夏雷

（中鐵十六局集團第四工程有限公司）

關(guān)于加強鐵路建設項目管理的思考

夏雷

（中鐵十六局集團第四工程有限公司）

在論述我國鐵路建設項目管理體制現(xiàn)狀和不足的基礎上，分析了在鐵路項目管理中應當注意的幾個問題，對新形勢下鐵路項目管理模式提出了積極地探索和嘗試。

鐵路建設項目；項目管理；管理模式

2004年以來,隨著國務院《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的批準和實施,大規(guī)模的鐵路建設進入了全面推進的關(guān)鍵時期,特別是一批高速度、高質(zhì)量、高標準的鐵路客運專線項目的開工建設,標志著鐵路建設掀起了新的高潮。尤其是近年來愈演愈烈的動車組、高速鐵路、城際列車相繼投入使用，讓人不禁感慨，中國的高鐵時代已經(jīng)來臨。到2020年，基本會形成“四縱四橫”鐵路快速客運通道。當前,我國鐵路正處在全面建設和諧鐵路的黃金時期,新的形勢對鐵路建設管理水平的提升和投資效益的提高提出了新的要求。高標準、大規(guī)模鐵路建設的全面展開與保證工程質(zhì)量、控制投資的矛盾日益凸現(xiàn)。已有的鐵路建設工程管理模式、方法和手段顯得不能適應當前形勢的需要。因此,深刻認識新形勢下我國鐵路建設工程管理面臨的急需關(guān)注和亟待解決的若干問題并分析解決途徑,推進鐵路建設管理創(chuàng)新,努力提高管理鐵路建設項目管理的能力、水平和投資效益勢在必行。

一、我國鐵路建設項目管理現(xiàn)狀和不足

當前我國客運專線鐵路和地方合資鐵路，是由鐵道部委托鐵路建設開發(fā)公司和地方政府組建項目法人實施建設項目管理，國有鐵路由鐵道部委托部和鐵路局建設部門行使建設管理職能，通過招投標選擇施工單位、監(jiān)理單位，以方案競選方式選擇設計單位，按照傳統(tǒng)的設計—招標—建造模式進行鐵路建設項目管理。國際上標準的建設項目實施流程主要體現(xiàn)在業(yè)主、承包商、咨詢機構(gòu)之間的關(guān)系，其主要特征為大咨詢、小業(yè)主，即業(yè)主作為非專業(yè)人士或機構(gòu)，絕大部分建設管理工作交工程公司和咨詢機構(gòu)承擔。與國際通行的建設項目管理模式相比，我國鐵路建設項目管理流程過于煩瑣，其不足主要體現(xiàn)在以下方面：

1、業(yè)主模糊，責任無人負。在項目建設的不同階段，業(yè)主代表身份不明確，如項目建設的初期規(guī)劃決策階段由部屬計劃部門管理；初步設計階段由部屬鑒定部門管理；施工圖設計階段由部屬和鐵路局屬基建部門管理；施工階段由鐵路局基建部門派出現(xiàn)場指揮部統(tǒng)一管理施工單位和監(jiān)理單位。這樣造成誰是業(yè)主或其代表搞不清楚，責權(quán)利關(guān)系混亂。

2、建設過程割裂，缺乏統(tǒng)一的總體建設單位。比較完整的項目建設過程應該按照決策階段、實施階段、運營階段進行，建設管理職能主要集中體現(xiàn)在實施階段，應該由一個單位全面負責。鐵路工程項目的實際建設過程設計和施工被割裂。

3、建設管理工作前松后緊。鐵路建設項目管理重視后期施工管理，卻往往忽視了前期的設計管理，前松后緊的管理現(xiàn)狀制約了鐵路建設水平的進一步提高。

4、建設管理專業(yè)化、科學化程度不足。工程基建部門作為專業(yè)化的建設管理機構(gòu)，明顯存在建設管理力量不足，現(xiàn)場指揮部是臨時機構(gòu)，造成人員構(gòu)成的不確定性等。

5、工程承發(fā)包模式單一。鐵路建設項目幾乎全部是設計—招標—建造的傳統(tǒng)模式進行發(fā)包，施工變更量和工程索賠款額巨大，對其它新型建設管理模式鮮為嘗試，發(fā)包模式單一。

6、咨詢力量薄弱，承包商綜合管理能力低。鐵路建設監(jiān)理目前仍然集中在施工監(jiān)理范疇，咨詢力量相對施工力量薄弱，與國際上大咨詢的態(tài)勢相差甚遠，而且承包商主要擅長施工管理，綜合管理能力較低，不適應工程總承包等先進模式推行。

二、鐵路建設項目管理中值得思考的幾個問題

1、關(guān)于鐵路建設項目的前期管理

建設項目管理核心目標是三大控制，即質(zhì)量控制、進度控制和成本控制。如何在設計概算范圍內(nèi)保質(zhì)按時的完成工程，控制好投資是業(yè)主最關(guān)心的。雖然資源投入主要集中在實施階段，但是真正影響整個鐵路建設項目費用總額的關(guān)鍵卻在前期決策、規(guī)劃與設計階段。項目的前期研究和決策事關(guān)重大,直接影響項目的成敗和投資效益的好壞。目前我國鐵路工程建設項目多、投資大，建設標準也有很大提高,尚無大規(guī)模、高標準鐵路建設的大量經(jīng)驗可供借鑒。因此,鐵路建設項目前期研究和決策中面臨更多的不確定性和風險?，F(xiàn)有的項目前期研究工作和決策模式還不能適應形勢發(fā)展的要求,主要表現(xiàn)在:

（1）前期研究、決策的制度需要完善。前期研究和決策主體在前期工作中的職責劃分、投資主體的介入程度和激勵約束機制、工作程序和周期、專家的參與等是直接制約前期研究和決策成功與否的關(guān)鍵因素。因此,需要科學系統(tǒng)地對現(xiàn)有的前期研究、決策制度進行完善。

（2）前期研究、決策的方法有待改進。大規(guī)模、高標準的鐵路建設中對新技術(shù)采用的評價方法、建設項目規(guī)模和標準的確定方法、對社會成本評價指標的完善、對資金和資源現(xiàn)狀的優(yōu)化配置、對標段的劃分依據(jù)的確定等都是影響科學決策的重要環(huán)節(jié)。前期工作的方法改進是實現(xiàn)現(xiàn)階段決策科學化的必然要求。

（3）前期研究、決策的工具和手段需要創(chuàng)新。大規(guī)模、高標準的鐵路建設同樣對建設前期工作的效率和效果提出了新的要求,工具和手段的更新也是勢在必行。專家知識庫的建立、決策支持系統(tǒng)的開發(fā)和應用、虛擬現(xiàn)實系統(tǒng)的開發(fā)和應用等是提高前期研究和決策效率的有效手段。

2、關(guān)于鐵路建設項目的組織運行管理

我國鐵路工程的建設管理模式歷經(jīng)了從建運分離到鐵路局同時負責建設運營，然后到鐵道部職能部門集中管理，再到項目法人負責制等幾個階段,這些管理模式在我國鐵路建設過程中都曾發(fā)揮了重要的作用。根據(jù)《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》目標,到2020年,總投資規(guī)模約2萬億元,且投資主體由鐵道部獨家投資逐步向投資主體多元化過渡,在這種大規(guī)模投資建設的新形勢下,組織實施模式的選擇和完善成為鐵路建設工程管理中的關(guān)鍵問題。

（1）管理方式有待創(chuàng)新。隨著鐵路管理體制改革和市場化進程的推進,鐵路建設投資結(jié)構(gòu)日益多元化,參建主體各方的關(guān)系及政府與企業(yè)的關(guān)系也在發(fā)生著深刻的變化,適應大規(guī)模、高標準鐵路建設的管理方式亟待創(chuàng)新,尤其是業(yè)主的選擇和組織方式需要進一步優(yōu)化,不同的建設項目類型,應考慮采用不同的業(yè)主組織方式。信息化進程急需加快,建設管理過程虛擬現(xiàn)實技術(shù)的開發(fā)和應用、適用于大規(guī)模線性工程的虛擬建設方法的應用及鐵路建設項目管理信息系統(tǒng)的推廣應用的步伐需要加快。

（2）責任體系需要健全。項目法人負責制正在鐵路建設中推行,然而目前一些項目公司并不是真正對建設項目全過程負責,項目前期論證與決策工作沒有參與或參與不夠。在建設過程中,項目公司的責、權(quán)、利相結(jié)合的局面尚未形成,難以發(fā)揮全面控制的作用?！罢鲗?、業(yè)主負責、市場運作、依法管理”的進程需要加快推進。

（3）政府監(jiān)管需要加強。面臨新的環(huán)境和建設目標,隨著鐵路建設市場的進一步開放,政府和企業(yè)的工作界面進一步清晰,政府的職能應該逐步從微觀管理轉(zhuǎn)移到行業(yè)的監(jiān)管和宏觀調(diào)控。因此,政府的職能定位和監(jiān)管體系也有待完善。

3、關(guān)于鐵路建設項目的施工過程管理

當前,我國客運專線建設已經(jīng)全面展開,今后一段時期,客運專線的建設管理也將是鐵路建設工程管理的主要任務。工期目標的合理設置、工程質(zhì)量保證體系好定價體系的完善是直接影響客運專線建設順利實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（1）工期目標的設置亟待優(yōu)化。客運專線由于速度目標值的大幅提高,對工后沉降指標的控制要求很高,設置合理的工期目標非常重要。據(jù)調(diào)查,目前已開工的客運專線工期目標普遍緊張,不利于工程質(zhì)量控制和投資控制。因此,在當前技術(shù)標準、施工工藝和關(guān)鍵技術(shù)尚不成熟的情況下,研究合理工期目標的設置及工期優(yōu)化的方法尤為重要。

（2）工程質(zhì)量保證和監(jiān)控體系需要完善。高速鐵路的出現(xiàn)對傳統(tǒng)鐵路的設計、施工和養(yǎng)護維修提出了新的挑戰(zhàn),在質(zhì)量、技術(shù)等許多方面深化和改變了傳統(tǒng)的設計方法和施工觀念。因此,在施工階段應特別強調(diào)建立嚴格的質(zhì)量保證和監(jiān)控體系,完善技術(shù)條件和質(zhì)量驗收標準,盡快形成工藝標準設計體系,保證工程質(zhì)量達到設計技術(shù)標準要求。同時,試驗檢測系統(tǒng)也亟待健全,應改變依靠傳統(tǒng)的經(jīng)驗型施工占據(jù)主導地位的現(xiàn)狀。

（3）工程定價體系急待健全。由于鐵路建設市場尚不健全,市場定價機制還未完全形成,特別是大規(guī)?？瓦\專線建設全面展開后,鐵路工程定價體系顯現(xiàn)出不盡適應之處。今后一段時間,以“控制量、市場價、競爭費”為改革方向,從量價分離,工程實體性消耗和施工措施性消耗相分離等方面,研究鐵路工程計價定額體系和評標模式,研究在國家宏觀調(diào)控下以市場形成價格為主的價格機制,是完善鐵路建設工程定價體系的重要舉措。

4、關(guān)于鐵路建設項目的人力資源管理

隨著鐵路建設高潮的疊起,特別是隨著多條鐵路客運專線的開工,鐵路建設工程管理人才不論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都難以滿足形勢的需要,特別是既懂技術(shù)又懂管理的復合型人才尤其缺乏。工程項目成功與否的關(guān)鍵是管理,而人力資源是管理的第一要素,工程管理人才的相對不足是制約鐵路建設工程管理水平提高的瓶頸。鐵路建設工程管理人力資源的開發(fā)與管理存在的問題主要有:對鐵路建設工程管理人才的需求及現(xiàn)有人才的狀況分析不夠、鐵路建設工程管理人才的激勵機制不健全、鐵路建設工程管理人才的培養(yǎng)體系急需完善。

三、我國鐵路建設項目管理模式探索

1、鐵路建設項目管理模式選擇

（1）對于鐵道部投資的新線建設項目，由鐵道部工程管理中心擔任實際業(yè)主，鐵道部工程管理中心屬于事業(yè)法人，對項目建設投資、工期、質(zhì)量等負總責，按照項目目標實施獎懲制度。

（2）對于中央與地方合資鐵路，由鐵路建設投資公司代表鐵道部同地方政府組建合資鐵路公司，合資鐵路公司擔任實際業(yè)主，這種形式實際屬于投資人組建項目法人負責建設管理。

（3）對于鐵路改建擴建項目，由各鐵路局基建處項目管理中心擔任項目業(yè)主，負責改建擴建項目的建設管理，鐵路局基建處及其項目管理中心屬于企業(yè)性質(zhì)，但是卻行使著鐵道部委托的部分業(yè)主職能和行政管理職能。

2、鐵路建設項目管理變革趨向及政策建議

鐵路建設項目建設管理模式今后的變革趨勢可以總結(jié)為：非經(jīng)營性鐵路建設項目將會由自行管理向代建管理、部分委托向全部委托方式過渡，即“代建制”管理模式；經(jīng)營性鐵路建設項目將繼續(xù)完善以項目法人責任制為主的建設管理模式。業(yè)主的組織形式也會由臨時性指揮部向政府組建固定項目管理機構(gòu)轉(zhuǎn)變，或者由政府同專業(yè)咨詢公司組建一體化項目管理機構(gòu)，最終會出現(xiàn)全部委托社會專業(yè)咨詢機構(gòu)代行業(yè)主管理的代建模式。應該看到，上述過程是鐵路建設項目建設管理模式變革逐漸深化的過程，也是鐵路建設管理專業(yè)化、職業(yè)化、社會化、科學化的過程，但是這并不意味著業(yè)主組織形式會完全統(tǒng)一定位在咨詢公司代建模式上，會出現(xiàn)多種形式并存的狀態(tài)。根據(jù)以上變革趨向擬作出以下建議：

（1）分類管理鐵路建設。隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立和不斷完善，鐵道部機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)換步伐的進一步加快，鐵路企業(yè)也將逐步融入社會主義經(jīng)濟大市場，成為市場經(jīng)濟的主體之一，實行自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展。鐵路建設項目根據(jù)其經(jīng)營收益可分為經(jīng)營性項目和公益性項目。鐵路公益性建設項目其經(jīng)濟效益不好，不具備市場融資條件，但其社會效益明顯，對鞏固國防、開發(fā)國土，促進經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展，推動我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。對于這類公益性項目應當由政府承擔投資建設的責任。這就是人們常說的“政府主要在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用?！倍鴮哂幸欢ń?jīng)濟效益的鐵路經(jīng)營性建設項目，則要鼓勵企業(yè)通過市場籌集資金，投資建設和經(jīng)營。但政府應在征地拆遷、減免稅賦等方面采取一些優(yōu)惠政策，增強鐵路建設項目對社會資金的吸引力。對鐵路建設項目實行分類建設可進一步理順投資體制，構(gòu)建多元投資主體，有利于鐵路建設的持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

（2）健全和完善投資審計制度。健全和完善建設項目投資審計制度，有利于加強對鐵路建設項目投資的審計力度。投資審計對控制投資規(guī)模，節(jié)約使用建設資金，規(guī)范建設市場起到了積極作用。但是大多數(shù)建設投資審計由于過分側(cè)重于對工程預決算的造價審計，忽視對優(yōu)化設計、籌資方式、工程質(zhì)量及造價形成過程控制和投資績效評價的審計，最終無法保證投資的整體效果。因此要將建設項目投資審計作為一項集技術(shù)與經(jīng)濟為一體的系統(tǒng)工程，健全和完善建設項目的投資審計制度，進行事前、事中、事后的全過程審計，對設計、施工、監(jiān)理進行全方位的審計，從源頭到終結(jié)的各個控制點進行靜態(tài)和動態(tài)控制，真正遏制項目建設中的違法違規(guī)行為，有效地控制工程造價，確保工程質(zhì)量，提高資金和投資效果。

（3）加快項目管理的信息化、網(wǎng)絡化建設。在鐵道部或鐵路局層面，明確發(fā)展目標，組織工程項目管理和信息技術(shù)部門開展技術(shù)攻關(guān)，加快開發(fā)適用于新線建設和既有線等不同性質(zhì)的鐵路建設項目管理信息系統(tǒng)，融合鐵路建設項目管理的各個層面、各個方面工作業(yè)務，采用模塊化技術(shù)，適應不同規(guī)模建設項目、不同管理層次、不同業(yè)務主體需求，并且能夠自動生成面向不同主體的數(shù)據(jù)和信息，實現(xiàn)各種資源信息化，更好地為大規(guī)模鐵路建設不同需求服務。同時，建設一定規(guī)模的信息化網(wǎng)絡，以鐵道部和鐵路局兩個層面為重點，建立大、中型規(guī)模的關(guān)系型數(shù)據(jù)庫，通過網(wǎng)絡技術(shù)實現(xiàn)資源、信息共享。還要統(tǒng)一各系統(tǒng)接口標準，提高各系統(tǒng)間通用性和兼容性，方便各系統(tǒng)資源共享和再利用，降低建設成本。

（4）整合業(yè)務流程，創(chuàng)新項目管理模式。鐵路建設項目管理信息系統(tǒng)的建設，必將帶來管理模式的變革，實現(xiàn)項目管理由粗放管理到集中管理、精細管理的轉(zhuǎn)變，建立起管理信息化狀態(tài)下新的管理模式，從預算造價、材料管理、計劃管理，走向以成本為中心的全面業(yè)務管理和項目整體協(xié)同的信息化平臺。為此，需要改變傳統(tǒng)的管理模式，重新設計項目管理流程，對管理層次進行扁平化改造，建立網(wǎng)絡化工作模式，推動現(xiàn)代化管理進程。

四、結(jié)語

當前鐵路建設的大好形勢令人振奮,但是鐵路建設管理面臨的嚴峻挑戰(zhàn)也是前所未有的。分析表明,項目前期管理、組織運行模式、過程管理和工程管理人才是鐵路建設工程管理的關(guān)鍵問題,必須加快鐵路體制改革的步伐,完善科學決策的制度、方法和手段,優(yōu)化建設程序,研究各種類型鐵路建設項目的最優(yōu)組織實施模式,加快“小業(yè)主、大咨詢”模式的落實,探討制定和有效控制建設目標的合理途徑,加快市場化進程,引入競爭機制,加快工程質(zhì)量保證體系、定價體系和人才培養(yǎng)體系的完善。只有在充分認清新形勢的前提下,面對新的問題,勇于探索和創(chuàng)新,加快改革的步伐,才能實現(xiàn)大規(guī)模高標準鐵路建設的宏偉目標。

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1674-3954（2011）03-0101-02

作者信息：姓名：夏雷；單位：中鐵十六局集團第四工程有限公司；