瑞安市國土資源局 謝 哲

城鄉(xiāng)二元結構破解與放開集體土地流轉關系

瑞安市國土資源局 謝 哲

當前，我國經濟社會總體上已經進入以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。黨的十七屆三中全會通過了《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，對新形勢下農村改革發(fā)展作出了重大部署。其中，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，破解城鄉(xiāng)二元結構帶來的難題，使城鄉(xiāng)經濟社會形成一體化發(fā)展新格局，是新一輪農村改革發(fā)展的重大課題。城鄉(xiāng)二元結構存在著深層次利益沖突，特別是現(xiàn)行農村土地制度帶來的矛盾，制約了農村土地在城鄉(xiāng)之間自由流動，阻礙了城市化進程。為了加快建立城鄉(xiāng)經濟一體化新格局，破解城鄉(xiāng)二元結構帶來的難題已成為各個地方政府當務之急。本文針對城鄉(xiāng)二元結構破解與建立城鄉(xiāng)經濟社會一體化新格局的發(fā)展要求，試就農村集體土地概念形成、農村土地集體所有制度缺陷、土地使用權不同類型與現(xiàn)實矛盾及農村集體土地流轉的法律障礙等方面展開探討，探索農村集體土地流轉的可行性。

一、農村集體土地概念形成

我國的集體土地政策，是在私有制基礎上逐步演變而來的。解放后，黨與政府將地主、資本家在農村的土地分配給了農民，打破了少數(shù)人壟斷土地收益與分配的格局，極大地調動了廣大勞動人民生產積極性，促進了生產力的提高。為了解決由于勞動力強、壯、老、弱不均而影響生產的局面，中央在主要生產資料私有制的基礎上，采取土地入股、統(tǒng)一經營的模式，在全國范圍內建立農村初級合作社。在勞動成果的分配方案中，保留了土地報酬的概念，體現(xiàn)土地多少的不同。到了1956年6月30日，全國人民代表大會第三次會議討論通過了《高級農業(yè)生產合作社示范章程》，該章程規(guī)定：入社的農民必須把私有的土地、耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。至此，農村集體土地概念初步形成。農村高級合作社建立后，國家取消土地參與報酬分配的方案，但保留自留地、自留山、宅基地私有的概念。該章程特別提到：作為主要生產資料的土地，從私有轉為集體所有是無償?shù)摹?/p>

隨著高級合作社的建立，全國范圍內好多地方出現(xiàn)了隨意調撥勞動力、土地、耕畜、農具的現(xiàn)象，嚴重挫傷了農民的生產積極性，影響了農業(yè)生產力的發(fā)展。為此，中央于1960年11月3日下發(fā)《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，明確了勞動力、土地、耕畜、農具必須堅決實行固定的“四固定”政策，禁止任何人隨意調用?！八墓潭ā闭甙l(fā)布后，各個地方按有利于生產與管理的屬地管理原則，組建生產小隊或生產大隊。

1962年9月27日，中國共產黨第八次中央委員會第十次會議又討論通過了《農村人民公社工作條例修正草案》。該草案將社員所有的自留地、自留山、宅基地等私有土地全部劃歸集體所有，使生產隊范圍內的所有土地都變成集體所有的土地。該草案同時規(guī)定：社員的房屋永遠歸社員所有，社員有權買賣或者租賃房屋。社員房屋出賣以后，宅基地的使用權隨之轉移給新房主。由此可見，集體土地在概念形成時，農用地是作為生產資料并在一起使用的，不具備資產的特征；集體土地雖然不允許流轉，但集體土地使用權可以隨房屋而發(fā)生轉移。

二、農村土地集體所有政策缺陷

農村土地集體所有，像一只無形的手，將勞動力、土地、耕畜、農具捆綁在一起。這種生產關系的設置，在一定時期內，給老百姓創(chuàng)造了安心的生產環(huán)境，調動了勞動者的生產積極性，促進了生產力的發(fā)展。但隨著時代的進步，這種僵化的生產關系，越來越不適應生產力的發(fā)展，其表現(xiàn)有以下幾方面：1、表面上，農村土地集體所有制形式，可以在全國各地創(chuàng)造無數(shù)個陶淵明所說的世外桃源：那里沒有剝削，沒有壓迫，永遠處于農耕文明時代。這種畫面看起來非常唯美，但問題也正出在這里：隨著生產力的提高，農業(yè)生產再也不需要那么多的勞動力，而農村卻無法解決富余勞動力的就業(yè)問題。2、隨著城市化進程的加快，城市近郊區(qū)農村絕大部分的農用地被政府征用，這些村的農民想以農業(yè)為生都變成不可能。3、農村土地集體所有的一個重要政策就是禁止流轉。這種政策設置對于城中村的農民而言，是不公平的。什么叫“農民”，我的理解是：以種田謀生的人。而城中村的人根本不能以種田謀生，他們?yōu)橹魇强俊岸a”或“三產”作為謀生的手段，因此，他們已經不是真正意義上的農民。禁止集體土地流轉，打斷了這部分人融資的途徑，減慢了農業(yè)人口向城市非農業(yè)人口轉化的進程。4、我國改革開發(fā)以來，春運的滾滾人流一直是我國獨有的“風景線”。春運的繁忙，給交通運輸部門造成了極大的壓力，給社會資源造成了空前的浪費。春運繁忙現(xiàn)象所折射出的不僅僅是中國人濃厚的思家情節(jié)，更重要的是反映了外出工作的人不能真正做到人口遷移，使整個社會資源達到重新整合的目的，加快城市人口的集聚。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，但我認為：集體土地不能流轉的政策規(guī)定是最主要的原因之一。如此的政策規(guī)定使這些人始終牽掛著老家的房屋與土地，不能真正做到資源的有效整合。5、依法治國是我們國家管理政策的追求目標，依法治國的基本準則就是法律面前人人平等，而我國在農村問題的輿論導向上，一直存在著不平等現(xiàn)象。比如：在日常的報紙中，我們看到最多的關于“農民”、“農民工”或者“二代農民工”的概念。這個概念的存在，好像我國的一部分人一生下來就被貼上“農民”的標簽。這樣對嗎？這豈不是封建那套關于“龍生龍，鳳生鳳，老鼠生兒打地洞?！崩碚摰难永m(xù)？近幾年，隨著城市周邊農業(yè)人口利益的加大，各個地方出現(xiàn)了城市戶口反向農村遷移的潮流。由此可見，割斷戶口與集體土地的利益關系，是破除城鄉(xiāng)二元結構的關鍵。

三、土地使用權不同類型與現(xiàn)實矛盾

改革開放以后，我國的經濟形式逐步從計劃經濟向市場經濟轉變，生產力得到了一定程度的發(fā)展，人民的生活水平得到了根本的改善。但城鄉(xiāng)二元結構的存在，阻礙了城鎮(zhèn)城市化的進程，使生產力得不到進一步解放。要破解城鄉(xiāng)二元結構，其中的關鍵就是解決集體土地的流轉問題。在這里，我試就建設用地使用權不同類型展開討論。

現(xiàn)行的法律，人為地將建設土地使用權分為國有出讓、國有劃撥、集體撥用，但在現(xiàn)實生活中，這樣劃分土地使用權有意義、有必要嗎？我個人認為沒有必要。首先，對于農村的農民而言，我們將他們的建設用地使用權認定為集體撥用而不能流轉，使其喪失資產的功能，不公平；其次，對于舊城區(qū)的居民而言，我們將其祖祖輩輩使用的房屋土地使用權認定為國有劃撥，在其房屋轉讓時還需補交土地出讓金，不合理；第三，對于政府而言，調節(jié)個體之間收益差距的主要工具應該是稅收政策，但在舊城區(qū)房產轉讓時，政府除了征收正常的稅費之外，還加收土地出讓金，等于重復課稅，不科學。

隨著社會經濟的發(fā)展，土地使用權類型也有一個產生與消亡的過程。1990年5月19日，由于市場經濟對土地資源自由調配的需求，國務院發(fā)布實施了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓與轉讓暫行條例》，部分解除了國有土地使用權流轉的限制，產生了國有土地使用權出讓的概念；2007年10月1日，國家發(fā)布實施了《物權法》，《物權法》第一百四十九條規(guī)定：住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期，打破了國有出讓與國有劃撥的區(qū)別界限。但在集體土地流轉方面，法律一直沒有突破。

允許集體土地使用權流轉，看似僅僅關于《土地管理法》的一次局部修正，其實關系到我國憲法的重新修訂。按我國目前的法律構架，在所有的土地使用權類型中，被允許轉讓流轉的，僅僅是國有出讓土地使用權。若允許集體土地使用權流轉，不僅需要突破國有與集體土地使用權類型的區(qū)別界限，還需要突破國有劃撥與國有出讓土地使用權類型的區(qū)別界限。因為，國有劃撥土地轉讓時，需要補收土地出讓金，集體土地使用權轉讓，也牽涉到政府是否補收土地出讓金的問題。另外，允許集體土地使用權流轉，必將淡化土地所有權的概念，相關的法律、法規(guī)規(guī)定需要作相應的調整。

禁止集體土地流轉，是六十年代初期“四固定”政策的延續(xù)，也是計劃經濟的產物。我國實行市場經濟政策后，需要盤活包括土地在內的所有資源、資產。為了市場經濟的公平、透明與誠信，如何放開集體土地的流轉，是一個不可回避的問題。

對于集體土地流轉禁止與否的規(guī)定，其實是人們關于集體土地這個物質是運動的還是靜止的的認識問題。辯證唯物主義認為：世界是物質的，物質是運動的；運動是絕對的，靜止是相對的。禁止集體土地流轉的政策，違背了辯證唯物主義最基本的世界觀。

四、農村集體土地流轉的法律障礙

集體土地概念一形成，禁止集體土地流轉就是重要規(guī)定?！掇r村人民公社工作條例修正草案》二十一條規(guī)定：生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租與買賣。但該草案的四十五條又規(guī)定：社員有權買賣與租賃宅基地上房屋。這就在一個文件中形成概念的沖突：集體土地使用權到底可以、不可以轉移？有些地方政府不知如何適從。為了解決地方政府在貫徹執(zhí)行“六十條”中一些概念不清的問題，中央在1962年3月20日下發(fā)了《關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》，該通知的第二條規(guī)定：社員的房屋出賣以后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有。該文件第一次在正式文件中引入了土地所有權與土地使用權相分離的概念，解決了現(xiàn)實世界中碰到的問題。

《土地管理法》剛出臺時，土地法的第二條第四款規(guī)定：國有土地和集體土地的使用權可以依法轉讓，土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規(guī)定。由此可見，當時的土地法立法精神，在法律層面上有打算放開集體土地使用權的流轉。1999年1月1日，土地法修改后，土地法的六十三條規(guī)定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。表面上，該條文好像禁止了集體土地使用權的流轉，深一度分析，該條文僅重申了土地用途管制的規(guī)定，回避了集體建設土地使用權是否可以流轉的問題。因此，新的土地法也沒有禁止集體土地使用權的流轉。

《物權法》出臺后，物權法第三十九條規(guī)定：所有權人對自己的不動產或者動產上，依法享有占用、使用、收益和處分的權利。重申了公民處置自己財產的權利。根據(jù)該條款的法律規(guī)定，農村社員可以依法處置自己的房產，但《物權法》第一百五十三條又規(guī)定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法律和國家有關規(guī)定。該條款的規(guī)定，回避了集體土地使用權是否可以流轉的問題，造成了農村房產所有權與使用權相分離的狀況。重新修改發(fā)布的《房屋登記辦法》，太多考慮集體土地流轉的許可問題，在農村私有房產轉讓登記問題上，人為地設置限制條件，使農村房產轉讓得不到及時登記，違背了《物權法》關于所有權人可以處置自己不動產的規(guī)定。

城市規(guī)模擴大以后，城市的規(guī)劃區(qū)范圍內的農村房產轉讓是非常普遍的現(xiàn)象。這些房產轉讓在法律上沒有被禁止，但政府又不允許其登記，成了游離于登記之外的不動產變動。由于不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，是以登記為準的，未經登記，不發(fā)生效力。因此，隨著土地的升值，賣方開始反悔集體土地上房產的買賣行為。集體土地上房產轉讓的有效性問題，成了社會矛盾焦點。政府若不解決好集體土地的流轉合法性問題，城市化的過程將變成堆積火藥包的過程。

五、農村集體土地流轉的可行性

一直以來，在我們潛意識中始終認為：集體所有等同于全民所有。而事實上，集體所有并不等于全民所有，農村集體所有與全民所有更是有著根本的不同。農村土地所有權的擁有者，是具有這個村社員資格的人，不同的法人擁有不同土地所有權，外村農民無權擁有這個村的集體土地所有權。農村土地集體所有制，是部分人共同所有，不是全民共有。從另外一個角度講，農村土地集體所有是土地私有制的延續(xù)。通過上面分析我們不難看出，土地私有制并沒有那么可怕，它一直存在于我們的體系之中。因此，我們更應正視農村集體土地流轉這個問題。

是否允許農村集體土地流轉，首先碰到的是土地價值問題。農村集體土地到底有、沒有價值？這需要從價值的實現(xiàn)方式來分析。價值的體現(xiàn)方式是流轉，而目前的法律規(guī)定禁止農村集體土地流轉，因此，從法律層面上分析，農村集體土地是沒有價值的。而事實上，農村集體土地上房屋交易的價格大大超出了房屋本身的價值，如果這種交易不包括土地的價值，豈不是詐騙？因此，從現(xiàn)實角度分析，農村集體土地是有價值的。

農村土地從大類劃分，分為農用地與建設用地。對于農用地，可流轉的主要是土地承包權，集體農用地流轉的價值就是土地承包權流轉的價值。在集體土地概念形成之初，大家將農用地作為生產資料并在一起，農用地并不具備資產的特征，今后，我們仍然必須堅持其資源價值的特征，否則，將不利于土地承包權的流轉。要做到這點，關鍵是杜絕農用地從資源轉為資產的可能，因此，政府在征地時，為主只能考慮相應農業(yè)人口的重新就業(yè)與社保問題。對于農用地，政府不因農用地與城市距離的遠近而征地價格有所不同，要堅持按原用途進行補償?shù)恼撸沤^返回地的出現(xiàn)，嚴厲打擊擅自將農用地改為建設用地的行為，同時，政府要重申擁有調整農用地地理位置的權利，避免因某個村不同意征地而影響城市化進程或發(fā)生漫天要價的事情。只有做到了以上幾點，農用地轉包才不會被賦予另外的價值，進而確保農用地數(shù)量不減少，質量不降低。

對于農村集體建設用地，其到底屬于資源還是資產，情況相對復雜一點。城市化的過程，其實也是社會資源重新整合的過程。城市的擴張，意味著相應農村建設用地的減少。為了將農村集體建設用地的整合與城市化相掛鉤，在農村建設用地屬性劃分方面，需要確立這樣的概念：將城市規(guī)劃區(qū)內的農村建設用地看成資產，將規(guī)劃區(qū)外的農村建設用地看成資源。雖然，《土地管理法》第八條規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國家所有，但由于城市的規(guī)模與范圍都在不斷變化中，如何及時將城市規(guī)劃區(qū)內的集體土地轉為國有，是實現(xiàn)城市市區(qū)土地國有化的關鍵。為了解決城中村土地的使用權流轉問題，政府應鼓勵城市規(guī)劃區(qū)內村將自己的集體建設用地轉為國有。在政策上，政府應允許農村集體組織在保持土地使用權不變的情況下，隨時可以將部分農村集體建設用地轉為國有，打破現(xiàn)在一個村集體土地只能同時全部轉為國有的政策限制，從根本上解決集體土地使用權不能流轉的限制。至于城市規(guī)劃區(qū)外村的建設用地，政府可以采取以城市安居工程用房與規(guī)劃區(qū)外農村房產相置換的形式，解決城市規(guī)劃區(qū)外農村集體建設用地的流轉問題。

“蕭規(guī)曹隨”之所以成為著名典故，其原因在于：在當時生產力沒有多少變化情況下，曹參不折騰，維持蕭何確定的各種生產關系。隨著我國生產力的發(fā)展，農村機械化代替了手工勞動，富余的勞動力無法在農村找到合適的工作。圍繞農村人口流動的各種資源要素，需要在城鄉(xiāng)之間真正無障礙地自由流動，發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用和政府對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主導作用。破除城鄉(xiāng)二元結構，重新調整農村的生產關系和社會關系，已成政府燃眉之急。社會主義國家最突出的優(yōu)越性在于：始終能創(chuàng)造出合適的生產關系適應生產力發(fā)展。五、六十年代，我國在農村土地政策上采取了“四固定”政策，促進了生產力的發(fā)展?，F(xiàn)在，我國的生產力雖然得到一定程度的發(fā)展，但還需要拿出否定自己、完善自己的勇氣，打碎禁固集體土地流轉枷鎖，促進生產力進一步發(fā)展。在現(xiàn)實生活中，我們每個人都不否認土地價值的存在，但禁止集體土地流轉的規(guī)定，使之喪失了實現(xiàn)自身價值的途徑，既嚴重阻礙了農村發(fā)展，也影響了我國城市化進程。讓我們堅持實踐是檢驗真理唯一標準的理論，以大無畏的精神，解除禁止集體土地流轉限制，破解城鄉(xiāng)二元結構帶來的難題，著力推進城市化進程！