□ 魏美玲

房地產(chǎn)調(diào)控政策的困境與對策分析

□ 魏美玲

1998—2010年房地產(chǎn)調(diào)控風(fēng)云變幻

1998年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，其中最重要的一條便是取消福利分房，讓房地產(chǎn)進(jìn)入市場領(lǐng)域。從1998年到2010年，中國的房地產(chǎn)行業(yè)從休眠期走入一個快速發(fā)展的時代。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2003：2003年6月5日，中國人民銀行發(fā)布了“12l號文件”，對房地產(chǎn)開發(fā)貸款、個人住房貸款都做出了很多嚴(yán)格的規(guī)定；同年8月，國務(wù)院明確將房地產(chǎn)作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，加強對土地市場的宏觀調(diào)控，這就是業(yè)界人俗稱的“18號文”。無論是“121號文”還是“18號文”，都可以看出2003年國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的重點是規(guī)范房地產(chǎn)市場，防止房地產(chǎn)泡沫。從調(diào)控的市場影響來看，全國商品房銷售面積持續(xù)保持快速增長，帶動了商品房銷售價格保持穩(wěn)中趨升的態(tài)勢。同時，土地價格上漲幅度較大。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2004：2004年，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)文，嚴(yán)令各地須在當(dāng)年8月31前將協(xié)議出讓土地中的“遺留問題”處理完畢，否則國土部門有權(quán)收回土地，納入國家土地儲備。同年9月，央行10年來首次宣布上調(diào)存貸款利率。由此可以看出，當(dāng)年調(diào)控的重點是抑制投資過熱和房地產(chǎn)投機行為，實行穩(wěn)健的貨幣政策控制信貸規(guī)模。但從調(diào)控的效果來看，調(diào)控效果并不明顯。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2005：2005年3月，央行決定調(diào)整商業(yè)銀行自營性個人住房貸款政策，個人住房貸款最低首付款比例由現(xiàn)行的20%提高到30%。同年3月，調(diào)控上升到政治高度，出臺了八條穩(wěn)定房價的意見。同年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等七部委《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2006：2006年4月27日，房貸利率再次上調(diào)；5月24日，促進(jìn)房產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的國六條出臺；同月29日，國務(wù)院出臺限制套型90/70政策；7月6日，建設(shè)部聯(lián)合發(fā)展改革委、工商總局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步整頓規(guī)范房地產(chǎn)交易秩序的通知》，規(guī)定未取得預(yù)售許可證不得發(fā)布預(yù)售廣告；8月1日，國土資源部制定的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》和《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》正式施行，對招標(biāo)拍賣掛牌或協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的范圍作了細(xì)化；8月，央行調(diào)整金融機構(gòu)人民幣存貸款基準(zhǔn)利率、建設(shè)部出臺廉租房管理實施辦法；9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》，對房地產(chǎn)市場進(jìn)行整頓。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2007：2007年，是房地產(chǎn)量和價都飛漲的一年，也是國家對房地產(chǎn)調(diào)控最為嚴(yán)厲的一年。3月16日，飽受爭議的《物權(quán)法》通過，并于同年10月1日起執(zhí)行；兩天后，央行首次在該年度加息；之后的5月、7月、8月、9月，央行分別進(jìn)行第二、三、四、五次加息，上調(diào)人民幣存貸款基準(zhǔn)利率。這一年，我們又看到央行關(guān)于房地產(chǎn)的又一次新政，即購買第二套住房首付比例不得低于50%。到當(dāng)年11月10日，央行年內(nèi)第九次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，創(chuàng)近年歷史新高，可以看出政府調(diào)控房地產(chǎn)的決心。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2008：2008年，央行同樣一開年便開始上調(diào)人民幣存款準(zhǔn)備金率作為調(diào)控房價的一種重要措施，明確釋放出貨幣政策從緊的信號。3月，財政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)通知，提出凡新審批、新開工的商品住房，套型建筑面積90平方米以下住房(含經(jīng)濟(jì)適用住房)面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)總面積的70%以上。之后的3月、4月、5月央行連續(xù)三次上調(diào)人民幣存款準(zhǔn)備金率。8月、10月、11月，受金融危機的影響，央行又連續(xù)三次下調(diào)人民幣存款準(zhǔn)備金率?？梢钥闯觯?008年調(diào)控重點是重點解決供不應(yīng)求的矛盾以及資金流動性過剩的矛盾，持續(xù)加息及提高存款準(zhǔn)備金率，嚴(yán)格限制外資投資。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2009：2009年調(diào)控重點是政策扶持，拉動經(jīng)濟(jì)，抵御全球金融危機。政府4萬億元的龐大投資計劃，樓市的一系列救市政策，房地產(chǎn)行業(yè)獲得各級政府政策的扶持，迅速觸底反彈。

房地產(chǎn)調(diào)控縮影之2010：2010年1月，“國十一條”出臺，嚴(yán)格二套房貸款管理，首付不得低于40%；3月，國土資源部出臺了19條土地調(diào)控新政，同時在全國范圍內(nèi)開展對房地產(chǎn)業(yè)用地的專項檢查；6月，土地增值稅預(yù)征率由0.5%提高到2%。2010年中國房地產(chǎn)政策已由此前的支持轉(zhuǎn)向抑制投機，遏制房價過快上漲，并且先后采取了土地、金融、稅收等多種調(diào)控手段。

房地產(chǎn)政策調(diào)控困境分析

從2003年到2010年，七年的時光，國家用各種措施來調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)，可以看出，國家對改善民生的決心之大、措施之嚴(yán)厲前所未有。政府針對房地產(chǎn)領(lǐng)域出臺的一系列措施，對房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展起到了一定的作用，房價上漲速度有所減緩，房地產(chǎn)投資增速過猛勢頭得到有效遏制。但是，由于經(jīng)濟(jì)社會形勢的快速變化，政府在制定房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策時，決策還存在著一些誤區(qū)，政策執(zhí)行中發(fā)生了一些偏差，客觀上導(dǎo)致調(diào)控政策并沒有達(dá)到預(yù)想的效果，城市土地價格持續(xù)攀升，房價偏高的問題也沒有得到真正解決，房地產(chǎn)行業(yè)一些深層次的結(jié)構(gòu)性問題更加突出。但由于種種因素，房地產(chǎn)調(diào)控很多時候并未從根本上觸動房價上漲的根基，房地產(chǎn)調(diào)控的效果并不明顯，治標(biāo)不治本，違反市場規(guī)律的爭議在房地產(chǎn)調(diào)控中從未停止，也使房地產(chǎn)政策調(diào)控陷入了困境。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政策執(zhí)行力不夠。近幾年，國家一直在推出各種調(diào)控政策，但房價仍然繼續(xù)走高，2007年個別城市的漲幅更是達(dá)到瘋狂。深層次原因固然是國家房地產(chǎn)基礎(chǔ)制度沒有健全，但從根本上來說，和許多地方政策未得到有效落實也有很大關(guān)系。比如說2004年9月中國銀監(jiān)會公布了《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險指引》，規(guī)定建筑商不得為開發(fā)商墊資建樓，開發(fā)商開發(fā)項目自有資金不低于項目總投資的35%，購房者的月供房款不得超過收入的50%。實際上建筑商、開發(fā)商、購房者、銀行等通過各種手段變通，從來就沒認(rèn)真執(zhí)行。這也從另一角度說明了制度缺失帶來了管理的混亂和執(zhí)行的艱難，當(dāng)然也證明了某些調(diào)控性政策，過于理想化，實際執(zhí)行打了大大的折扣。

（二）政策連續(xù)性不夠。在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，加強宏觀調(diào)控有助于及時糾正不當(dāng)?shù)男袨?，但要從根本上解決這一問題則有賴于結(jié)構(gòu)的調(diào)整和制度的完善。從根本來說，還要通過連續(xù)性的推出相關(guān)制度，與之相配合的是連續(xù)性的法規(guī)和操作細(xì)則，這些東西連續(xù)起來，房地產(chǎn)的執(zhí)行力才能夠大大增強。但是我們看到，很多調(diào)控政策缺乏的便是連續(xù)性，使得政策單槍匹馬而顯得力不從心，這無疑增加了政策的執(zhí)行難度，也給一些人帶來了投機的機會，使得調(diào)控政策變得弱不禁風(fēng)。同時，有些政策是為了某個房地產(chǎn)現(xiàn)象而出臺的，屬于即時即解型政策，這些政策相對比較倉促，常常會出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象。

（三）和房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)結(jié)合不夠。一個房地產(chǎn)項目從開發(fā)到出售，中間牽涉到許多環(huán)節(jié)，從各個政府部門辦理相關(guān)審批手續(xù)，到建材的進(jìn)入以及各種預(yù)售環(huán)節(jié)，這些都是影響房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。國家在推出一項房地產(chǎn)調(diào)控政策的時候，不能只是治標(biāo)不治本，要從最根本的環(huán)節(jié)抓起，所謂“打蛇要打七寸”，但從目前的房地產(chǎn)調(diào)控效果來看，我們并沒有打到影響房價高漲的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，出臺的政策不僅沒有上升到國家法律的高度，而且各個部門各個行業(yè)的互補性差，未能形成有效的控制鏈條。

（四）調(diào)控政策監(jiān)管不夠。每一個房地產(chǎn)政策的出臺，并不僅僅限于出臺，更要在執(zhí)行上下工夫，但執(zhí)行靠的是什么呢？靠的是有關(guān)部門的監(jiān)管力度。但從近年來我國出臺的一系列房地產(chǎn)政策的監(jiān)管方面來看，雖然有一定的進(jìn)步，但也暴露了不少問題。比如消費者很關(guān)心的房地產(chǎn)中介業(yè)務(wù)的不規(guī)范；消費者和開發(fā)商交易過程的權(quán)益不對等；市場信息系統(tǒng)不完善，建筑業(yè)和房地產(chǎn)企業(yè)的信用懲戒機制作用有待加強等等。這些監(jiān)管措施如果一直沒有得到有效的落實，那么調(diào)控政策在強大的市場壓力下變得力不從心也就有據(jù)可查了。

（五）中央政府與地方政府之間的協(xié)調(diào)不夠。中央政府是房地產(chǎn)調(diào)控的主體，各級地方政府是房地產(chǎn)調(diào)控政策的具體執(zhí)行者。一個中央房地產(chǎn)調(diào)控政策出臺以后，隨之而來的是相關(guān)城市就要按照要求出臺相關(guān)的執(zhí)行細(xì)則。但是我們看到很多地方財政有相當(dāng)一大部分依賴于土地出讓金，一旦高房價難以維系，地方政府的財政收入將直接受到影響。同時，對于國家出臺的一些廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房的政策，由于地方財政的不足，也會影響其執(zhí)行力度，從而影響整個房地產(chǎn)調(diào)控的全面協(xié)調(diào)進(jìn)行。

房地產(chǎn)政策調(diào)控完善對策

（一）強化對政策執(zhí)行的監(jiān)管力度。我國房地產(chǎn)調(diào)控執(zhí)行不力，很大程度上是由于地方政府執(zhí)行政策不力，而這深層次的原因在于我國還沒有完全理順中央和地方之間的關(guān)系，中央與地方之間的事權(quán)和財權(quán)沒有得到明確的劃分，地方的事權(quán)多而財權(quán)少，才產(chǎn)生了諸如“土地財政”、過度依賴房地產(chǎn)投資等短期行為。我國應(yīng)該加快中央與地方之間事權(quán)與財權(quán)的調(diào)整，給予地方與事權(quán)相對應(yīng)的財權(quán)，這樣才能夠保證地方有足夠的資金用于民生建設(shè)，也才能杜絕地方的短期行為。此外，中央應(yīng)該加強對于地方政策執(zhí)行的監(jiān)管力度，將政策執(zhí)行程度直接作為對地方官員政績考核的重要內(nèi)容，強化對地方的問責(zé)制度，確保中央的房地產(chǎn)調(diào)控能夠起到實際的效果。

（二）完善房地產(chǎn)調(diào)控體制。我國目前的住房調(diào)控體制不健全是導(dǎo)致調(diào)控沒有取得預(yù)期效果的重要原因之一。所以我國在調(diào)控房地產(chǎn)市場時，應(yīng)該加強對于調(diào)控體制的建設(shè)，從我國居民住房整體市場來考慮調(diào)控政策的制定，要保證調(diào)控政策的協(xié)調(diào)一致，完善調(diào)控的應(yīng)急機制和長效機制，避免政策變動頻繁；同時要豐富調(diào)控的手段和方式，完善和拓寬房地產(chǎn)融資渠道，加強對房地產(chǎn)企業(yè)信貸風(fēng)險監(jiān)管。同時，也要加強對住房政策的管理，避免政策混亂；健全土地出讓制度，探索多種土地出讓方式，努力增加土地供給。

（三）建立健全居民住房制度。面對居高不下的房價，我們應(yīng)該進(jìn)一步加快住房制度建設(shè)，確定保障房和商品房并存、相互補充的制度，形成低收入者居住廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，中高收入者購買商品房的基本格局。通過相關(guān)的法律建設(shè)確保居民的住房權(quán)利，將經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房的比例寫入法律；將保障性住房建設(shè)作為中央和地方政府的主要任務(wù)，并硬化保障房建設(shè)的預(yù)算安排；探索多種有效渠道來拓寬保障房建設(shè)資金來源，通過財政資金和政策為保障房建設(shè)提供擔(dān)保，明確保障房擔(dān)保的部門，通過信用擔(dān)保、利息補貼等方式為保障房建設(shè)和消費貸款提供信用支持；完善住房公積金使用制度，規(guī)范公積金使用管理，提高住房公積金使用效率。

（四）深化調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段。要用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控房地產(chǎn)政策，有幾點需要注意：一是要強化稅收調(diào)控手段，加大稅收調(diào)控力度；二是政府應(yīng)合理壓縮貨幣投放信貸規(guī)模，適當(dāng)、有效地收緊市場動態(tài)性，遏制投資過熱，打擊資產(chǎn)泡沫。

（五）轉(zhuǎn)變調(diào)控觀念。政府對市場的監(jiān)管要從目前主要調(diào)控和打壓消費者，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕{(diào)控和規(guī)范機構(gòu)行為，包括規(guī)范政府在土地出讓方面的行為，落實政府建設(shè)保障性住房的責(zé)任和義務(wù)，以及規(guī)范銀行、開發(fā)商和中介機構(gòu)的行為，實行強制性房地產(chǎn)信息披露制度，消除壟斷，建立和完善公正、公平、公開的交易秩序。

（作者單位：江西南昌大學(xué)公共管理學(xué)院）