鄭 藝

一、現(xiàn)時(shí)期新農(nóng)?；鸸芾憩F(xiàn)狀及所存問題

（一）基金監(jiān)管制度不夠健全

上世紀(jì)90年代末，農(nóng)?；鸸芾碛擅裾哭D(zhuǎn)至新成立的勞動與社會保障部，但截至目前依然是由縣級機(jī)構(gòu)對基金行使從收到支的實(shí)際管理權(quán)，其制度監(jiān)管存在著不少的問題。從理論上說，農(nóng)保基金的監(jiān)管應(yīng)由縣一級的農(nóng)?；鸸芾砦瘑T會直接負(fù)責(zé)，但在很多地方該職能卻被農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)代為行使，這種監(jiān)管權(quán)與執(zhí)行權(quán)一體的現(xiàn)象肯定會誘發(fā)代理沖突，從而導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)制的失效，增加了地方政府的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，近年來國內(nèi)發(fā)生的很多重大社保案都可歸咎于監(jiān)管機(jī)制的失效，但地方政府惡意跨越監(jiān)管權(quán)也是制度自身無法防范的。

（二）基金擠占挪用現(xiàn)象嚴(yán)重

從目前來看，新農(nóng)?；鸸芾硭嬖诘淖畲箫L(fēng)險(xiǎn)來源于政府方面，由于基金運(yùn)作、管理機(jī)制的不透明性，養(yǎng)老基金被各地方政府?dāng)D占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重危害了農(nóng)民的切身利益及社會穩(wěn)定。2006年，上海社?；鹞璞装父〕鏊妫讣娼痤~達(dá)百億元人民幣；2007年，廣州再發(fā)社?；鹋灿冒讣?，其損失數(shù)額達(dá)5.2億元人民幣。長期以來，各地方政府部門集社?；鸸芾砼c投資運(yùn)營為一身，既充當(dāng)監(jiān)管者，又充當(dāng)運(yùn)營者，這種類似于“政企不分”的體制必然會造成監(jiān)管獨(dú)立性的缺失，并也成為了上述違法亂紀(jì)現(xiàn)象的直接根源。

（三）基金保值增值實(shí)現(xiàn)較難

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，無論是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)還是新農(nóng)保制度，都只能用于銀行存款和購買國債；但在目前高通貨膨脹率的態(tài)勢下，采取此種保守策略勢必會造成該資金的大量貶值，這種資金價(jià)值縮水的狀態(tài)長期而言也會給財(cái)政帶來巨大壓力。而在某些省份或地區(qū)，該資金僅納入財(cái)政專戶保管，這更加劇了資金貶值現(xiàn)象的發(fā)生。從理論上說，基金保值增值的手段有很多，但這必然牽涉到風(fēng)險(xiǎn)的合理控制，高收益必然與高風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)聯(lián)，如在二級市場投資于股票、基金或風(fēng)險(xiǎn)更高的期貨、黃金等，這需要找到投資收益與風(fēng)險(xiǎn)的最佳組合。

（四）農(nóng)民工社保基金管理難

隨著社會發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力開始進(jìn)入城市，這群“亦工亦農(nóng)、城鄉(xiāng)兩棲”農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題開始受到關(guān)注。當(dāng)前，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的主要矛盾來自于農(nóng)民工快速流動與其現(xiàn)行“地域分割”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的矛盾，即參保農(nóng)民工一旦流動，其原本應(yīng)享受的大部分養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇就會被原參保地截留。雖然即將施行的新《社會保險(xiǎn)法》對此作了明確規(guī)定，但具體實(shí)施的確存在較大難度，由于沿海地區(qū)與內(nèi)地省份在經(jīng)濟(jì)、財(cái)政上存在較大差距，由后者負(fù)擔(dān)該群體的主要養(yǎng)老支出的確存在難度。

（五）基金管理與市場相背離

實(shí)際上，現(xiàn)行新農(nóng)?；鸬墓芾聿⒉煌晟?，存在著嚴(yán)重的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，這與當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律相背離。例如，作為新農(nóng)?；鸸芾淼闹黧w，各區(qū)縣級政府一般并不具備相應(yīng)的基金管理?xiàng)l件，相關(guān)理財(cái)手段的缺乏使農(nóng)?；痣y以實(shí)現(xiàn)保值增值。再者，由于農(nóng)?；鸬倪\(yùn)行較分散，易受地方政府行政干預(yù)，因此存在著規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題。而從長遠(yuǎn)來看，隨著新農(nóng)保制度覆蓋面的擴(kuò)大，參保人數(shù)的上升，如何采取有效手段保證農(nóng)?；鹳~戶專戶專存、?？顚Ｓ谩⒉槐簧米詳D占挪用，并最終實(shí)現(xiàn)保值增值，已成為今后監(jiān)管的主要內(nèi)容。

二、新時(shí)期新農(nóng)?；鸸芾淼闹饕倪M(jìn)策略

（一）不斷強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)行力度

從目前來看，由于現(xiàn)階段與農(nóng)?；鸸芾硐嚓P(guān)的法律制度并不完善，宏觀環(huán)境較復(fù)雜，層級環(huán)節(jié)較多，因此構(gòu)建起一個(gè)主次分明、多重監(jiān)管的農(nóng)?；鸨O(jiān)管體系是十分重要的，這其中包括審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政在內(nèi)的許多部門都要參與進(jìn)來，以充分發(fā)揮多元化監(jiān)管體制的作用。下一階段，農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管應(yīng)積極向國家財(cái)政撥入資金及其他方式所籌資金的方向延伸，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)保基金的籌集積累，通過設(shè)立準(zhǔn)入門檻，限定管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部治理和風(fēng)險(xiǎn)控制等措施，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)保基金的有效監(jiān)管，保證農(nóng)?；鸨O(jiān)管系統(tǒng)作用的充分發(fā)揮。

（二）充分完善政府管理模式

為避免擅自挪用、擠占農(nóng)保基金現(xiàn)象的反復(fù)發(fā)生，應(yīng)對農(nóng)?；鹬苯訉?shí)行省級管理，中央和省級農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)制定相關(guān)法律法規(guī)和參與對基金管理公司的運(yùn)營監(jiān)控，并不參與直接經(jīng)營。同時(shí)，為了控制所委托基金管理公司的投資風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)定期對其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評級；若基金管理公司的基金運(yùn)作回報(bào)率低于國家規(guī)定的最低回報(bào)率時(shí)，應(yīng)由該公司自行彌補(bǔ)其差額，不足部分再由政府予以承擔(dān)。由此可見，政府在整個(gè)基金管理體系中起到了最終擔(dān)保人的作用，這種機(jī)制將有利于保護(hù)農(nóng)民的自身利益，提高基金整體營運(yùn)效益。

（三）改革農(nóng)?；疬\(yùn)作模式

從農(nóng)保基金的本質(zhì)上說，由于其屬于資本這一范疇，因此進(jìn)入正常運(yùn)營軌道，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步增值是必然要求。當(dāng)前，農(nóng)?；鸬幕I集模式為“收付實(shí)現(xiàn)制”，即用當(dāng)前所籌集的養(yǎng)老金與其所需支付相對沖，但隨著人口老齡化的加劇，該模式運(yùn)作壓力日益增大。為此，筆者建議借鑒南方某些發(fā)達(dá)省份的做法，將來源于社會籌集的農(nóng)保基金部分用于即期支付，另一部分來源于個(gè)人的則用于投資運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)保值增值，但前提是需規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。另外，為有效規(guī)避基金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，建議國家出臺相關(guān)制度規(guī)定其發(fā)放底額，由此充分保證參保人利益。

（四）拓寬農(nóng)?；鹜顿Y途徑

在充分改革農(nóng)保基金運(yùn)作模式的基礎(chǔ)上，下一步需積極拓寬農(nóng)保基金的投資途徑，企業(yè)年金便是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。2005年，企業(yè)年金市場化管理啟動，成立了包括受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人在內(nèi)的企業(yè)年金管理機(jī)構(gòu)，其范圍覆蓋了基金、券商、銀行、保險(xiǎn)、信托五大機(jī)構(gòu)，初步形成了企業(yè)年金市場化管理體系。此外，發(fā)行農(nóng)保專項(xiàng)優(yōu)惠債券，制定農(nóng)保優(yōu)惠儲蓄利率等措施也是可行的。

（五）嘗試農(nóng)保基金“費(fèi)改稅”

自2011年7月1日起，新《社會保險(xiǎn)法》開始實(shí)施，新法案中最大亮點(diǎn)就是規(guī)定公民的養(yǎng)老保險(xiǎn)今后可跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。但是，由于各方面的原因，農(nóng)保基金目前還無法實(shí)現(xiàn)百分之百的轉(zhuǎn)移，因此其改革還須進(jìn)一步深化。以筆者之見，通過社會保險(xiǎn)稅這種“費(fèi)改稅”的手段可最終實(shí)現(xiàn)此舉；在該制度下，農(nóng)保基金的征管、繳費(fèi)與個(gè)人毫無關(guān)聯(lián)，個(gè)人完全可根據(jù)當(dāng)前所在地域標(biāo)準(zhǔn)支付養(yǎng)老金，不需自身攜帶或者轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)。從這一點(diǎn)上看，農(nóng)?；鹩纱艘沧兂闪艘环N變相的工資稅，該制度的施行可充分解決農(nóng)民工群體的社保轉(zhuǎn)移問題。

三、總結(jié)

綜上所述，當(dāng)前新農(nóng)?；鸸芾淼膯栴}的確比較突出，這一方面是基于政府監(jiān)管方面的，另一方面則來自于農(nóng)保基金自身的運(yùn)作，較低的投資回報(bào)率從長期來講無法保證這種社會福利的充分實(shí)現(xiàn)，必然還會給國家和地方財(cái)政帶來極大的壓力。為此，就目前而言無論是加強(qiáng)監(jiān)管還是拓寬投資途徑都無法從根本上解決現(xiàn)實(shí)問題，必須努力探尋新的路徑，西方發(fā)達(dá)國家的社?；疬\(yùn)作經(jīng)驗(yàn)固然可以借鑒，但不成熟的資本市場是當(dāng)前最大的障礙，因此還需借助于宏觀政策、法律環(huán)境的改善才可解決其最終問題，其改革方案必須盡早提上日程。