浙江省國土資源廳礦產(chǎn)開發(fā)管理處 邱建平 湯亞農(nóng)

浙江采礦權(quán)市場建設(shè)的回顧與展望

浙江省國土資源廳礦產(chǎn)開發(fā)管理處 邱建平 湯亞農(nóng)

采礦權(quán)市場建設(shè)是采礦權(quán)管理的重要組成部分，是礦產(chǎn)開發(fā)管理的重點(diǎn)工作，在礦產(chǎn)開發(fā)管理工作中處于重要地位。今年是“十二五”的開局之年。采礦權(quán)市場建設(shè)工作正處于一個承上啟下的過渡時(shí)期，回顧總結(jié)“十一五”期間采礦權(quán)市場建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，展望“十二五”期間采礦權(quán)市場建設(shè)的前景，對于在新的起點(diǎn)上推進(jìn)采礦權(quán)市場建設(shè)具有重要意義。

一、“十一五”時(shí)期采礦權(quán)市場建設(shè)工作的回顧

“十一五”時(shí)期，我省繼續(xù)加大采礦權(quán)取得方式改革力度，優(yōu)化采礦權(quán)市場化配置機(jī)制，全面結(jié)束了采礦權(quán)無償取得的歷史，完成了所有采礦權(quán)的有償取得，采礦權(quán)市場全面建立。

（一）采礦權(quán)市場建設(shè)成效明顯

1、采礦權(quán)市場建設(shè)全面推進(jìn)。采礦權(quán)出讓全面公開競爭。深入推進(jìn)采礦權(quán)公開競爭出讓工作，除探礦權(quán)人可在其勘查區(qū)范圍內(nèi)直接申請采礦權(quán)，以及省以上重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目紅線范圍內(nèi)施工需采礦予以協(xié)議出讓外，其他采礦權(quán)均以招拍掛方式公開競爭出讓。

采礦權(quán)出讓全面進(jìn)入公共交易平臺。除協(xié)議出讓和探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)外，采礦權(quán)出讓全部進(jìn)市、縣政府公共資源交易中心進(jìn)行招標(biāo)拍賣掛牌交易，2006年以來出讓所得每年保持在10億元左右，“十一五”期間共收取出讓金60多億元。既維護(hù)了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益，又為全省礦政管理的開展及地質(zhì)礦產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展提供了資金保障。

2、采礦權(quán)全部有償取得 。 針對國有及國有控股礦山企業(yè)歷史長、包袱重、資源危機(jī)突顯等特殊情況，依照循序漸進(jìn)、尊重歷史、照顧現(xiàn)狀的原則，多方面、多途徑解決國有礦山采礦權(quán)有償取得中存在的障礙。至2009年，全面完成了101個國有及國有控股礦山企業(yè)采礦權(quán)的有償取得。至此，全省所有采礦權(quán)全部完成有償出讓工作，實(shí)現(xiàn)了從“雙軌制”到“單軌制”的順利過渡，終結(jié)了采礦權(quán)無償取得的歷史。

3、采礦權(quán)管理制度不斷完善。 “十一五”期間，不斷建立健全采礦權(quán)管理制度，相繼制定了一系列規(guī)范性文件，研究制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范采礦權(quán)協(xié)議出讓工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目礦產(chǎn)資源需求的實(shí)施意見》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范采礦權(quán)管理若干問題的通知》，審批程序進(jìn)一步簡化，審批效率進(jìn)一步提高，采礦權(quán)管理進(jìn)一步規(guī)范。與此同時(shí)，采礦權(quán)市場中介組織相繼成立，先后出臺了儲量評審、礦業(yè)權(quán)評估等一系列管理制度，采礦權(quán)市場建設(shè)的制度不斷完善。

4、采礦權(quán)網(wǎng)上審批公開透明。 扎實(shí)推進(jìn)采礦權(quán)網(wǎng)上審批信息系統(tǒng)建設(shè)，完成了省、市、縣三級聯(lián)網(wǎng)，采礦權(quán)審批與省紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，并作為全國采礦權(quán)統(tǒng)一配號試點(diǎn)省，實(shí)現(xiàn)了采礦權(quán)審批的公開透明運(yùn)行，加強(qiáng)了廉政建設(shè)，促進(jìn)了依法行政，提高了辦事效率。

5、采礦許可證全面換發(fā) 。 全面完成礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查工作，摸清了采礦權(quán)家底，全面更新數(shù)據(jù)庫，已有采礦許可證按1980坐標(biāo)系統(tǒng)全面換發(fā)，構(gòu)建了統(tǒng)一管理基礎(chǔ)性平臺

6、采礦權(quán)實(shí)行統(tǒng)一配號 。 按國土資源部的統(tǒng)一要求，采礦權(quán)實(shí)行統(tǒng)一配號，“一證一號”。到2010年底，全省已配號的采礦權(quán)總數(shù)2333個。

7、中介機(jī)構(gòu)培育壯大。 礦產(chǎn)資源儲量評審機(jī)構(gòu)、礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)作為中介組織，是采礦權(quán)市場建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。按照部的規(guī)定，依法出具儲量評審意見書和備案證明，作為出讓的必備要件。我省是國土資源部儲量評審改革的試點(diǎn)省，經(jīng)歷了一個從無到有，從小到大，不斷培育壯大的過程。目前，全省有儲量評審機(jī)構(gòu)4家、礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)6家，每年備案350多份報(bào)告，滿足了采礦權(quán)市場建設(shè)的需要，在采礦權(quán)市場建設(shè)的建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

（二）采礦權(quán)市場建設(shè)中存在的主要問題

雖然我省采礦權(quán)市場建設(shè)實(shí)現(xiàn)了從無償?shù)接袃數(shù)母锩?、歷史性轉(zhuǎn)變，取得了明顯的成效。但還存在一些問題，主要是：

1、地區(qū)封鎖仍然存在 。 采礦權(quán)出讓以掛牌方式為主，主要是受地方保護(hù)主義影響，都盡可能將采礦權(quán)保留在本地區(qū)，由采礦權(quán)競得人自行處理涉礦相關(guān)政策，外地競買人一般難以進(jìn)入。

2、轉(zhuǎn)讓交易難以監(jiān)管 。 采礦權(quán)出讓以屬地運(yùn)作為主，采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓市場尚未顯化，一定程度上存在信息透明度不足、轉(zhuǎn)讓交易不公開、監(jiān)管難度大等問題。采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的二級市場監(jiān)管，目前還沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定，相關(guān)制度也未能對采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓形成有效的管理。

3、配套措施不夠健全 。 一是現(xiàn)行采礦權(quán)有償取得制度尚不完善，法律法規(guī)及其配套措施不夠健全，容易在政策理解及執(zhí)行上產(chǎn)生分歧，部分地區(qū)偏面強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益的保護(hù)，對已經(jīng)有償取得的采礦權(quán)存在重復(fù)出讓、收回出讓、多次出讓等不合法、不規(guī)范、不合理現(xiàn)象，過度強(qiáng)調(diào)、重復(fù)維護(hù)國家所有權(quán)益，在一定程度上損害了采礦權(quán)人的合法權(quán)益。二是轉(zhuǎn)讓管理不適應(yīng)采礦權(quán)資本化的需要。采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定出臺時(shí)間較早，部分內(nèi)容已不適用于當(dāng)前形勢需要，文件內(nèi)容較為籠統(tǒng)、原則，可操作性不強(qiáng)，對于采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形沒有具體的規(guī)定。三是采礦權(quán)出讓合同有待進(jìn)一步完善。部分已經(jīng)出讓的采礦權(quán)因未按時(shí)履行合同，未能正常辦理延續(xù)登記，按照法規(guī)規(guī)定已自行失效，但采礦權(quán)注銷管理規(guī)定不具體，導(dǎo)致采礦權(quán)逾期又無法清理，同時(shí)，出讓合同無法終止，在審批與出讓合同之間形成兩張皮狀況。四是協(xié)議出讓審批條件尚無明確的法律法規(guī)可依?，F(xiàn)有審批制度對重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目協(xié)議出讓條件限于省級自行設(shè)定，與法律法規(guī)的規(guī)定有一定沖突。

二、“十二五”時(shí)期采礦權(quán)市場建設(shè)工作的展望

（一）采礦權(quán)市場建設(shè)的總目標(biāo)

總的目標(biāo)是：要以黨的十七屆五中全會精神為指導(dǎo)，堅(jiān)持改革的市場化取向，以服從服務(wù)于我省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、全面建設(shè)小康社會為總要求，以建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場為重點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場交易行為，以公開促規(guī)范，以規(guī)范求公正，以公正樹公信，更充分地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用；進(jìn)一步完善采礦權(quán)審批制度、提高準(zhǔn)入門檻和促進(jìn)審批制度的透明公開。

（二）推進(jìn)采礦權(quán)市場建設(shè)的主要任務(wù)

1、建立平臺，進(jìn)場交易 。 按照國土資源部的統(tǒng)一部署，建立省、市兩級采礦權(quán)交易平臺。通過交易平臺，推進(jìn)采礦權(quán)在固定場所進(jìn)場公開交易，交易信息全面公示，交易過程全程監(jiān)管。凡是招拍掛的，一律進(jìn)場公開操作；凡協(xié)議出讓的，先公示再批準(zhǔn)；凡轉(zhuǎn)讓的，一律進(jìn)場接受公開監(jiān)督。進(jìn)一步規(guī)范出讓、轉(zhuǎn)讓行為，并接受社會監(jiān)督。采礦權(quán)交易機(jī)構(gòu)設(shè)置在省、市二級，縣級不建交易機(jī)構(gòu)，不得進(jìn)行采礦權(quán)交易。

2、總量控制，合理投放 。 按照新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃的要求，合理安排規(guī)劃期內(nèi)全省主要礦種采礦權(quán)出讓總量及階段性采礦權(quán)出讓進(jìn)度，把礦產(chǎn)開發(fā)總量調(diào)控落到實(shí)處。在保障國家所有權(quán)益的基礎(chǔ)上，使合法的采礦權(quán)權(quán)益得到有效的維護(hù)。

3、健全機(jī)制，規(guī)范市場 。 進(jìn)一步建立完善采礦權(quán)有償出讓機(jī)制和價(jià)格形成機(jī)制；完善礦業(yè)權(quán)市場中介機(jī)構(gòu)建設(shè)，以培育公平、統(tǒng)一、開放、競爭、有序的礦業(yè)權(quán)市場。

4、提高門檻，規(guī)范審批 。 進(jìn)一步提高準(zhǔn)入門檻。通過提高準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)鼓勵有投資能力、管理水平和技術(shù)力量的采選企業(yè)集約開采。采選企業(yè)的資源利用水平、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦山安全、技術(shù)人員配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置等必須達(dá)到省規(guī)定的相關(guān)技術(shù)指標(biāo)和要求。對不符合準(zhǔn)入條件的新建和改擴(kuò)建采選項(xiàng)目，不得辦理審批手續(xù)。

進(jìn)一步完善審批制度。一是要做好“凈采礦權(quán)”出讓工作，二是要做好一次性整體出讓工作，不得按年度開采量出讓，確保資源開發(fā)整體規(guī)劃、綜合利用，三是嚴(yán)格按發(fā)證權(quán)限審批，四是要從源頭上引導(dǎo)、促進(jìn)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級，采礦權(quán)的設(shè)立要向綜合實(shí)力強(qiáng)、社會責(zé)任感強(qiáng)、開發(fā)層次高、產(chǎn)品附加值高的企業(yè)傾斜，五是采礦權(quán)的審批設(shè)立要與礦地綜合利用相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)與土地資源利用共贏。

進(jìn)一步規(guī)范審批環(huán)節(jié)。在具體審批環(huán)節(jié)上，堅(jiān)持接辦分離制度、集體會審制度、網(wǎng)上公示制度和專家審查制度，對具體審批程序按照標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化要求進(jìn)行完善和規(guī)范，促進(jìn)審批制度的公開透明。

（三）“十二五”采礦權(quán)市場建設(shè)的保障措施

1、切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。 目前，礦政管理隊(duì)伍力量相對薄弱，人員素質(zhì)亟待提升。要加強(qiáng)對采礦權(quán)市場和審批制度改革的領(lǐng)導(dǎo)，高度重視，在機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)上予以保障。

2、完善配套制度。 一是積極推行采礦權(quán)審批標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化，完善統(tǒng)一受理、集中辦理、首問負(fù)責(zé)、限時(shí)辦結(jié)等制度，不斷提高行政審批的效率；二是要認(rèn)真總結(jié)網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察的做法和經(jīng)驗(yàn)，督促各地針對采礦權(quán)審批項(xiàng)目的性質(zhì)、特點(diǎn)和復(fù)雜程度，優(yōu)化編制審批流程；三是健全采礦權(quán)審批設(shè)定聽證、實(shí)施透明和結(jié)果公示制度，創(chuàng)造條件方便社會各界的監(jiān)督。

3、提高隊(duì)伍素質(zhì)。 采礦權(quán)市場建設(shè)政策性強(qiáng)，專業(yè)素質(zhì)要求高，要進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升管理水平，保障采礦權(quán)市場建設(shè)的健康發(fā)展。