劉 亮

（中國礦業(yè)大學文法學院，江蘇 徐州 221116）

淺析國外職業(yè)安全衛(wèi)生立法及其借鑒意義

劉 亮

（中國礦業(yè)大學文法學院，江蘇 徐州 221116）

職業(yè)安全衛(wèi)生是影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。在國際社會上，相關(guān)發(fā)達國家的職業(yè)安全衛(wèi)生立法各有特點和側(cè)重點。然而，其在本質(zhì)上也具有一定的共性。我國目前的職業(yè)安全衛(wèi)生立法尚處于起步期和探索期，在一定程度上尚不健全。因此，結(jié)合中國的具體實踐，并借鑒國外職業(yè)安全衛(wèi)生立法的可取之處對中國的職業(yè)安全衛(wèi)生立法予以發(fā)展和完善則是一種可取的途徑。

國外；國內(nèi)；職業(yè)安全衛(wèi)生立法；借鑒意義

國際勞工組織最新估算，全世界每年超過230萬人死于與工作相關(guān)的事故和疾病，造成約占全球國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的經(jīng)濟損失。職業(yè)安全衛(wèi)生（OSH）已經(jīng)成為影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。我國現(xiàn)有立法中并沒有“職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)”的法律術(shù)語。關(guān)于職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)的含義，國內(nèi)學者大體上主要有兩種觀點：一種觀點認為職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)是雇員享有或應(yīng)該享有的不受工作場所危險因素和有害因素侵害以及遭受侵害后獲得及時充分救濟，從而使其職業(yè)安全和健康獲得保障的權(quán)利；而另一種觀點認為職業(yè)安全權(quán)，是勞動者依法所享有的在勞動的過程中不受職場危險因素侵害的權(quán)利。

一、國外職業(yè)安全衛(wèi)生立法簡介及其特點

國外各國的職業(yè)安全衛(wèi)生立法各不相同，鑒于篇幅和研究重點，不可能對各國的職業(yè)安全衛(wèi)生立法均做詳細的介紹。因此，本文主要是對一些主要國家的職業(yè)安全衛(wèi)生立法做一簡單介紹，并總結(jié)出其相關(guān)特點。

1.美國職業(yè)安全衛(wèi)生立法簡介

就全球范圍而言，在其產(chǎn)生初期，職業(yè)安全衛(wèi)生大多是作為《勞動法》的一部分而沒有獨立的立法規(guī)定。隨著社會的不斷發(fā)展及實際需要，1970年美國頒布了《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，成為世界范圍內(nèi)第一個頒布專門性職業(yè)安全衛(wèi)生立法的國家。

美國《職業(yè)安全衛(wèi)生法》授權(quán)勞工部秘書處制定工作場所安全與衛(wèi)生標準，這也是美國職業(yè)安全衛(wèi)生體系的特點和基礎(chǔ)。美國的職業(yè)安全衛(wèi)生立法的特征主要體現(xiàn)如下：第一，雇主有責任提供安全和衛(wèi)生的工作場所，并遵循職業(yè)安全衛(wèi)生標準；第二，雇員有參與權(quán)、工作保護權(quán)、知情權(quán)等；第三，政府的責任為：a、美國職業(yè)安全與衛(wèi)生署(局)（隸屬于勞工秘書處）負責《職業(yè)安全衛(wèi)生法》所有問題，包括衛(wèi)生標準的制訂與執(zhí)行。b、美國職業(yè)安全與健康復(fù)審委員會(Occupational SafetyAan Health ReviewCommission）作為美國政府行政部門的一個獨立機構(gòu)，其主要職責是對美國職業(yè)安全衛(wèi)生管理局的工作進行檢查、監(jiān)督。該機構(gòu)由3人組成，成員由總統(tǒng)任命，經(jīng)參議院確認后開始履行職責。

2.英國職業(yè)安全衛(wèi)生立法簡介

英國是世界上最早進行職業(yè)安全衛(wèi)生方面立法的國家之一。20世紀70年代初，針對當時英國職業(yè)安全衛(wèi)生立法的混亂狀態(tài)，英國政府組成了以羅本斯爵士為主席的工作場所職業(yè)安全衛(wèi)生調(diào)查委員會，以對英國當時的職業(yè)安全衛(wèi)生立法進行調(diào)查、分析和建議。經(jīng)過深入地調(diào)查分析和研究，1972年該委員會向當局提交了一份報告，即《羅本斯報告》。該報告產(chǎn)生以后對英國的職業(yè)安全衛(wèi)生立法產(chǎn)生了深遠的影響。1974年——1975年英國分三批公布了《英國職業(yè)安全衛(wèi)生法》。該法是當時世界范圍內(nèi)最全面、最嚴謹?shù)牟块T法，措施有力、規(guī)定詳細，成為不少國家借鑒的藍本。

該法的主要內(nèi)容涉及以下幾個方面：第一，雇主應(yīng)在合理可行的范圍內(nèi)確保雇員在工作中的健康安全和福利；第二，設(shè)立職業(yè)衛(wèi)生安全委員會，協(xié)調(diào)法規(guī)涉及的各個方面，并為之提供信息和咨詢服務(wù)；第三，法規(guī)的監(jiān)督由兩方面執(zhí)行，即工作場所的安全代表和權(quán)力機關(guān)任命的監(jiān)察員；第四，細化了各方的責任，不僅有政府、雇主和雇員責任，也有個體經(jīng)營者責任、房屋設(shè)施有關(guān)人員的責任以及制造商的責任等等。

3.加拿大安大略省職業(yè)安全衛(wèi)生立法簡介

加拿大是一個聯(lián)邦制國家，其在聯(lián)邦層次上有一個統(tǒng)一的職業(yè)安全衛(wèi)生立法，同時下屬各州、地區(qū)也有各自的相關(guān)職業(yè)安全衛(wèi)生立法。鑒于前文已經(jīng)介紹了英美法系的立法內(nèi)容，而加拿大安大略省在立法模式上采用的是大陸法系模式。因此，這里主要介紹加拿大安大略省的相關(guān)立法。加拿大安大略省于1979年制定了《職業(yè)安全衛(wèi)生法》（1990年進行了修訂），該省營業(yè)的企業(yè)大多數(shù)是中小企業(yè)。我國目前中小企業(yè)比例占90%以上，且它們是勞動安全衛(wèi)生工作的重點。因此，研究其職業(yè)安全衛(wèi)生立法對我國相關(guān)立法有深遠的借鑒意義。

加拿大安大略省的職業(yè)安全衛(wèi)生立法主要有以下特征：第一，明確了企業(yè)內(nèi)部安全責任系統(tǒng)及各類相關(guān)人員的責任：雇主責任分為基本責任和“法定”責任，雇主有報告事故及職業(yè)病的責任；公司各級領(lǐng)導的責任和企業(yè)管理人員的責任；建設(shè)項目承包人、業(yè)主、供應(yīng)商和建筑師、工程師、工人的責任；第二，企業(yè)聯(lián)合安全衛(wèi)生委員會及安全代表，是由工人代表和管理人員代表組成的咨詢性機構(gòu)；第三，工人擁有知情權(quán)、參與權(quán)、拒絕工作權(quán)和停止工作權(quán)；第四，設(shè)立由工廠管理者和勞動者雙方代表共同運作的工廠安全衛(wèi)生機構(gòu)；第五，勞動部通過監(jiān)察員對工廠實行監(jiān)察以保證法律的實施，并保證工廠內(nèi)部責任系統(tǒng)的運行。

4.國外職業(yè)安全衛(wèi)生立法的借鑒意義

第一，制定職業(yè)安全衛(wèi)生標準，這是職業(yè)安全衛(wèi)生法的重要組成部分。職業(yè)安全衛(wèi)生管理是一個龐雜繁瑣的體系，其涉及的內(nèi)容眾多，想以一部《職業(yè)安全衛(wèi)生法》的方式實現(xiàn)一勞永逸是不現(xiàn)實的。隨著社會的發(fā)展，職業(yè)安全衛(wèi)生的涉及范圍也在不斷地擴大；同時基于立法的滯后性，一部《職業(yè)安全衛(wèi)生法》不可能將所有內(nèi)容涵蓋于內(nèi)。針對各具體行業(yè)的具體情況，根據(jù)職業(yè)安全衛(wèi)生法的總需求和原則，以職業(yè)安全衛(wèi)生標準的形式予以補充和完善，使職業(yè)安全衛(wèi)生標準成為職業(yè)安全衛(wèi)生立法體系的重要組成部分。

第二，各國立法多側(cè)重于制定綜合性的、適用范圍廣泛的國家級職業(yè)安全衛(wèi)生法。上文已經(jīng)提及職業(yè)安全衛(wèi)生隨著社會的發(fā)展，其涵蓋的范圍和內(nèi)容亦在不斷地變化和擴大。這就要求有一部適用范圍廣泛的立法與其相對應(yīng)。然而，法律本身的特點決定了其穩(wěn)定性和滯后性，不能對其做過于頻繁的修改，如果法律頻繁地進行變更，則其權(quán)威性和可適用度必將受到質(zhì)疑和破壞。基于此兩方面的考慮，各國在制定職業(yè)安全衛(wèi)生立法時多傾向于制定一部綜合性、適用范圍廣泛的國家級職業(yè)安全衛(wèi)生法。

第三，健全完善職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察體系和工人參與機制?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，有完善的法律，但更需要輔之以監(jiān)督監(jiān)察機構(gòu)以與統(tǒng)一的全國性職業(yè)安全衛(wèi)生立法相對應(yīng)。目前各國普遍通過建立中央級別的統(tǒng)一監(jiān)察機構(gòu)以對本國職業(yè)安全衛(wèi)生狀況予以監(jiān)督監(jiān)察，并且在財政、人事和隸屬關(guān)系上充分賦予該機構(gòu)以獨立自主權(quán)，使其能真正發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)察的作用。

同時，工人參與職業(yè)安全衛(wèi)生是各國職業(yè)安全衛(wèi)生立法的主要特征之一，也是全球職業(yè)安全衛(wèi)生發(fā)展的一個必然趨勢。只有通過工人的充分參與，使這些與職業(yè)安全衛(wèi)生狀況直接相關(guān)的人員參與到職業(yè)安全衛(wèi)生的立法、守法和執(zhí)法活動中去，才有可能真正改善職業(yè)安全衛(wèi)生狀況。

第四，立法的系統(tǒng)性和逐步完整性。法律是一個體系，是相互聯(lián)系的。任何法律都與其他法律存在著特定的聯(lián)系，都屬于整個法律體系的一個組成部分。因此，在立法的過程中要充分注重立法的系統(tǒng)性，以使相關(guān)的立法之間能相互銜接、相互配套，而不至于呈現(xiàn)出雜亂無章乃至相互矛盾的狀態(tài)，進一步達到立法思想和立法理念的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。當然，社會在發(fā)展，情況在變化，立法本身所具有的滯后性要求適時對其修改并完善?？v觀各國職業(yè)安全衛(wèi)生立法，立法的系統(tǒng)性和逐步完整性也是其極其重要的特征，也是值得借鑒之處。

二、國內(nèi)職業(yè)安全衛(wèi)生立法現(xiàn)狀及不足

目前，國內(nèi)沒有“職業(yè)安全衛(wèi)生”的法律術(shù)語，一般稱之為“勞動保護”或“勞動安全衛(wèi)生”?，F(xiàn)有對其規(guī)定主要集中于《職業(yè)病防治法》（2001年）和《安全生產(chǎn)法》（2002年），其他規(guī)定則散見于各特別法中，如《勞動法》、《礦山安全法》、《消防法》等等。

總結(jié)我國現(xiàn)有關(guān)于職業(yè)安全衛(wèi)生立法的規(guī)定，明顯存在以下不足：

1.現(xiàn)有立法有一定的局限性，對法律的綜合性調(diào)節(jié)功能考慮不夠

《安全生產(chǎn)法》是由經(jīng)濟管理部門（當時的國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會）起草的，《職業(yè)安全衛(wèi)生法》是由衛(wèi)生部門組織起草和論證的。限于其職責和當時的認識水平及條件限制，這些法律保護的主要是產(chǎn)權(quán)，其主要目的是為了經(jīng)濟發(fā)展。所以，這些法律難免會有過于保護資本利益的烙印?！堵殬I(yè)安全衛(wèi)生公約》所規(guī)定的國家政策的目的是：“在合理可行的范圍內(nèi)，把工作環(huán)境中存在的危險因素減少到最小限度”。因此，在保護勞權(quán)方面，我國現(xiàn)有立法在立法體制與立法理念上對法律的綜合性調(diào)節(jié)功能考慮不夠。

2.現(xiàn)有法律法規(guī)系統(tǒng)性不夠，適用范圍有待進一步明確

《安全生產(chǎn)法》的適用范圍是在中華人民共和國境內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位的安全生產(chǎn)；《職業(yè)病防治法》適用于經(jīng)濟活動的各個部門和所覆蓋的經(jīng)濟活動部門中的一切工人。這些與《勞動法》中“在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)，個體經(jīng)濟組織（統(tǒng)稱“用人單位”）和與之形成的勞動關(guān)系的勞動者?！钡囊?guī)定并不完全吻合。

同時，我國相關(guān)現(xiàn)行法律在規(guī)范的內(nèi)容方面，與職業(yè)安全衛(wèi)生的概念范圍相比，都有一定的局限性。如《安全生產(chǎn)法》限于生產(chǎn)經(jīng)營單位預(yù)防生產(chǎn)事故；《職業(yè)病防治法》適用于生產(chǎn)經(jīng)營單位預(yù)防生產(chǎn)事故；《消防法》是“為了預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害……”等等。總之，綜合性不夠、內(nèi)容不夠全面和廣泛。

3.現(xiàn)行立法缺乏政府、雇主組織和工人組織的“三方協(xié)調(diào)機制”

《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》以及其他相關(guān)公約都明確要求“工人及其代表的參與”；國家一級要求各會員國建立政府、雇主組織和工人組織的三方協(xié)調(diào)機制；企業(yè)一級要求“管理人員與工人或其代表的合作，這些應(yīng)是本公約第16-19條所采取的組織措施和其他措施的重要組成部分?！蔽覈F(xiàn)行相關(guān)法律對這些方面沒有明確的規(guī)定。

法律中沒有關(guān)于“三方協(xié)調(diào)機制”的規(guī)定，最主要的影響是削弱了職工工會作用的發(fā)揮，進而影響職業(yè)安全衛(wèi)生工作的全局。雖然有關(guān)法律對工會在職業(yè)安全衛(wèi)生工作中的權(quán)利和職責有所規(guī)定，但沒有規(guī)定工會如何行使權(quán)利和職責的機制與具體手段的保證，使其相關(guān)規(guī)定無法落實，特別是容易使職工和工會的權(quán)利弱化、虛化。

4.職業(yè)安全衛(wèi)生的管理缺乏一個綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)

《勞動法》明確規(guī)定:“國務(wù)院勞動行政部門主管全國勞動工作”，確立了勞動與社會保障部門的綜合管理地位，但其在實際工作中很難履行職責。因為其后的《職業(yè)病防治法》規(guī)定“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一負責職業(yè)病防治監(jiān)督管理工作”?！栋踩a(chǎn)法》關(guān)于主管機關(guān)雖無明確規(guī)定，但實際上職業(yè)安全工作由勞動行政部門移歸直屬國務(wù)院的安全生產(chǎn)監(jiān)督總局統(tǒng)一管理。對于危險性機械設(shè)備檢查監(jiān)督管理，又專門歸屬國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局統(tǒng)一管理。另外，煤礦安全監(jiān)察部門、公安行政管理部門、工商行政管理部門甚至紀檢部門亦有特定管理權(quán)限。他們在各自的權(quán)限范圍內(nèi)對用人單位和勞動者執(zhí)行落實國家勞動安全法的情況實施監(jiān)督。但是，這些機構(gòu)之間常常缺乏相互配合，甚至相互推諉責任或越位管理，往往使得事故得不到高效、及時處理。

三、完善我國職業(yè)安全衛(wèi)生立法的建議

針對我國現(xiàn)有職業(yè)安全衛(wèi)生立法的不足，結(jié)合我國實際并借鑒國外成功經(jīng)驗，筆者認為可以從以下幾個方面對我國現(xiàn)有職業(yè)安全衛(wèi)生立法予以完善：

1.建立健全政府、用人單位和職工三方的協(xié)調(diào)機制

目前，我國雖然有政府、用人單位企業(yè)聯(lián)合會、職工工會三方協(xié)調(diào)體制，然而其協(xié)調(diào)內(nèi)容尚未將“職業(yè)安全衛(wèi)生”包括在內(nèi)。因此，可以考慮按照《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》第7條的規(guī)定要求，根據(jù)我國實際情況，建立一個由政府、工人組織（工會）和雇主組織三方組成的中央直屬機構(gòu)，以保證職業(yè)安全衛(wèi)生“國家政策的一貫性和實施該政策所采取措施的一貫性”。

2.制定一部統(tǒng)一的《職業(yè)安全衛(wèi)生法》

我國現(xiàn)有以《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》為基礎(chǔ)的職業(yè)安全衛(wèi)生立法不是一個系統(tǒng)的體系，各法之間協(xié)調(diào)性不強，職業(yè)安全衛(wèi)生關(guān)涉很多社會關(guān)系。然而現(xiàn)在缺乏一個相對統(tǒng)一的、層次較高的立法。僅有一些籠統(tǒng)的規(guī)定，沒有從法律責任上進行配套。這樣，職業(yè)安全在立法上就陷入一種殘缺的狀態(tài)。職業(yè)病防治僅僅是職業(yè)安全衛(wèi)生領(lǐng)域的一個組成部分，僅從職業(yè)衛(wèi)生角度來看，它也不完整。

這種狀況不利于建立全面預(yù)防職業(yè)危害的國家管理體制。職業(yè)安全與衛(wèi)生息息相關(guān)，共同服務(wù)于勞動者的人身安全和身心健康，不可人為分離。《安全生產(chǎn)法》是勞動安全保護與工傷事故防范的立法，《職業(yè)病防治法》是工業(yè)衛(wèi)生與職業(yè)病防范的相關(guān)法律制度，二者各有其立法體系，互不銜接。在立法的宗旨理念方面，兩法的立法精神側(cè)重于“經(jīng)濟性”，缺乏“社會性”，偏向以安全生產(chǎn)，促進經(jīng)濟發(fā)展為主題，而以人為本的終極關(guān)懷理念不夠深入。

3.注重新興立法的立法宗旨，應(yīng)該側(cè)重于“勞權(quán)”的保護

我國現(xiàn)有立法側(cè)重于“產(chǎn)權(quán)”的立法宗旨，是保護企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的安全秩序以及通過實現(xiàn)安全提高企業(yè)可能得到的利益，以確保資產(chǎn)穩(wěn)定的增值。這個宗旨在當時的條件下并無不妥，是適應(yīng)當時我國的實際情況的。然而，現(xiàn)階段我國已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，更需要關(guān)注的應(yīng)該是對勞動者權(quán)益的保護。同時，我國加入了155號公約，該公約強調(diào)要加強對勞動者勞權(quán)的保護，要實行“安全工作”，我國理應(yīng)加快公約向國內(nèi)立法的轉(zhuǎn)化。

4.協(xié)調(diào)建立全面負責職業(yè)安全衛(wèi)生工作的機構(gòu)

我國《勞動法》把關(guān)于勞動安全衛(wèi)生的內(nèi)容專列為獨立章節(jié)，明確規(guī)定主管機關(guān)為“國務(wù)院勞動行政部門”。后制定的《職業(yè)病防治法》規(guī)定“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一負責職業(yè)病防治監(jiān)督管理工作”。2002年公布的《安全生產(chǎn)法》并未明確規(guī)定主管機關(guān)，實際上在該法公布施行前，已將職業(yè)安全業(yè)務(wù)由勞動部移歸國家經(jīng)貿(mào)委下屬的安全生產(chǎn)監(jiān)督局辦理。后來安全生產(chǎn)監(jiān)督局的地位得到提高，直屬于國務(wù)院。但是危險性機械設(shè)備的檢查監(jiān)督管理又另歸屬于國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局。這樣就很難實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃的目的，也無法與國際組織及各國主管部門接軌，因此在適當時機應(yīng)當再加調(diào)整。從長遠講，應(yīng)借鑒美國、英國、日本為代表的許多國家，向著職業(yè)安全衛(wèi)生一體化方向發(fā)展。

職業(yè)安全衛(wèi)生立法的完善和發(fā)展不可能一蹴而就，也不可能閉門造車。在進行相關(guān)立法完善時要充分考慮到中國的實際，同時也要對于國外職業(yè)安全衛(wèi)生立法先進國家的經(jīng)驗予以充分借鑒。只有這樣對國外已為實踐所證明的成功經(jīng)驗進行必要的借鑒和吸收，才能保證中國職業(yè)安全衛(wèi)生立法完善的科學性和預(yù)測性，這才能更加符合中國的實際，更加有利于中國職業(yè)安全衛(wèi)生狀況的改善。

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1673-0046（2011）01-0055-02