林徽偉

(暨南大學(xué) 法學(xué)院， 廣東 廣州 510632)

論行政組織法在行政機構(gòu)設(shè)置中的缺陷與完善

林徽偉

(暨南大學(xué) 法學(xué)院， 廣東 廣州 510632)

我國行政組織法在行政機構(gòu)設(shè)置中存在立法條文粗疏、權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督作用有限、追責(zé)條款缺失等缺陷。這種狀況的造成，與“權(quán)力至上”的傳統(tǒng)導(dǎo)致行政組織法立法被忽視、行政機構(gòu)設(shè)置涉及宏觀制度問題、學(xué)界對行政組織法的關(guān)注不夠有關(guān)。因此，應(yīng)當(dāng)從深化行政組織法的理論研究、修改憲法和制定各級政府基本組織法、制定各級政府組成部門的組織條例三方面入手對行政組織法進(jìn)行完善。

行政組織法;行政機構(gòu)設(shè)置;缺陷;完善

目前我國關(guān)于行政機構(gòu)設(shè)置的法律規(guī)范，主要體現(xiàn)于《國務(wù)院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》、《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》等行政組織法中。學(xué)界普遍認(rèn)為，我國目前的行政組織法很不健全，缺陷明顯?！皬?0世紀(jì)50年代后期開始，我國的行政組織法制建設(shè)基本上停滯不前或處于空白狀態(tài)”［1］210，由此導(dǎo)致我國無論中央還是地方的行政機構(gòu)設(shè)置很多時候都是無法可依，歷次機構(gòu)改革始終走不出“膨脹—精簡—膨脹”的怪圈。

在我國建設(shè)法治社會的背景下，建立健全的行政組織法，完善它在行政機構(gòu)設(shè)置中的作用，對于規(guī)范行政權(quán)力的行使、實現(xiàn)行政法治的目標(biāo)無疑具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、行政組織法在行政機構(gòu)設(shè)置中的缺陷

1.立法條文粗疏，操作性不強

現(xiàn)行的行政組織法關(guān)于行政機構(gòu)設(shè)置的一個明顯缺陷是，相關(guān)的條文過于簡單，遺漏了許多行政組織法應(yīng)當(dāng)規(guī)范的問題。《國務(wù)院組織法》僅有的11個條文基本上是對現(xiàn)行憲法的復(fù)述，國務(wù)院的新設(shè)機構(gòu)甚至存在找不到《國務(wù)院組織法》依據(jù)的情況。具體規(guī)定國務(wù)院、地方各級政府行政機構(gòu)設(shè)置的《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》只是明確了行政組織的一些重要原則，其結(jié)果是那些原則性條款僅僅起到“組織綱領(lǐng)”的作用，在現(xiàn)實中實難操作。

現(xiàn)行的行政組織法不僅在程序意義上缺少提出、論證、審查、批準(zhǔn)行政機構(gòu)設(shè)置的具體操作規(guī)范，而且在實體意義上也沒有解決好行政機構(gòu)之間的職權(quán)劃分問題。國務(wù)院各部門之間、中央政府與地方政府之間、各級政府部門之間的職權(quán)在上述法律中沒有得到明確的劃分。由于缺少國務(wù)院各部門之間職權(quán)劃分的實體規(guī)定，國務(wù)院在1988年政府機構(gòu)改革中開始對國務(wù)院各部門的設(shè)置實行“三定方案”(定職能、定機構(gòu)、定編制)，也就是現(xiàn)在的“三定規(guī)定”的前身。具體的操作流程一般是先由國務(wù)院各部委提出“三定方案”草案，然后由中央編辦審核協(xié)調(diào)，國務(wù)院討論通過后提交全國人大或全國人大常委會批準(zhǔn)。地方各級政府行政機構(gòu)的設(shè)置遵循類似模式，不同的是行政機構(gòu)設(shè)置由上一級政府批準(zhǔn)?！坝捎凇ā?guī)定或‘三定’方案本身不是法律或行政法規(guī)，加上沒有對違反‘三定’規(guī)定或方案者追究法律責(zé)任的條款，其效力和權(quán)威不夠;而且有的‘三定’規(guī)定或方案本身不很完善，沒有很好地解決某些行政機構(gòu)之間職權(quán)的劃分問題”［2］45，從中央到地方，行政機構(gòu)之間職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)象嚴(yán)重，部門職權(quán)劃分混亂普遍存在。

2.權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督作用有限

“行政組織事項作為法律保留事項已經(jīng)成為現(xiàn)代民主法治國家所達(dá)成的共識，也即行政權(quán)的設(shè)定、行政組織的設(shè)置、其他公法人組織的設(shè)置等重要的行政組織事項都屬于專有立法事項，要有憲法或法律規(guī)定或者法律的明確授權(quán)，否則，行政機關(guān)不得自行制定——這是由行政組織的政治性和民主性所決定的。”［1］210-211但是，反觀我國現(xiàn)行的行政組織法，由于沒有確立行政組織法定原則，實踐中行政組織權(quán)主要掌握在行政機關(guān)尤其集中在國務(wù)院手中，權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督作用有限，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，無論是《國務(wù)院組織法》授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)工作需要自行設(shè)置直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)主管辦理專門事務(wù)，還是在《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》、《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》中關(guān)于國務(wù)院直屬機構(gòu)、國務(wù)院辦事機構(gòu)和國務(wù)院組成部門管理的國家行政機構(gòu)、國務(wù)院行政機構(gòu)的司級、處級內(nèi)設(shè)機構(gòu)和地方各級政府行政機構(gòu)設(shè)置的規(guī)定，都可以看到權(quán)力機關(guān)要么沒有監(jiān)督，要么監(jiān)督作用十分有限?！秶鴦?wù)院組織法》雖然規(guī)定全國人大或全國人大常委會對國務(wù)院各部委的設(shè)置享有最終決定權(quán)，但在具體操作中主要取決于國務(wù)院的組織方案，全國人大或全國人大常委會的參與有限，難以對國務(wù)院的行政組織進(jìn)行有效控制。

其次，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》將權(quán)力來源、產(chǎn)生方式、活動原則、工作程序不同的兩類國家機關(guān)進(jìn)行混合立法的模式實際上弱化了對地方政府行政組織的規(guī)范功能。地方各級政府行政機構(gòu)設(shè)置只需報本級人大常委會備案，這種備案在性質(zhì)上來說只是對本級人大知情權(quán)的體現(xiàn)，而不是對人大事后審查權(quán)、決定權(quán)的賦予。缺乏權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督的后果是現(xiàn)實中各級政府設(shè)置行政機構(gòu)的不合理，隨意增設(shè)行政機構(gòu)，各種臨時機構(gòu)的設(shè)置缺乏行政組織法上的依據(jù)，處于行政組織法的規(guī)范之外。

最后，具體規(guī)定國務(wù)院、地方各級政府行政機構(gòu)設(shè)置的《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》、《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》就其本身來說只是國務(wù)院的行政規(guī)章，還沒有進(jìn)一步上升到基本法律的層次，立法層級偏低。這不僅意味著行政機關(guān)的設(shè)置實際上只是行政機關(guān)的自我組織，更嚴(yán)重的是沒有解決好行政機關(guān)的權(quán)力來源問題，違背了現(xiàn)代民主法治精神。

3.追責(zé)條款缺失

“依法行政原則是法治國家、法治政府的基本要求。法治要求政府在法律范圍內(nèi)活動，依法辦事;政府和政府工作人員如果違反法律，超越法律活動，即要承擔(dān)法律責(zé)任?！保?］64這就不僅要求法律賦予行政機構(gòu)相關(guān)職權(quán)開展行政活動，更重要的是法律對行政機構(gòu)違反職權(quán)的行為明確法律責(zé)任，權(quán)責(zé)相當(dāng)是依法行政原則的內(nèi)在要求。

追責(zé)條款缺失，是我國現(xiàn)行的行政組織法存在的又一明顯缺陷。即使是法律中出現(xiàn)的原則性規(guī)定，法律責(zé)任也過輕。《國務(wù)院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中沒有關(guān)于行政機構(gòu)設(shè)置的法律責(zé)任的規(guī)定，《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》、《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》對于擅自設(shè)置行政機構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人至多只是在內(nèi)部進(jìn)行通報批評;對于情節(jié)嚴(yán)重的，給予行政處分。但是對于什么是“情節(jié)嚴(yán)重”，沒有標(biāo)準(zhǔn)，對于什么行為才構(gòu)成犯罪，也沒有標(biāo)準(zhǔn)。由于我國行政組織法長期以來缺乏法律責(zé)任追究的條文，導(dǎo)致各級政府部門在設(shè)置行政機構(gòu)上的隨意性，濫設(shè)機構(gòu)的責(zé)任無人承擔(dān)，助長了腐敗的滋生，加重了財政的負(fù)擔(dān)。

二、行政組織法相關(guān)缺陷的原因分析

1.“權(quán)力至上”的傳統(tǒng)導(dǎo)致行政組織法立法被忽視

“權(quán)力法定”是現(xiàn)代法治國家普遍遵循的一項基本原則，權(quán)力只能來源于法律的賦予，只有法律才是權(quán)力存在的正當(dāng)依據(jù)。作為政府載體的行政組織，從設(shè)置、運行、監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)處于法律的規(guī)范之下。政府依法行政，遵守和執(zhí)行事先公布并體現(xiàn)人民意志和反映人民利益的法律是法治的題中之義?，F(xiàn)代法治國家大多實行行政組織法定原則。譬如日本就非常強調(diào)行政組織法的作用，“存在著一套完整的行政組織法規(guī)體系，除憲法中有關(guān)內(nèi)閣權(quán)力的規(guī)定外，還包括內(nèi)閣法，日本國家行政組織法，府、省、委員會和廳設(shè)置法(和日本外務(wù)省設(shè)置法)，地方自治法和總定員法等，對行政權(quán)的范圍、行政機關(guān)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、各個行政機關(guān)的具體任務(wù)、主管事項、權(quán)限及內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置都有明確規(guī)定”［4］19。相比之下，我國離現(xiàn)代法治還有很大的距離。兩千多年來我國實行的是中央集權(quán)制，“權(quán)力至上”傳統(tǒng)所產(chǎn)生的制度慣性加上建國之初實行的計劃經(jīng)濟要求國家權(quán)力高度集中的歷史背景，使得我國的行政組織法立法長期被忽視。雖然新中國成立后我國頒布了憲法，但是在人民代表大會的制度框架內(nèi)還沒有解決好權(quán)力的制約問題。現(xiàn)實中行政權(quán)力過于強大、人大缺乏對行政權(quán)的有效制約是不爭的事實?，F(xiàn)實中法律至上，國家權(quán)力只服從于法律的現(xiàn)代法治精神還沒有得到很好的體現(xiàn)，以權(quán)代法的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。表現(xiàn)在行政組織方面，就是行政組織法立法沒有受到應(yīng)有的重視，行政機構(gòu)設(shè)置方面的法律漏洞較多，亟待完善。在實踐中，行政機構(gòu)的設(shè)置主要依賴政策和習(xí)慣，權(quán)力事實上主要集中在行政機關(guān)內(nèi)部，顯而易見的是行政機關(guān)不會主動去制定約束自己行為的行政組織法，就算制定了，它的權(quán)威性和執(zhí)行效果也會大打折扣。

2.行政機構(gòu)設(shè)置涉及宏觀制度問題

行政機構(gòu)的設(shè)置與一個國家的經(jīng)濟政治制度密切相關(guān)。行政機構(gòu)是行政權(quán)力的載體，行政權(quán)力的配置隨著機構(gòu)設(shè)置形成一定的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。前者表現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系，后者表現(xiàn)為同級行政機關(guān)內(nèi)部各部門之間的權(quán)力關(guān)系。我國現(xiàn)行的行政組織是在計劃經(jīng)濟體制下形成的，它的逐步完善不能單靠立法就能得以解決，而必須在經(jīng)濟政治體制改革的基礎(chǔ)上加以推進(jìn)。

在縱向結(jié)構(gòu)層面，盡管我國現(xiàn)行憲法對中央政府與地方政府的權(quán)限作了列舉，但并沒有明確哪些權(quán)力是國務(wù)院專有的，哪些是與地方政府共有的?！笆聦嵣?，相對于中央政府和地方政府而言，地方政府和下級政府缺乏完整的行政組織權(quán)和財政權(quán)，只有有限的立法權(quán)(不是所有的地方政府都享有行政立法權(quán))，而中央政府和上級政府可以通過人事組織、財政和投資項目等途徑對地方政府和下級政府進(jìn)行控制。”［1］191相比之下，西方國家普遍實行地方自治制度，中央與地方一般在憲法的框架內(nèi)進(jìn)行分權(quán)實行地方自治。在美國，“地方政府具有憲法上的自治權(quán)力時，州政府對憲法中規(guī)定的自治事務(wù)，例如地方政府的組織形式，地方職員的任用等，無權(quán)干涉。”［5］111而我國目前除香港、澳門特別行政區(qū)以及臺灣地區(qū)外，憲法規(guī)定的是地方政府由本級人大產(chǎn)生，同時接受上一級政府領(lǐng)導(dǎo)，所有地方政府都服從國務(wù)院的組織原則。這一憲法原則體現(xiàn)在行政組織法上是地方各級人民政府行政機構(gòu)的設(shè)置由上一級人民政府批準(zhǔn)，地方的行政機構(gòu)設(shè)置缺乏自主性。在橫向結(jié)構(gòu)層面，在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的各級行政組織仍待進(jìn)一步完善。計劃經(jīng)濟體制下對市場、社會全面管理的政府職能必然要求建立龐大的行政機構(gòu)履行行政管理職能，它的影響至今依然存在，具體表現(xiàn)在各級行政機構(gòu)設(shè)置的不合理?！皩I(yè)經(jīng)濟管理部門仍然過多，社會管理和公共服務(wù)機構(gòu)比例比較小，如國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置中，經(jīng)濟管理部門占了42.85%，所占比例過大，社會管理和公共服務(wù)部門所占比例偏小，僅占21.42%?！保?］102這種狀況的產(chǎn)生，與我國還沒有完成和市場經(jīng)濟、市民社會發(fā)展要求相適應(yīng)的行政職能轉(zhuǎn)變有關(guān)，它的解決有待行政職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。

3.學(xué)界對行政組織法的關(guān)注不夠

20世紀(jì)80年代初，我國行政法學(xué)界對行政組織法的研究一度非常重視，曾經(jīng)深入研究有關(guān)行政主體及行政組織法的問題。但后來因為研究過于集中在行政主體理論，最終沒有建立起完整的行政組織法體系。目前，學(xué)界對行政組織法這一問題的關(guān)注依然不夠，大多數(shù)行政法學(xué)教科書中辟專章論述行政組織法的并不多，即使是涉及到行政組織法的內(nèi)容，一般也是將其結(jié)合在行政主體部分中加以論述。學(xué)界對行政組織法的理論研究長期以來與行政學(xué)研究的內(nèi)容沒有很大區(qū)別，基本上還停留在行政組織的組織意義層面進(jìn)行研究，即使有從行政組織法角度研究的，內(nèi)容上仍與行政組織角度的內(nèi)容沒有實質(zhì)的不同。與并稱行政法三大組成部分的行政行為法、行政救濟法相比，行政組織法的理論研究明顯滯后。這種狀況的造成，有學(xué)者認(rèn)為與缺乏多學(xué)科系統(tǒng)研究、學(xué)術(shù)界和實務(wù)界沒有形成互動的研究機制、研究方法滯后、對行政組織法的研究深度不夠以上四方面的原因有關(guān)。［7］112-113

三、健全行政組織法的完善措施

1.深化行政組織法的理論研究

從理論上對行政組織法進(jìn)行闡發(fā)、形成完整的理論體系，不僅可以進(jìn)一步健全完善我國的行政法體系，而且還可以為我國的行政組織法立法提供理論上的支撐，因此學(xué)界深化對行政組織法的理論研究是非常必要的。

有學(xué)者提出，除了要對現(xiàn)行的行政主體理論進(jìn)行較大的修正和完善外，還需要探討行政組織法的基本理論問題，研究行政組織法所應(yīng)包含的內(nèi)容，分析行政組織法的立法模式與立法體系。［8］50也有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前對行政組織法亟待研究的問題主要有三個：一是進(jìn)一步明確行政機關(guān)的職能和權(quán)限，并形成有效的權(quán)限爭議解決機制。二是伴隨地方制度的多樣化和地方自治成分的增加，關(guān)于分類型、分層次的有限地方自治制度的探討應(yīng)進(jìn)一步受到重視。三是關(guān)于行政監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置和行政監(jiān)督理論的研究問題。［9］140由于在理論層面研究行政組織法，主要是對行政組織法制度建構(gòu)賴以生成的理論進(jìn)行學(xué)理上的闡述，借鑒上述學(xué)者的觀點，深化以下幾個方面的研究是較為可取的：一是行政組織法的基本原則;二是行政組織法的具體內(nèi)容;三是中央與地方的關(guān)系;四是進(jìn)一步理順行政組織中的黨政關(guān)系。

2.修改憲法、制定各級政府基本組織法

在憲法層面，與行政機構(gòu)設(shè)置缺陷相關(guān)的問題主要是現(xiàn)行憲法對中央與地方的權(quán)力劃分沒有明確規(guī)定。由于涉及到國家權(quán)力的憲政安排問題，因此應(yīng)當(dāng)在憲法中進(jìn)行明確，在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)ΜF(xiàn)行憲法進(jìn)行修改，以明確中央與地方的各自權(quán)力。解決好這一問題，不僅可以使得地方政府能夠在憲法賦予的權(quán)限范圍內(nèi)因地制宜地實施地方治理，而且也是解決目前地方權(quán)力機關(guān)對地方行政機構(gòu)設(shè)置過程中監(jiān)督作用有限的有效途徑。

在一般法律層面，應(yīng)當(dāng)在以下兩個方面進(jìn)行完善：第一，吸收《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，修改現(xiàn)行的《國務(wù)院組織法》，制定新的《國務(wù)院組織法》。在新的《國務(wù)院組織法》中，應(yīng)當(dāng)對國務(wù)院的職能、組成、機構(gòu)設(shè)置的具體程序、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定;此外，還應(yīng)當(dāng)修改相關(guān)條文以加強全國人大常委會在國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置中的監(jiān)督作用，明確國務(wù)院直屬機構(gòu)、國務(wù)院辦事機構(gòu)和國務(wù)院組成部門管理的國家行政機構(gòu)由全國人大常委會批準(zhǔn)。第二，吸收《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，制定《地方各級人民政府組織法》。在立法中應(yīng)當(dāng)修改地方各級人民政府行政機構(gòu)的設(shè)置由上一級人民政府批準(zhǔn)，縣級以上地方各級政府行政機構(gòu)的設(shè)置報本級人大常委會備案的規(guī)定，改為由本級人大或人大常委會批準(zhǔn)，報上一級人民政府備案，以加強地方人大在地方政府機構(gòu)設(shè)置中的監(jiān)督作用。

3.制定各級政府部門的組織條例

目前在實踐中，由于我國各級政府部門的職權(quán)劃分主要是依靠各級政府的“三定規(guī)定”進(jìn)行規(guī)范，不僅其穩(wěn)定性和權(quán)威性不足，同時也沒有解決好部門之間職權(quán)交叉重疊的問題，從中央到地方各級政府部門職權(quán)劃分混亂的情況依然普遍存在。因此，有必要明確各級行政機構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，并在“三定規(guī)定”的基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)部門組織立法，對各部門的職權(quán)作出界定。

國務(wù)院2006年出臺的專門規(guī)范公安機關(guān)組織管理工作的《公安機關(guān)組織管理條例》可以看作是對這方面的有益探索。該條例是我國第一部規(guī)范政府部門職能配置、機構(gòu)設(shè)置的行政法規(guī)，它的出臺，為我國依法行政的實施又向前邁進(jìn)了一步。目前來說，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國橫向行政組織實行“大部制”和橫向行政權(quán)力實行相對集中與拆分的改革實踐，制定各級政府部門的組織條例。在各級政府部門的組織條例中，分別對國務(wù)院各部委、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)和地方各級政府職能部門的職能、組成、機構(gòu)設(shè)置的具體程序、法律責(zé)任作出明確規(guī)定，使其作為未來制定《國務(wù)院組織法》和《地方各級人民政府組織法》的配套規(guī)定。

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［2］ 李海亮，任進(jìn)，王國文.中央與地方政府機構(gòu)設(shè)置的法律問題［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2007(3).

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［7］ 薛剛凌.行政組織法發(fā)展缺位之檢討［J］.江蘇社會科學(xué)，2008 (5).

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［9］ 陳莉麗.行政組織法理論研究亟待深化［J］.政治與法律，2004 (4).

【責(zé)任編輯 張 琴】

2011-02-15

林徽偉(1984-)，男，廣東湛江人，暨南大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。

1672-2035(2011)02-0057-03

D921.12

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