岱山縣政府法制辦 楊 飛

違反法定程序的土地確權(quán)行為如何糾正

岱山縣政府法制辦 楊 飛

案情介紹：2004年4月10日，徐某向市國土資源局提出《關(guān)于要求確認后院土地使用權(quán)屬的申請報告》，要求依法確認自己后院土地使用權(quán)屬。5月19日，市國土 資 源局作出《徐某后院所用土地使用權(quán)登記事項的答復》：1、徐某房屋所占土地及房屋前院面積，可申請土地確權(quán)登記。2、徐某房屋北面（即所申請的后院）35平方米土地權(quán)屬，不能確權(quán)給你戶使用。徐某不服該《答復》，向上級國土 資 源局申請行政復議，上級國土 資 源局于11月30日作出復議決定：1、撤銷市國土資源局上述答復意見；2、責令市國土 資 源局履行職責，受理徐某對其所擁有的宅基地土地使用權(quán)進行初始登記申請。同時在復議決定中還指出，認定徐家后院35平方米土地使用權(quán)屬于徐某實體證據(jù)是充分的。嗣后，市國土 資 源局受理徐某的初始土地登記申請，直接依據(jù)上級國土 資 源局復議決定書中關(guān)于權(quán)屬爭議的闡述理由，報所在市政府同意，向徐某頒發(fā)了《集體土地使用權(quán)證》，確認徐某后院35平方米土地使用權(quán)屬。

分歧：本案主要問題是：市政府對自身違反法定程序的頒證行為是否有權(quán)主動撤消糾錯？如何糾錯？對此筆者做以下評析，求教于大家：

從程序上講，市政府頒證確權(quán)程序明顯違法：1、根據(jù)案件發(fā)生時《土地登記規(guī)則》規(guī)定：土地管理部門根據(jù)土地登記申請者的申請，經(jīng)審核后，對認為符合登記要求的宗地予以公告。土地登記申請者及其他土地權(quán)益有關(guān)者在公告規(guī)定的期限內(nèi)，可以向土地管理部門申請復查。土地登記過程中的土地權(quán)屬爭議，按照《中華人民共和國土地管理法》第十三條規(guī)定進行處理后，再行登記。公告期滿，土地使用者、所有者和土地他項權(quán)利者及其他土地權(quán)益有關(guān)者對土地登記審核結(jié)果未提出異議的，由人民政府批準后，按規(guī)定辦理注冊登記。本案市國土資源局明知村村民委員會對該宗地中的其中35平方米有爭議，卻未按規(guī)定履行公告程序，剝奪了村委會異議主張權(quán)。2、市國土 資 源 局 根據(jù)上級國土 資 源局作出的行政復議決定，受理了徐某的土地登記申請，之后，應(yīng)按《土地登記規(guī)則》規(guī)定履行相應(yīng)許可受理、審查、決定程序，但市國土資 源局卻直接依據(jù)該復議決定書予以登記，并報市政府批準，向徐某頒發(fā)了土地使用證。行政機關(guān)在許可過程中只注重實體正確，忽視了 程序合法。

市政府對自身違反法定程序的頒證行為是否有權(quán)做撤消處理，主動糾錯？

第一種觀點認為：其一、一切行政行為均應(yīng)有明確依據(jù)，而主動撤消頒證行為沒有法律依據(jù)。本案頒證行為屬于行政確認，不是行政許可行為，故不屬于《行政許可法》第六十九條第一款第（三）項“違反法定程序作出準予行政許可決定的”的情形，不能主動撤消。依據(jù)案發(fā)時《土地登記規(guī)則》第六章和現(xiàn)行《土地登記辦法》第六、七章，亦均未規(guī)定行政機關(guān)有主動撤消登記的權(quán)力。其二、行政機關(guān)撤消已經(jīng)做出的行政決定，有違信賴利益保護原則。第二種觀點認為：行政機關(guān)糾正錯誤行政行為應(yīng)屬自然固有權(quán)力，同時與信賴利益保護原則并不矛盾，如糾錯行為造成利益信賴人損失的，完全可以補償或賠償，而不是發(fā)現(xiàn)錯誤后被動任由錯誤行為持續(xù)。從法律依據(jù)上講，行政訴訟法第51條規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或裁定以前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定”?？梢姡F(xiàn)行法律并不反對行政機關(guān)改變自身所作的已經(jīng)生效的具體行政行為，還賦予這種行為獨立的法律后果。故行政機關(guān)對自己的錯誤行為進行糾正有其法律依據(jù)。

筆者同意第二種觀點。關(guān)于如何糾正該頒證行為？筆者認為，本案從實體證據(jù)看，35平方米土地權(quán)利歸屬確應(yīng)屬徐某，不存在現(xiàn)行《土地登記辦法》五十八條“土地登記簿記載的事項確有錯誤的”情形（如土地權(quán)利人姓名或名稱錯誤、共有土地各共有權(quán)人權(quán)利比例錯誤或遺漏、土地權(quán)利登記錯誤、權(quán)利內(nèi)容錯誤或遺漏等等），不宜適用該更正登記程序。有三種途徑：一、可啟動土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理程序，達成統(tǒng)一意見，制作調(diào)解書，各方認可，作為權(quán)屬登記依據(jù)。二、根據(jù)《物權(quán)法》十九條規(guī)定，通知利害關(guān)系人申請更正登記，間接糾正程序違法行為。三、主動撤消，重新啟動登記程序。