張占斌

城鎮(zhèn)化發(fā)展與省直管縣改革戰(zhàn)略研究

張占斌

近年來，黨和國家的重要文件與規(guī)劃中多次提出省直管縣改革。從各地實踐情況和理論界討論來看，人們比較關(guān)注的是省直管縣改革在加強財政管理、提高行政效率以及減少行政層級等方面的重要作用，而對省直管縣改革與城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)系探討不夠。“十二五”時期乃至更長時期，在國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展和提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，特別需要省直管縣改革的有力支撐。因此，在“十二五”規(guī)劃開局之際，需要從加快城鎮(zhèn)化發(fā)展和提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的角度，加強省直管縣改革的戰(zhàn)略研究。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展與省直管縣改革的思想演進

總體來看，國外學(xué)者研究城鎮(zhèn)化發(fā)展問題最初是圍繞農(nóng)村城市化這個線索展開的。早期的有重農(nóng)主義學(xué)者鮑泰羅的《城市論：論城市偉大之原因》，約翰·馮·杜能1826年的《孤立國同農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟的關(guān)系》，史密斯1925年的《北美：人口、資源、發(fā)展及其作為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)地區(qū)大陸的發(fā)展前景》。馬克思在《資本論》等著作中對工業(yè)化、城市化發(fā)展與城鄉(xiāng)關(guān)系也有很多論述，提出城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)對立到城鄉(xiāng)融合是歷史的必然。這些研究，強調(diào)了城市發(fā)展的重要性和鄉(xiāng)村城市化的方向。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，圍繞城市發(fā)展的重要性和鄉(xiāng)村城市化的方向，西方學(xué)界提出了增長極理論、中心—外圍理論、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造論、田園城市理論等，其中二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)論最有影響力，并形成了著名的劉易斯—費景漢—拉尼斯模型，該模型強調(diào)城市化對解決城鄉(xiāng)關(guān)系的重要意義。與此相關(guān)，圍繞城市化發(fā)展，國外學(xué)者也加強了地方治理研究，提出了行政體制改革和行政區(qū)劃調(diào)整的問題，并把企業(yè)管理“扁平化”思想引入行政管理實踐，特別是減少行政層級，提高行政效率，成為政府行政改革追求的新目標之一。

新中國成立到上個世紀末，理論界對如何推進城鎮(zhèn)化發(fā)展做了大量研究。主張大體有三類：一是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)主張；二是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)配套改革主張；三是城鄉(xiāng)良性互動主張。而在討論城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點時，比較多的爭論是發(fā)展大城市，還是中等城市，還是小城鎮(zhèn)，或者是大中小相結(jié)合相協(xié)調(diào)等。當然，這些政策主張比較多地體現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域。但我們也注意到，在考慮經(jīng)濟因素的同時，也提出了行政體制改革的支撐問題。在這些思想的影響下，我國城鎮(zhèn)化進程中也多次進行了體制改革和行政區(qū)劃調(diào)整。比較有影響的是上個世紀80年代中期以后實行的市管縣改革。

進入新世紀，理論界對市管縣的弊端提出改進建議，多數(shù)看法集中在實行省直管縣改革方面。一是主張改革的觀點。不少學(xué)者認為城鎮(zhèn)化發(fā)展對行政體制改革提出新要求，市管縣積弊甚多，宜實行省直管縣改革。二是不贊成改革的觀點。認為市管縣體制基本適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。三是省直管縣與市管縣并行的觀點，認為省直管縣只是局部的適應(yīng)性改革，市管縣體制并沒有失去存在的價值，市管縣與省直管縣在空間上可以并存。四是“復(fù)合行政”的觀點。認為政府職能轉(zhuǎn)變滯后，可采取復(fù)合行政來解決行政區(qū)經(jīng)濟問題。

現(xiàn)在看來，理論界的討論雖然意見不能完全統(tǒng)一，但絕大多數(shù)的專家學(xué)者對省直管縣改革持支持態(tài)度。

二、加強城鎮(zhèn)化發(fā)展與省直管縣改革的頂層設(shè)計

近年來，一些省級政府，從經(jīng)濟管理和社會管理層面構(gòu)建省直管縣體制，推動了城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程?！笆濉睍r期及以后一段時間，是我國加快城鎮(zhèn)化發(fā)展、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要時期，同時也是推動省直管縣改革重大突破時期，在內(nèi)容及時間上，兩者具有高度關(guān)聯(lián)性，省直管縣改革應(yīng)與城市化發(fā)展趨勢和特征相適應(yīng)。

在城市的發(fā)展方向上，必須堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是城市化發(fā)展的一個原則。省直管縣改革要有利于推進城鎮(zhèn)化進程，要適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展特點，具備條件的地方可以實行完全意義上省直管縣，有些縣要變成城市的一個區(qū)，有些地方可保留市管縣的體制，但總的原則是要有利于推進城鎮(zhèn)化進程，有利于縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展。在加速大中城市發(fā)展的同時，當前要把發(fā)展中小城鎮(zhèn)作為城市化的戰(zhàn)略重點。不能片面借鑒國外重點發(fā)展特大城市的經(jīng)驗，要從中國城鎮(zhèn)化的實際水平情況出發(fā)。發(fā)展中小城鎮(zhèn)，不僅是解決城和鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，也是最終解決城市化成本過高問題的關(guān)鍵，只有小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展得好，大城市才能提高發(fā)展質(zhì)量。省直管縣與城鎮(zhèn)化的發(fā)展不但不矛盾，而且有助于推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，關(guān)鍵是省直管縣出臺的政策要置于城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景之下。

上世紀90年代以來，在逐漸完善社會主義市場經(jīng)濟體制中，一些省區(qū)陸續(xù)推行以強縣擴權(quán)、縣財省管等為主要內(nèi)容的省直管縣改革試點，至今改革仍在繼續(xù)擴大并開始向縱深推進。從其特點來說，這是從下到上、從易到難、從少到多的改革。這種漸進式改革之所以被采用，很重要的原因就是能夠在特定的時空中攤薄改革成本。但總的看省直管縣問題還不少，推進力度也還有限，需要加強改革的頂層設(shè)計和制度安排。

三、省直管縣改革要為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供強大支撐

2010年我國城鎮(zhèn)化率為47.5%，到新中國建立100年（2049年）時，城鎮(zhèn)化率將可能達到75%左右，達到目前發(fā)達國家的平均水平，這樣，今后40年是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展提高質(zhì)量的重要時期，應(yīng)把省直管縣改革作為推進城鎮(zhèn)化的重要著力點。

第一，增加中小城市，加快市制創(chuàng)新。改革開放以來，我國從計劃經(jīng)濟體制逐漸轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制，在轉(zhuǎn)變過程中我國的設(shè)市模式也呈多樣化的特征，如整縣改市、切塊設(shè)市、市管縣、地市合并等，形式多樣，基本適應(yīng)了我國當時經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。具體說來，每一種模式都有優(yōu)點，但也存在一些問題。我國從1997年凍結(jié)“縣改市”的審批后，許多地方紛紛通過縣改區(qū)的方式實現(xiàn)行政區(qū)劃調(diào)整，用以擴大中心城市的幅度，提升縣改區(qū)部分城市化建設(shè)水平。隨著強縣擴權(quán)，特別是財政上省直管縣的深度推進，縣域內(nèi)城市化發(fā)展的要求越來越迫切。我國縣級行政區(qū)劃存在的主要問題，一是中小城市的數(shù)量太少，二是許多縣的面積較小，機構(gòu)臃腫。可考慮通過增設(shè)縣級市適應(yīng)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的需要，承接大部分農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移人口，并調(diào)動地方發(fā)展和競爭的積極性，激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力。我國上世紀90年代制定的設(shè)市標準已經(jīng)遠遠不適應(yīng)現(xiàn)在城市建制設(shè)置的要求，應(yīng)研究重新修訂。

第二，重點加強縣域中心城鎮(zhèn)建設(shè)，促進縣域城市化發(fā)展。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了巨大成就，但也存在兩個問題：一是城鎮(zhèn)化發(fā)展偏重于大城市和特大城市，中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不夠；二是在城鎮(zhèn)化進程中，比較重視城市規(guī)模的擴大和城鎮(zhèn)建設(shè)的美化，輕視為農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為市民提供更多的機會，造成這一結(jié)果與城鄉(xiāng)二元體制有直接的關(guān)系。省直管縣改革制度設(shè)計的目的在于推進縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展，在于依靠行政體制改革打破市管縣體制的均衡，重建省直管縣領(lǐng)導(dǎo)體制的均衡，沖擊城鄉(xiāng)二元體制。中心城鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟的增長極，是縣域資源配置和經(jīng)濟發(fā)展的組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制中心。中心城鎮(zhèn)是縣域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展最有潛力的區(qū)位，是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要戰(zhàn)略支點。由于省直管縣改革的推進，省對縣擴權(quán)、地級市向縣放權(quán)，縣對于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃有了很大的自主權(quán)，這為縣域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部空間。另外，省財政直接結(jié)算到縣，縣級可直接向省級爭取城鎮(zhèn)建設(shè)資金支持。發(fā)展依托縣城的新型城鎮(zhèn)化，不僅可以逐步形成縣域范圍內(nèi)功能互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，有效提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，而且有利于農(nóng)村外出勞動力向中心城鎮(zhèn)集聚，有利于農(nóng)民工的合理流動和市民化，改變當前已進城的農(nóng)民工實際上并沒有市民化的“半城鎮(zhèn)化”和“假城市化”狀態(tài)。更重要的是，發(fā)展依托中心城鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化，可以創(chuàng)造出持續(xù)增長的需求。當前，我國的城鎮(zhèn)化已進入功能調(diào)整、適度集中的新階段，突出表現(xiàn)為大城市的調(diào)整性擴張和小城市的集中發(fā)展現(xiàn)象并存。在未來一段時間里，以全國2000多個縣城為依托發(fā)展中小城市、推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，將是中國城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展方向。建議在未來40年把500個縣城（千強鎮(zhèn)的二分之一）發(fā)展成為中小城市（連同現(xiàn)有的600多個城市，將達到1200個左右的城市），構(gòu)成城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點。

（作者系國家行政學(xué)院教授）