唐兵

(四川醫(yī)事衛(wèi)生法治研究中心，四川瀘州646000;中共四川省委黨校，四川成都610072)

農(nóng)村學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)現(xiàn)狀研究

唐兵

(四川醫(yī)事衛(wèi)生法治研究中心，四川瀘州646000;中共四川省委黨校，四川成都610072)

農(nóng)村學(xué)校是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高發(fā)區(qū)，涉及面廣，影響大，后果嚴(yán)重。目前，我國(guó)農(nóng)村學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系已經(jīng)初步建立，但仍然需要從制度落實(shí)、教育培訓(xùn)等方面入手進(jìn)行改革完善。改進(jìn)和完善農(nóng)村學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)應(yīng)在衛(wèi)生部門的指導(dǎo)下制訂應(yīng)急預(yù)案，并強(qiáng)化疾控機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力，進(jìn)一步落實(shí)學(xué)校公共衛(wèi)生安全的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制。

農(nóng)村學(xué)校;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;應(yīng)急體系;校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

近年來(lái)，學(xué)校安全衛(wèi)生等突發(fā)公共衛(wèi)生事件屢有發(fā)生，嚴(yán)重影響青少年兒童身體健康乃至生命安全和學(xué)校的正常教學(xué)秩序。統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件70%發(fā)生在學(xué)校［1］。學(xué)校安全衛(wèi)生是公共衛(wèi)生問(wèn)題的一個(gè)重要方面，做好預(yù)防與控制學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，是教育、衛(wèi)生部門一項(xiàng)不可忽視的重要工作。

一 農(nóng)村學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)狀

學(xué)校是學(xué)生接受教育的場(chǎng)所，具有人群聚集、密切接觸、年齡集中的特殊性，也是傳染病暴發(fā)、食物中毒等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的易發(fā)場(chǎng)所。2003年春季開(kāi)學(xué)以來(lái)，廣東、浙江、四川、云南、新疆、湖北、陜西等地的部分學(xué)校相繼發(fā)生學(xué)生集體食物中毒和傳染病流行事件，給學(xué)生身心帶來(lái)極大傷害，在社會(huì)上造成不良影響。從流行病學(xué)看，學(xué)校疫情暴發(fā)主要集中在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、醫(yī)療條件差的地區(qū);學(xué)校多為寄宿制、學(xué)生住宿條件擁擠，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施缺乏、學(xué)生個(gè)人衛(wèi)生意識(shí)淡薄的學(xué)校。學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件常見(jiàn)有食物中毒、傳染病暴發(fā)流行、群體癔癥、意外傷害等基本類型。僅2010年衛(wèi)生部依據(jù)衛(wèi)生系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)報(bào)告的學(xué)生中毒事件就有37起，中毒人數(shù)高達(dá)2086人，死亡1人。其中26起發(fā)生于學(xué)校食堂，中毒人數(shù)1541人，無(wú)死亡［2］。張穎和曾光根據(jù)我國(guó)“突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告管理信息系統(tǒng)”提供的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要以呼吸道傳染病為主，占70%，腸道傳染病，占14.7%［3］。同時(shí)還發(fā)現(xiàn):城市學(xué)校發(fā)生公共衛(wèi)生事件案例明顯少于農(nóng)村。雷芝櫻等人的研究也證實(shí)，農(nóng)村學(xué)校是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高發(fā)地區(qū)。在2004－2007年廣西學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，農(nóng)村小學(xué)、中學(xué)分別占學(xué)校突發(fā)事件48.77%和22.19%，發(fā)病人數(shù)分別占學(xué)校突發(fā)事件數(shù)的38.54%和31.10%［4］。胡艷、唐曉燕對(duì)2005－2006年河南信陽(yáng)市學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，村級(jí)學(xué)校的報(bào)告率和發(fā)病率明顯高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣區(qū)，縣鄉(xiāng)村兩級(jí)多為傳染病發(fā)病，而縣區(qū)則是食物中毒常見(jiàn);90%以上的事件及病例發(fā)生在小學(xué)［5］。

2003年浙江省學(xué)校衛(wèi)生狀況調(diào)研組在對(duì)浙江省部分城鄉(xiāng)學(xué)校調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村學(xué)校的衛(wèi)生設(shè)施配備不足，健康教育薄弱，飲用水、食堂衛(wèi)生以及學(xué)校衛(wèi)生管理狀況遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)［6］。李春靈、張維萍等［7］對(duì)2005—2006年廣西農(nóng)村學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件調(diào)研時(shí)，也指出了農(nóng)村學(xué)校存在的普遍問(wèn)題。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較落后，農(nóng)村學(xué)校的醫(yī)療基礎(chǔ)條件也相對(duì)較差，這給流行性疾病的暴發(fā)留下了隱患。因此，與城市學(xué)校相比，農(nóng)村學(xué)校公共衛(wèi)生形勢(shì)更為嚴(yán)峻，衛(wèi)生和教育主管部門應(yīng)多關(guān)注農(nóng)村學(xué)校的公共衛(wèi)生防控，積極促進(jìn)建立完備的學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系，盡可能使農(nóng)村學(xué)校公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)降低到最低。

二 農(nóng)村學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系已初步建立

自從2003年發(fā)生非典以后，國(guó)家對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制與能力建設(shè)極為重視。國(guó)家政府各部委出臺(tái)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《傳染病防治法》、《食品衛(wèi)生法》，《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》等一系列文件。這些基本原則包括:一是一把手負(fù)責(zé)、統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng);分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理;二是依靠衛(wèi)生、公安部門，建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制;三是堅(jiān)持以人為本，生命至上，迅速組織救治;四是預(yù)防為主，重視公共衛(wèi)生建設(shè)等。基本要求則一是確立單位報(bào)告制度，包括落實(shí)報(bào)告人、報(bào)告時(shí)限，迅速組織救治，果斷消除危險(xiǎn)因素;二是保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)、保留物證;盡早恢復(fù)正常的教學(xué)秩序;三是追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。［8］

從地方層面看，各地各級(jí)政府和教育主管部門也對(duì)落實(shí)上述法律法規(guī)進(jìn)行了完善和細(xì)化。如全國(guó)各省各級(jí)教育部門和各個(gè)學(xué)校多數(shù)都按照法律法規(guī)的要求，建立了本地學(xué)校公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案與措施。其中有的地方不僅有應(yīng)急預(yù)案，而且還有針對(duì)性地開(kāi)展學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置演練。

(二)目前農(nóng)村學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系存在的主要問(wèn)題

雖然我國(guó)大多數(shù)學(xué)校已經(jīng)按照要求初步建立起突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系，但從近年來(lái)學(xué)校發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生案例來(lái)看，該體系并沒(méi)有有效發(fā)揮作用。深入分析學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系，不難發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致應(yīng)急體系沒(méi)有有效發(fā)揮作用的主要原因在于:有的學(xué)校對(duì)國(guó)家頒發(fā)的有關(guān)法律、條例和文件貫徹執(zhí)行不力，僅止于逐級(jí)轉(zhuǎn)發(fā)文件的表面形式;教育、衛(wèi)生部門之間信息溝通不夠;對(duì)學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的敏感性不高;各級(jí)疾控部門對(duì)本地區(qū)學(xué)校公共衛(wèi)生問(wèn)題現(xiàn)狀掌握不明，缺乏對(duì)疫情預(yù)防控制的必要督導(dǎo)和檢查。除此之外，農(nóng)村學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)，還存在以下一些特殊問(wèn)題。

第一，認(rèn)識(shí)和能力局限，應(yīng)急制度缺失、不完善。一般來(lái)說(shuō)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系必須建立一些基礎(chǔ)性制度，方可確保對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件做出及時(shí)反應(yīng)。這些制度包括學(xué)校各項(xiàng)衛(wèi)生管理制度，如晨檢制度、因病缺勤、病因追查與登記制度等，在此基礎(chǔ)上還要建立學(xué)校疫情監(jiān)測(cè)與報(bào)告制度。但現(xiàn)狀是，由于一些學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)處置能力不夠，使得有的農(nóng)村學(xué)校的衛(wèi)生防疫建章立制工作落實(shí)不到位，既沒(méi)有制訂符合衛(wèi)生專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的管理制度，也沒(méi)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告人制度;有的學(xué)校缺失因病缺勤因病追查制度，還有的學(xué)校未建立學(xué)生健康檔案制度;一些學(xué)校雖制定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，但多數(shù)內(nèi)容不全面，缺乏針對(duì)性和可操作性等。

第二，經(jīng)費(fèi)投入不足，應(yīng)急體系基礎(chǔ)建設(shè)薄弱。除了完備的制度框架而外，農(nóng)村學(xué)校公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)還必須配置足夠的衛(wèi)生資源和必備的基礎(chǔ)設(shè)施作為保障。但眾所周知，地方政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)主要用于城市的各種建設(shè)，對(duì)農(nóng)村學(xué)校的投入是嚴(yán)重不足的，這使得農(nóng)村學(xué)校衛(wèi)生條件和狀況長(zhǎng)期得不到根本改善:擁擠的宿舍、通風(fēng)很差的教室、不達(dá)標(biāo)的食堂環(huán)境、沒(méi)有安全衛(wèi)生的飲用水、簡(jiǎn)陋的衛(wèi)生設(shè)施，缺乏專職衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員等因素，依然成為農(nóng)村學(xué)校發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)因素。

第三，醫(yī)療檢測(cè)落后，應(yīng)急體系缺乏技術(shù)支持。在農(nóng)村學(xué)校應(yīng)急體系建設(shè)中，突出的問(wèn)題是，當(dāng)?shù)夭粌H醫(yī)療條件落后，而且疾控機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)和檢測(cè)水平也相對(duì)滯后，不管是食物中毒事件、群體性原因不明疾病，還是傳染病事件，檢測(cè)率都比較低。同時(shí)，疾病檢測(cè)速度也較慢，難以適應(yīng)應(yīng)急的需要。一般來(lái)說(shuō)，疾控機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)室在分析處理時(shí)，往往是按照常規(guī)程序處理，并不考慮應(yīng)急。而疫情的防控又必須以實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)結(jié)果為依據(jù)，為疫情準(zhǔn)確定性，從而下達(dá)有針對(duì)性的措施。這樣，應(yīng)急防控措施就會(huì)因疾控機(jī)構(gòu)自身檢測(cè)條件以及檢測(cè)程序的限制失去應(yīng)急的意義，也會(huì)影響到疫情的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制。

第四，管理部門條塊分割，妨礙應(yīng)急制度的具體落實(shí)。按照法律規(guī)定，預(yù)防和控制公共衛(wèi)生突發(fā)事件是地方政府的重要職責(zé)，各級(jí)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)均為責(zé)任報(bào)告單位。但疾病預(yù)防控制等機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校不具有行政管理關(guān)系，僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，因此有的學(xué)校在實(shí)際工作中常常消極應(yīng)付疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的工作，人為地障礙疫情的控制，最后導(dǎo)致一般性事件發(fā)展為突發(fā)公共衛(wèi)生事件。2006年衛(wèi)生部頒發(fā)的《學(xué)校和托幼機(jī)構(gòu)傳染病疫情報(bào)告工作規(guī)范(試行)》明確規(guī)定了校長(zhǎng)為傳染病疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告的第一責(zé)任人。該規(guī)范規(guī)定了學(xué)校疫情報(bào)告人的設(shè)置要求、學(xué)校疫情報(bào)告人職責(zé)、學(xué)校和托幼機(jī)構(gòu)傳染病疫情監(jiān)測(cè)、學(xué)校傳染病疫情報(bào)告、報(bào)告方式等內(nèi)容。雖然該規(guī)定非常具體，但對(duì)學(xué)校的約束力并不大，大多數(shù)學(xué)校僅僅將這個(gè)規(guī)范當(dāng)成一般性的文件，沒(méi)有真正落實(shí)到位。多數(shù)情況是疫情發(fā)生后，教師首先是報(bào)告本單位領(lǐng)導(dǎo)，再由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)向教育主管部門匯報(bào)，情況比較嚴(yán)重時(shí)，才報(bào)告衛(wèi)生主管部門，而這種處置方式極有可能延誤控制疫情的最佳時(shí)機(jī)。

三 改進(jìn)和完善農(nóng)村學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)

為確保農(nóng)村學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系能夠從上到下有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)務(wù)之急是改進(jìn)和完善現(xiàn)有應(yīng)急體系。為此，需要從以下方面加以努力:

第一，學(xué)校應(yīng)在衛(wèi)生部門的指導(dǎo)下制訂應(yīng)急預(yù)案。學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件已被納入法制化管理的軌道，各個(gè)學(xué)校必須高度重視突發(fā)事件的防范和控制工作。學(xué)校應(yīng)在衛(wèi)生部門的指導(dǎo)下結(jié)合本校實(shí)際制訂突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控預(yù)案，內(nèi)容應(yīng)包括組織領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)職責(zé)、監(jiān)測(cè)報(bào)告、預(yù)防控制、應(yīng)急處理、隊(duì)伍建設(shè)等，做到早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早控制。

第二，應(yīng)急體系落實(shí)的關(guān)鍵在于學(xué)校和教師。教師是校內(nèi)突發(fā)事件的第一知情者。學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系落實(shí)的關(guān)鍵力量是學(xué)校教師。因此，加強(qiáng)對(duì)教師、校醫(yī)等相關(guān)人員的培訓(xùn)，是提高學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急處置能力最有效的路徑。加強(qiáng)教師、校醫(yī)的培訓(xùn)，重點(diǎn)是加強(qiáng)針對(duì)學(xué)校常見(jiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如食物中毒、傳染病、傷害、火災(zāi)等突發(fā)事件處置的培訓(xùn)和演練，強(qiáng)化疫情防范意識(shí)，掌握應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本技能，從而提高學(xué)校對(duì)公共衛(wèi)生事件的整體防范和處置能力。

第三，強(qiáng)化疾控機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力，進(jìn)一步落實(shí)學(xué)校公共衛(wèi)生安全校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制。學(xué)校是一個(gè)特殊場(chǎng)所，是疾病預(yù)防、監(jiān)控的重點(diǎn)單位，衛(wèi)生部門和教育部門對(duì)學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件防范工作責(zé)無(wú)旁貸。但從業(yè)務(wù)關(guān)系上講，衛(wèi)生部門是技術(shù)指導(dǎo)、是領(lǐng)導(dǎo)，教育部門僅是執(zhí)行者而已。在現(xiàn)有學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系中，雖然疾控機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校有一定行政處罰權(quán)，但這些行政處罰并不足以影響學(xué)校校長(zhǎng)的個(gè)人升遷。如果疾病控制部門或衛(wèi)生部門與教育部門的人事處理和獎(jiǎng)懲掛上鉤，那將會(huì)極大地促進(jìn)學(xué)校負(fù)責(zé)人以及教師防范和處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的責(zé)任心和自覺(jué)性。

此外，學(xué)校還要加強(qiáng)食堂軟硬件建設(shè)和衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)與衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理部門、工商部門、疾控中心的聯(lián)系，接受他們的監(jiān)督和指導(dǎo)，杜絕各類公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，保證學(xué)校師生生命健康安全。

［1］雷芝櫻，董柏青，陳娜縈等.2004～2007年廣西學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)信息與對(duì)策分析.中華疾病控制雜志，2008，(5).

［2］中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部官方網(wǎng)站.http://www.moh.gov. cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsyjbgs/s3586/ 201103/50819.htm.

［3］張穎，曾光.2004年全國(guó)學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件分析.中國(guó)學(xué)校衛(wèi)生，2007，(1).

［4］雷芝櫻，董柏青，陳娜縈等.2004～2007年廣西學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)信息與對(duì)策分析.中華疾病控制雜志，2008，(5).

［5］胡艷，唐曉燕，2005年－2006年信陽(yáng)市學(xué)校內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件流行病學(xué)分析.河南預(yù)防醫(yī)學(xué)雜志，2008，19 (4).

［6］郭清，馬海燕等.農(nóng)村學(xué)校公共衛(wèi)生狀況與對(duì)策研究.中國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，2003，(7).

［7］李春靈，張維萍等.廣西農(nóng)村學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患分析.中國(guó)學(xué)校衛(wèi)生，2007，(12).

［8］廖文科.我國(guó)學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的基本原則和要求.中國(guó)學(xué)校衛(wèi)生，2007，(1).

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: 文章編號(hào):1004－342(2011)06－17－03

2011－10－19

項(xiàng)目簡(jiǎn)介:本成果系四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地——四川醫(yī)事衛(wèi)生法治研究中心立項(xiàng)資助的“農(nóng)村學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)”研究課題的一部分。項(xiàng)目編號(hào):YF10－Y10。

唐兵(1967－)，女，四川醫(yī)事衛(wèi)生法治研究中心研究員，中共四川省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。