèn)可,才算成功。

三、小結(jié)

愛因斯坦曾說過,提出問題比解決問題更重要。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理》一書的成功,也許不是它在應(yīng)然層面的政策建議,而是其鞭辟入里地分析說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境的來由和問題現(xiàn)狀。要想把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建成既能有效執(zhí)行上級任務(wù),又能獲得社會民眾認(rèn)可的政權(quán)組織,就必須認(rèn)識和理解轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)、特征,以及它

和基層社會的互動關(guān)系?！多l(xiāng)鎮(zhèn)治理》的可圈可點之處不止于此,它將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個完整分析單位,展開從內(nèi)到外的觀察透視,既注重對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)和變遷的考察,又注重對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談,在研究方法上避免了制度主義和行為主義的弊病。楊樹凱先生將政策研究和學(xué)理論證完美結(jié)合,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的剖析精彩深刻且全面細(xì)致,不僅讓我們感受到其深厚的學(xué)術(shù)功底和開闊的政策視野,更讓我們對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的未來走向充滿信心。

[1] 唐皇鳳.常態(tài)社會與運動式治理.開放時代,2007(3):115-129

[2] 韋伯.經(jīng)濟與社會.林榮遠(yuǎn),譯.北京:商務(wù)印書館,1997

[3] 楊樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化.北京:商務(wù)印書館,2010

[4] 榮敬本、崔之元等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變:縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革.北京:中央編譯出版社,1998

[5] 歐陽靜.運作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn).社會,2009(5):39-63

[6] 章榮君.20世紀(jì) 90年代以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究述評.云南行政學(xué)院學(xué)報,2007(2):89-91

(作者系華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心碩士研究生,郵編:430074)