劉 宇，孫玉梅

(吉林省人口和計(jì)劃生育干部培訓(xùn)中心，長春 130000)

對(duì)吉林省生育政策調(diào)整的思考

劉 宇，孫玉梅

(吉林省人口和計(jì)劃生育干部培訓(xùn)中心，長春 130000)

隨著計(jì)劃生育政策幾十年的嚴(yán)格落實(shí)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，如今生育政策面臨許多挑戰(zhàn)和諸多問題，為此醞量已久的對(duì)《吉林省人口與計(jì)劃生育條例》中生育政策條款做了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。本文從法律和人口規(guī)律的角度分析此次條例修改后為什么沒有放開“單獨(dú)二胎”到城鎮(zhèn)居民，以及生育政策的微調(diào)說明了什么問題，今后生育政策如何發(fā)展做了一些思考。

計(jì)劃生育;生育政策;再生育政策;婦女生育率;人口;單獨(dú)二胎

生育行為是人類最基本的活動(dòng)，它和每個(gè)家庭息息相關(guān)，生育政策作為一項(xiàng)公共政策，是國家對(duì)生育活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整的主要手段。我國從70年代初開始實(shí)行限制生育行為的生育政策，如今30多年過去了，隨著社會(huì)的發(fā)展，嚴(yán)格限制生育行為的生育政策面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。近幾年來一些學(xué)者對(duì)我國的生育政策的調(diào)整提出了許多設(shè)想方案，特別是今年人大代表把“單獨(dú)二胎”放開到城市，有的代表還建議要“放開二胎”更為寬松的生育政策作為議案提出。生育政策應(yīng)不應(yīng)該調(diào)整?如何調(diào)整?本文從今年吉林省生育政策調(diào)整和放寬的條款中對(duì)現(xiàn)行生育政策提出一點(diǎn)思考。

1 生育政策調(diào)整的背景:

1.1 人口發(fā)展規(guī)律要求適時(shí)調(diào)整生育政策，達(dá)到人口均衡發(fā)展

從狹義人口規(guī)律來看主要指人口再生產(chǎn)規(guī)律，而幾十年嚴(yán)格的“一胎’生育政策導(dǎo)致人口再生產(chǎn)規(guī)律的不均衡發(fā)展，特別是當(dāng)婦女總和生育率長期明顯低于婦女生育更替水平的時(shí)候，就會(huì)導(dǎo)致少兒人口、青年人口、勞動(dòng)年齡人口規(guī)模的持續(xù)下降，以及隨后總?cè)丝谝?guī)模的持續(xù)下降，和相繼迎來人口老齡化。目前我國已步入老齡化社會(huì)，而隨著“老齡化”的加劇，在一些大城市“少子化”現(xiàn)象在不斷顯現(xiàn)。因此現(xiàn)在的生育政策面臨正面臨一個(gè)關(guān)鍵階段，還實(shí)施以往的嚴(yán)格”一胎”生育政策，按照人口再生產(chǎn)規(guī)律，80年后出生的獨(dú)生子女進(jìn)入婚育期，如果再過一代人，“少子化”加劇，未來我國的人口紅利不僅耗盡，而養(yǎng)老系數(shù)比不斷升高，我國的經(jīng)濟(jì)競爭力將減弱。

人口規(guī)律還包括人口的社會(huì)規(guī)律，而嚴(yán)格的“一胎”生育政策，使人口生育率下降，產(chǎn)生社會(huì)化水平斷裂?，F(xiàn)在的獨(dú)生子女已經(jīng)進(jìn)入到第二代了，在這些獨(dú)生子女家庭中，除了與父母的親情外，再?zèng)]有其他的親情關(guān)系，造成社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)相當(dāng)脆弱。沒有親屬鏈條，人與人之間缺少親情，導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的原始化和沙漠化，持續(xù)斷裂下去，中國的傳統(tǒng)文化將會(huì)崩潰。

1.2 吉林省人口已進(jìn)入低生育水平，具備生育政策放寬的條件

吉林省多年來是人口和計(jì)劃生育工作的先進(jìn)省份，人口控制成效顯著。人口出生率由2000年的10.68‰下降到2010年的6.53%。，人口自然增長率由2005年的2.57‰下降到2010年的1.98‰，婦女總和生育率現(xiàn)達(dá)到1.6，明顯低于國際標(biāo)準(zhǔn)，婦女生育率進(jìn)入低生育率水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)2003年吉林省60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?0.54%，開始進(jìn)入老齡化社會(huì)，預(yù)測2020年我省老年人口將達(dá)593.8萬人，老年人口比重將達(dá)21.35%，并且高于全國水平，屆時(shí)人口結(jié)構(gòu)不均衡發(fā)展矛盾加劇。

現(xiàn)在是第一代獨(dú)生子的育齡期，正是生育政策調(diào)整關(guān)鍵時(shí)期，現(xiàn)在及時(shí)調(diào)整還為時(shí)不晚。那么如何調(diào)整，以《吉林省人口與計(jì)劃生育條例》為例，《吉林省人口與計(jì)劃生育條例》是2002年頒布實(shí)施的，至今已執(zhí)行了9個(gè)年頭了，之前1993年頒布過《吉林省計(jì)劃生育條例》，之后1997年對(duì)其進(jìn)行過修改。從幾次條例的制定和修改看，其原則之一是保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，之后對(duì)個(gè)別生育政策作適當(dāng)?shù)奈⒄{(diào)，在最大的維護(hù)公民的生育權(quán)，滿足他們的生育愿望的基礎(chǔ)上，根據(jù)人口發(fā)展規(guī)律，人口控制目標(biāo)，來調(diào)整生育政策。

2 生育政策調(diào)整的內(nèi)容:

2.1 對(duì)城鎮(zhèn)居民夫妻再生育政策擬放寬

本次條例的修改在原條例規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了兩條，分別為:夫妻一方的同胞兄弟姐妹均無子女，并不再生育的;夫妻一方為二等乙級(jí)以上傷殘軍人的。而這兩條原為農(nóng)村居民再生育政策，現(xiàn)擬擴(kuò)大到城鎮(zhèn)居民。從這條修改中我們可以看出，對(duì)城鎮(zhèn)居民再生育政策放寬的尺度不大，其中今年兩會(huì)代表提出的關(guān)于城鎮(zhèn)居民“單獨(dú)二胎”的政策還沒有在城鎮(zhèn)居民中普遍實(shí)施。

2.2 居住在邊境縣(市、區(qū))的城鎮(zhèn)居民的再生育政策擬放寬

原條例規(guī)定:夫妻雙方為農(nóng)村村民或者在農(nóng)、林、牧、副、漁場從事承包經(jīng)營并不再領(lǐng)取工資的原職工，生育一個(gè)子女后，有下列情形之一的可以再生育一個(gè)子女，而修改后可以放寬到居住在邊境縣(市、區(qū))的城鎮(zhèn)居民。也就是說現(xiàn)在居住在邊境的縣(市、區(qū))的城鎮(zhèn)居民可以享受現(xiàn)農(nóng)村居民的再生育政策。從這條的修改中我們可以看出，政府對(duì)城鎮(zhèn)居民的“單獨(dú)二胎”的政策小步放開到居住在邊境的縣(市、區(qū))，雖然沒有大規(guī)模的放開，但總體是支持的，只是在什么時(shí)間放開到所有的城鎮(zhèn)居民，還需斟酌。

2.3 再婚夫妻生育政策擬放寬

修改后規(guī)定，再婚夫妻再婚前一方無子女或者雙方各有一個(gè)子女的，可以再生育一個(gè)子女。而此前的4類情況均被廢除。這一條款修改后可以基本保證再婚夫妻重新組織家庭后，能有屬于新家庭的共同的子女。

2.4 村民轉(zhuǎn)居民享相應(yīng)待遇前仍適用農(nóng)村生育政策

條例修改后規(guī)定:在原規(guī)定后加上“四年后仍未享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障和福利待遇的，繼續(xù)適用農(nóng)村村民的生育政策，直至開始享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障和福利待遇為止?！?/p>

3 生育政策調(diào)整的思考:

(1)從生育政策調(diào)整幅度看，只做了小幅度的微調(diào)。“單獨(dú)二胎”政策只放寬到居住在邊境縣(市、區(qū))的城鎮(zhèn)居民，而其它地區(qū)的城鎮(zhèn)居民暫不適用“單獨(dú)二胎”的生育政策。原因還是由于生育政策具有緩調(diào)性。從《吉林省人口與計(jì)劃生育生育條例》來看，它屬于地方性法規(guī)，而法律、法規(guī)的修改原則之一是要考慮到政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，就是一定要注意政策前后的銜接，差異不能一下子拉的過大，尤其是生育數(shù)量的政策調(diào)整要采取漸變的方式，對(duì)現(xiàn)行生育政策只能做局部的微調(diào)，較大規(guī)模地調(diào)整現(xiàn)行的生育政策的時(shí)機(jī)尚未成熟。

一些人認(rèn)為我們生育政策調(diào)整的幅度太小，但生育政策不同于其它政策，無論限制還是鼓勵(lì)生育的政策，需要一代或幾代人才能顯現(xiàn)。我們限制生育的人口政策雖然經(jīng)過了一代人的努力，但現(xiàn)在我們的人口規(guī)模還處于增長態(tài)勢(shì)，只是現(xiàn)在增長的速度放緩了，一旦大規(guī)模的放開生育政策，生育率反彈的幾率極大。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在的低生育水平，是在嚴(yán)格的生育政策執(zhí)行下產(chǎn)生的政策生育率而實(shí)現(xiàn)的。我國目前的生育率大約在1.6左右，而實(shí)際生育率大約在2.0左右，兩者之間的差距還是很大的。而當(dāng)政策生育率調(diào)整到2.0，即一對(duì)夫婦可以生育兩個(gè)孩子時(shí)，實(shí)際生育率不可能同比例的增長，但實(shí)際生育率因政策生育率上升和提高是可以預(yù)期的，這種情況下如果較大規(guī)模的調(diào)整政策生育率，很可能導(dǎo)致實(shí)際生育率大幅度的上升到2.3以上，這就導(dǎo)致人口規(guī)模將長期持續(xù)增長下去，既定的人口目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)，低生育水平很可能大規(guī)模的反彈。而采取微調(diào)漸變的生育數(shù)量政策是比較合適的。

(2)從生育政策調(diào)整的范圍來看，這次針對(duì)城鎮(zhèn)居民的再生育政策放寬的內(nèi)容較多于農(nóng)村居民。因?yàn)槎嗄陙沓擎?zhèn)居民的生育政策基本上是嚴(yán)格的“一孩”政策，而農(nóng)村居民的“獨(dú)女戶”“單獨(dú)戶”是可以允許生二孩的。這樣的政策造成了城鄉(xiāng)生育差距和城鄉(xiāng)生育的平衡?，F(xiàn)在看來生育政策應(yīng)從城鄉(xiāng)分體走向一體化，現(xiàn)行的生育政策實(shí)際上一種城鄉(xiāng)分體的二元化生育政策，農(nóng)村照顧二胎的政策，基于城鄉(xiāng)較大的經(jīng)濟(jì)格局和較強(qiáng)的農(nóng)民生育意愿而執(zhí)行的。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)分體的經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，另外，法律制定原則之一還有公平的內(nèi)涵，城鄉(xiāng)不一樣的生育政策對(duì)城鎮(zhèn)居民來講也是不公平的，還有從提高人口素質(zhì)角度考慮等，都應(yīng)改變城鄉(xiāng)生育政策的雙規(guī)制。這次省條例修改把夫妻一方的同胞兄弟姐妹均無子女，并不再生育的;夫妻一方為二等乙級(jí)以上傷殘軍人的放寬到城鎮(zhèn)，也是改變城鄉(xiāng)生育政策不公平的開始，今后的發(fā)展方向，隨著城鎮(zhèn)化得不斷擴(kuò)大，和城鄉(xiāng)戶籍一體戶的逐步進(jìn)展，人口生育政策也會(huì)向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3.3 從調(diào)整的原則上看，盡顯生育權(quán)的人性化。立法的原則之一是合理化，而對(duì)再婚夫婦從新組織家庭雖各有一個(gè)子女，均可再生育一個(gè)子女，這一調(diào)整充分體現(xiàn)了這一立法的原則。調(diào)整前法規(guī)規(guī)定只給未生育過的一方生育權(quán)，如雙方各有一個(gè)之女不允許再生育，而從一個(gè)家庭來看夫婦共同的子女對(duì)家庭的和諧穩(wěn)定很重要。這次調(diào)整再婚夫妻家庭生育政策，吉林省會(huì)造成政策出生大約1.1萬人，不會(huì)影響吉林省人口控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)論

在穩(wěn)定現(xiàn)行的生育政策的同時(shí)，按照人口發(fā)展規(guī)律適時(shí)調(diào)整生育政策，既要控制人口數(shù)量過快增長，同時(shí)還要及時(shí)緩解人口老齡化和人口“少子化”給人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來的不利因素。通過對(duì)《吉林省人口與計(jì)劃生育條例》修改的內(nèi)容可以看出生育政策對(duì)人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整視乎視角更多，“單獨(dú)二胎”到城市和更為寬松的普遍“二胎政策”可根據(jù)人口發(fā)展的綜合指標(biāo)逐步的調(diào)整。

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［3］ 姜玉梅，中國生育權(quán)制度研究［M］.西安:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006:156－234.

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［5］ 陳勝利，周長洪.生育文化指數(shù)［M］.北京:中國人口出版社，2005:35－138.

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［7］ 喬小春，關(guān)于21世紀(jì)中國生育政策研究的思考［J］.人口研究，1999(2):2－3.

Consideration on Adjustment of Fertility Policy in Jilin Province

LIU Yu，SUN Yu-mei

(Center for Cadres Training of Population and Family Planning in Jilin Province，Changchun 130000，China)

As the strict implementation of family planning policy and rapid economic development during the past several decades，today’s fertility policy faces many challenges and problems，for which we make adequate adjustment on Regulation of Population and Birth Control of Jilin Province.This article discusses the reason why the revised regulation does not allow diembryony to urban residents and the practical meaning of the adjustment to the fertility policy from the perspective of law and population，and it presents some thoughts on future fertility policy.

family planning;fertility policy;fertility rate of women;population;diembryouny

C924.21

A

1009－3907(2011)10－0088－03

2011-05-15

劉宇(1958-)，男，吉林長春人，副研究員，主要從事人口計(jì)生管理、人口統(tǒng)計(jì)方面的研究。

責(zé)任編輯:鐘 聲