□張維宸

讓土地執(zhí)法之劍更鋒利

□張維宸

土地執(zhí)法活動(dòng)作為規(guī)范土地利用行為的一種行政手段，是維護(hù)土地權(quán)利當(dāng)事人合法權(quán)益的重要途徑，也是防止國(guó)家土地資產(chǎn)流失的重要方式。在經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的今天，如何強(qiáng)化和完善土地執(zhí)法工作，如何通過(guò)土地執(zhí)法活動(dòng)促進(jìn)土地資源的合理有效利用，已經(jīng)成為土地管理中亟待解決的重要問(wèn)題之一。

土地執(zhí)法當(dāng)前面臨的難題

首先，現(xiàn)在土地執(zhí)法的主體是縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)，但一些地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)卻對(duì)占用土地或改變土地的用途有很大的決定權(quán)。本應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)土地行使統(tǒng)管職能的土地管理部門(mén)，因處在被領(lǐng)導(dǎo)的地位，對(duì)地方政府的違法行為很難有效防范和依法查處。雖然多數(shù)地方設(shè)立了國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所實(shí)行了垂直管理，在縣級(jí)上下形成了專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，但因?yàn)橥恋剡`法違規(guī)現(xiàn)象已經(jīng)逐步呈現(xiàn)出普遍化、廣泛化的趨勢(shì)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控力度，嚴(yán)格土地管理的任務(wù)非常繁重，而土地執(zhí)法隊(duì)伍人員數(shù)量及裝備配置仍不能滿足工作需要，經(jīng)費(fèi)保障程度并不充分，一定程度上制約了土地執(zhí)法的執(zhí)行力度。

其次，根據(jù)《憲法》規(guī)定，土地所有權(quán)只有兩種形式存在，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)只是土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，并不存在土地所有權(quán)的交易市場(chǎng)。因土地征收的定價(jià)權(quán)掌握在地方政府手中，農(nóng)民沒(méi)有土地被征收的否決權(quán)，從而決定了土地保護(hù)只能靠地方政府作為，一旦個(gè)別地方政府不作為、亂作為，就難以避免土地亂征亂用的行為發(fā)生。

再次，土地執(zhí)法活動(dòng)的依據(jù)是《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》以及其他相關(guān)法律和法規(guī)。但在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，因國(guó)土資源管理部門(mén)無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，實(shí)際上處于“有名無(wú)實(shí)”的狀態(tài)，對(duì)需強(qiáng)制執(zhí)行的違法違規(guī)用地案件，受各種力量干擾的影響，有法難依、執(zhí)法難嚴(yán)。圍繞著土地的節(jié)約集約合理分配和使用，在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)了形形色色的問(wèn)題，有時(shí)即使公、檢、法系統(tǒng)協(xié)同處理也難以奏效，從而進(jìn)一步增加了土地執(zhí)法的難度。

最后，土地執(zhí)法的目的是保護(hù)土地和維護(hù)土地使用者的正當(dāng)權(quán)益，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，懲處土地違法行為。但一些地方政府在制定規(guī)則的時(shí)候，也會(huì)為提高政績(jī)而大搞開(kāi)發(fā)進(jìn)而侵占土地。例如，近幾年全國(guó)各地工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)遍地開(kāi)花，土地供給嚴(yán)重透支，而一些地方政府仍在繼續(xù)“批發(fā)”開(kāi)發(fā)區(qū)，或者使開(kāi)發(fā)區(qū)變相“升級(jí)”，從而支持“房地產(chǎn)熱”持續(xù)升溫，也使不斷加碼的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控手段難以達(dá)到應(yīng)有效果。

對(duì)策與建議

針對(duì)我國(guó)特殊的國(guó)情，加強(qiáng)和改善土地執(zhí)法工作應(yīng)做好以下幾方面工作。

加快制定和完善土地執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)

土地執(zhí)法是否能夠得以強(qiáng)化，是否能夠真正執(zhí)行“落地”，一個(gè)重要的條件就是要有完善的相關(guān)法律法規(guī)作后盾。鑒于我國(guó)目前土地監(jiān)察查處難、執(zhí)法難等現(xiàn)象，單憑國(guó)土資源部出臺(tái)相關(guān)配套的具體辦法很難起到應(yīng)有的效果，需要全國(guó)人大出臺(tái)相關(guān)的法律以及國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)條例，提高可供土地執(zhí)法依據(jù)的法律法規(guī)的地位，進(jìn)而真正起到阻止地方政府違法違規(guī)用地的目的。同時(shí)，加強(qiáng)土地違法問(wèn)責(zé)制，剔除地方政府在土地利用上的權(quán)力尋租空間，并給予土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)更多的執(zhí)行權(quán)而不僅僅限于建議權(quán)。

提高土地執(zhí)法機(jī)關(guān)的層次和獨(dú)立性

土地執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工作，在當(dāng)前法制體系尚不健全、社會(huì)關(guān)系還未完全理順的情況下，要想保證土地執(zhí)法職能到位難度很大。因此，體制創(chuàng)新基本成為破解現(xiàn)階段土地執(zhí)法難的重要方法。可以考慮建立全國(guó)土地執(zhí)法的中央垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，確保各級(jí)土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性，提高土地執(zhí)法效率。

加強(qiáng)土地執(zhí)法的監(jiān)督力度

現(xiàn)有的土地執(zhí)法多屬事后監(jiān)督，所以應(yīng)更多考慮事前控制、執(zhí)行中的監(jiān)督和事后檢查手段并用。培養(yǎng)公眾的土地保護(hù)、依法用地意識(shí)，使節(jié)約集約用地逐漸成為全社會(huì)的公德意識(shí)，發(fā)揮新聞媒體的宣傳和監(jiān)督作用。同時(shí)可以利用先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立一個(gè)公民皆為土地執(zhí)法監(jiān)督員的土地違法監(jiān)督平臺(tái)，大力宣傳鼓勵(lì)公民參與對(duì)土地違法違規(guī)的監(jiān)督，對(duì)提供土地違法違規(guī)線索的公民給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃的控制作用

土地利用規(guī)劃能夠促進(jìn)土地有效合理利用，也是政府對(duì)土地價(jià)格進(jìn)行調(diào)控的一個(gè)重要手段。嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，首先要確保土地利用規(guī)劃的法律地位，《土地管理法》可以增加對(duì)違反土地利用規(guī)劃的相關(guān)人員進(jìn)行法律處罰的詳細(xì)規(guī)定，相關(guān)行政條例也應(yīng)對(duì)此進(jìn)行專(zhuān)門(mén)說(shuō)明。為充分發(fā)揮規(guī)劃部門(mén)的監(jiān)督作用，可以考慮建立相應(yīng)的土地利用規(guī)劃監(jiān)察機(jī)制，上級(jí)土地利用規(guī)劃監(jiān)察機(jī)構(gòu)可對(duì)下級(jí)土地利用規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并有權(quán)對(duì)違反土地利用規(guī)劃的下級(jí)行政主管部門(mén)發(fā)出警告，并將有關(guān)材料報(bào)上級(jí)土地利用規(guī)劃監(jiān)察機(jī)構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。加強(qiáng)土地執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)和硬件建設(shè)針對(duì)土地執(zhí)法基層人員不足的情況，適當(dāng)增加編制，不斷提高土地執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì)，對(duì)上級(jí)土地執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員提出基層工作經(jīng)歷條件，使基層土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)真正成為上級(jí)土地執(zhí)法人員的“練兵場(chǎng)”。

充分發(fā)揮信息技術(shù)在土地執(zhí)法中的作用，為土地執(zhí)法人員配備相應(yīng)的信息化執(zhí)法監(jiān)察工具，確保上報(bào)土地違法違規(guī)情況的便捷性和準(zhǔn)確性，以及處理土地違法違規(guī)行為的快速性，最大限度減少不必要的經(jīng)濟(jì)損失。

建立嚴(yán)格的土地執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督考核制度

土地違法違規(guī)現(xiàn)象之所以出現(xiàn)，與基層土地執(zhí)法不嚴(yán)有著必然的聯(lián)系，所以亟須建立相應(yīng)的土地執(zhí)法績(jī)效考核制度?？梢钥紤]對(duì)基層土地執(zhí)法實(shí)行問(wèn)責(zé)制度，每年上級(jí)土地執(zhí)法部門(mén)都要對(duì)基層土地執(zhí)法工作進(jìn)行考核。對(duì)已知違法違規(guī)用地信息不報(bào)告，發(fā)現(xiàn)違法行為不制止，以致形成違法用地事實(shí)的；或者明知申請(qǐng)事項(xiàng)存在違法違規(guī)行為，不移交執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理等行為，可根據(jù)情節(jié)輕重、危害大小等追究有關(guān)執(zhí)法工作人員的責(zé)任。

出臺(tái)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目用地管理相關(guān)政策

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；同F(xiàn)代化是大勢(shì)所趨，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地規(guī)模將越來(lái)越大。建議國(guó)土資源部協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)等部門(mén)按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的方針，研究出臺(tái)關(guān)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目用地管理的政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。出臺(tái)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整建設(shè)規(guī)范和調(diào)整項(xiàng)目禁止目錄。在不改變集體土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途的前提下，對(duì)直接用于服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)配套設(shè)施用地進(jìn)行簡(jiǎn)易單獨(dú)備案制度，不作為減少耕地量處理，并簽訂復(fù)耕協(xié)議，收繳一定的復(fù)耕保證金。對(duì)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，實(shí)施違法占地行為的，要依法嚴(yán)肅處理。

確立以節(jié)約集約用地為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)

在城鎮(zhèn)化建設(shè)和城市擴(kuò)張過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和有效管理，有效合理拓展土地的三維空間，尋找最合適的城市體系類(lèi)型，將開(kāi)發(fā)區(qū)等獨(dú)立工礦用地直接納入城鎮(zhèn)用地進(jìn)行管理，將城市的土地閑置率降到最低。實(shí)施有目標(biāo)引導(dǎo)、有重點(diǎn)扶持、走集約化建設(shè)的道路。

（作者單位：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院）