李景峰，陳 楠

（長春理工大學，吉林長春，130000）

行政問責制作為我國行政制度體系中的新生事物，其概念還沒有一個統(tǒng)一的界定。筆者認為，行政問責制是指行政問責主體針對各級政府及其行政工作人員承擔的責任和義務的履行情況而實施的，并要求未履行職責的人員承擔否定性后果的行為的一種制度規(guī)范。行政問責制是現(xiàn)代政府強化和明確責任與完善政府管理的一種有效制度，是推動我國政治體制改革的重要途徑。行政問責制實行數(shù)年以來，在取得一定成效的同時，也暴露出許多問題。盡快解決行政問責制方面現(xiàn)存的問題，完善行政問責制已迫在眉睫。

一、行政問責制的要素體系

（一）問責主體

問責主體是行政問責制的實施者。行政問責制的主體分為兩種，一是同體問責，即行政機關內(nèi)部的問責，是上級對下級的問責、專門行政機關對行政人員的問責；二是異體問責，即由諸如國家權(quán)力機關、司法機關和公眾輿論等問責主體發(fā)起的問責。

（二）問責客體

問責客體相對于問責主體來說是行政問責的承受者，就是向誰來問責。一種觀點認為，行政問責制的客體應包括所有國家機關公職人員和依法以國家公職人員論的人員；另一種觀點認為，行政問責制的客體僅指各級行政機關及其工作人員。本文認為，行政機關及其工作人員是國家權(quán)力的直接掌握者和實施者，所以，將行政問責制客體限于各級行政機關及其工作人員的觀點是值得贊同的。

（三）問責程序

行政問責制問責程序是指問責過程中所應遵循的步驟、方式、時限等要素。任何一種完善的行政制度都必然有其行之有效的實行程序，作為一種新生的政治制度，行政問責制能否真正對行政權(quán)利進行監(jiān)督和制約，一個重要問題就在于是否擁有完備的程序，是否能在實踐中認真落實這些程序。

（四）問責范圍

行政問責制的范圍也可以稱為行政問責制的內(nèi)容，是指行政問責制的事由。從理論上來講，行政問責制的范圍應包括各級行政機關及其公務員所有職責的履行情況，因為這些職責都在一定程度上體現(xiàn)著國家權(quán)利，只有對所有職責的履行情況進行全面的監(jiān)督，才能確保國家權(quán)利被合理掌握，以發(fā)現(xiàn)其中的違法和瀆職行為，為進一步問責提供前提。

（五）問責結(jié)果

行政問責制的問責結(jié)果是指被問責的行政機關及其工作人員所要承擔的結(jié)果。目前，根據(jù)我國制定的《中華人民共和國公務員法》，公務員承擔的問責結(jié)果包括：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。但這僅僅是要求行政人員承擔政治紀律責任，而沒有對他們所應承擔的法律責任做出明確規(guī)定，因此，加強司法機關問責，明確問責的法律責任，也是健全行政問責制的一個重要方面。

二、我國實行行政問責制的當前困境

研究行政問責制，就是要解決實踐中的問題，引導行政問責制向又好又快方向發(fā)展。筆者認為，目前，我國實行行政問責制的消極因素主要有以下幾個方面。

（一）問責局限于同體問責，異體問責主體缺位

當前，我國行政問責制的主體單一，多為行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間的上問下責和系統(tǒng)內(nèi)部檢查機關的監(jiān)督審查，而異體問責相對薄弱。雖然上級機關問責下級機關是問責的一種重要方式，也完全符合法律的規(guī)定，但如果問責制度僅僅停留在上級追究下級的責任和內(nèi)部檢查的水平上，行政問責就很難形成一種公平，完整的制度，往往在需要承擔連帶責任的情況下，難以保證行政問責結(jié)果的公正，從而減弱行政問責制的力度。加強異體問責，特別是作為國家權(quán)力機關的人大對執(zhí)政黨以及行政機關的問責無疑是保證問責有序、高效、公平地進行，保障人民更好地實現(xiàn)當家作主，掌握管理國家權(quán)力的有效途徑。

（二）問責制程序化欠缺

任何一種完善的行政制度都必然有其行之有效的實行程序，較高的程序化不僅有利于行政制度的實施，也可以有效保證制度實施的透明性、公開性，避免摻雜過多人為因素。

我國自2003年掀起的行政問責制以來，大批高官相繼被問責，在社會上引起了強烈反響，有些社會成員也提出了自己的疑問：被問責的官員是依據(jù)什么被追究責任的，被問責的官員會不會重新異地做官等等。從當下我國行政問責制的狀況來看，很難完整準確地回答這些問題，解決這些問題，必須對行政問責制度的程序化提出更高的要求。行政問責制是一項系統(tǒng)工程，漸進工程。目前，政府積極地就問責啟動程序、問責救濟保障程序等一系列問題進行探索，遵循實踐—認識，再實踐—再認識的路徑，力求建立起一套適合我國國情的，完善的行政問責制度。

（三）缺乏問責文化土壤

問責文化主要包括行政人員的責任意識與公民的監(jiān)督問責意識。中國有兩千多年的封建社會歷史，官員的“本位”思想和百姓的“服從”意識可謂根深蒂固，問責文化在我國相對滯后的狀況也毋庸諱言。

從政府角度來看，在政府各項職責的承擔上，責任意識還沒有牢固樹立起來，重權(quán)力輕責任的現(xiàn)象屢見不鮮，受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，“政府本位”的思想盛行，一些政府領導還存在著較強的陳腐性的領導觀，重在管制而不是重在服務，缺乏“公仆意識”。

從公民意識來看，受幾千年沉積形成的“依附性”臣民文化的影響，公民對政府官員的“問責”意識與政治參與意識顯著缺乏，而適應現(xiàn)代民主制度的“參與型”公民文化仍然處在艱難的孕育過程之中，公眾長期以來形成的政治冷漠心理和普遍服從心理成為一種文化障礙，使公民真正參與行政問責困難重重。

隨著人們民生法制意識的加強，以及行政問責制的興起，使得有著數(shù)千年封建官本位傳統(tǒng)的中國政府官員面臨前所未有的責任約束，將大大有利于打破干部隊伍“能上不能下”的陋規(guī)，強化政府及公務員的責任意識，建立起廉潔、高效的責任政府。所以，行政問責制度的社會價值和歷史意義是如何高估也不過分的。

三、完善我國行政問責制的主要途徑

如上所述，行政問責制有著極其重要的社會價值，而我國的行政問責制實行比較晚，尚處在初級階段。因而對行政問責制問題的探索，主旨是要針對具體問題，找出解決問題的措施，推進建立和完善符合中國國情，有中國社會主義特色的行政問責制。

（一）確立以權(quán)力機關為主導的異體問責主體架構(gòu)

行政問責制作為一種健全的行政制度，必須是同體問責和異體問責機制兩者的雙重結(jié)合。由于異體問責具有更客觀、更有效、更具有威懾力的優(yōu)點，所以在問責體系中，尤其應當注重異體問責的確立。

異體問責的核心是人大問責，關鍵是司法問責，根本是人民問責。深化異體問責，最重要的是要加強人大的問責權(quán)力，依憲法和相關法律規(guī)定，地方各級人大及其常委會擁有質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等，人大應充分運用其監(jiān)督權(quán)力對行政機關進行問責，以提高行政問責效率。

另一方面，要加強公眾和輿論的監(jiān)督，保證人民的問責權(quán)。人民群眾作為國家的主人，是行政問責制體系中最根本的主體，保證人民群眾的知情權(quán)，暢通人民群眾的監(jiān)督，檢舉通道是完善行政問責制體系最根本的內(nèi)容和舉措，也是實行行政問責制的根本目的的直接體現(xiàn)。同時，還要加強民主黨派的監(jiān)督，完善行政立法，特別是要加強司法機關的監(jiān)督，是確立完整的行政問責體系的不可或缺的手段。

（二）規(guī)范和完善問責程序

要擺脫我國現(xiàn)有的行政問責模式的缺陷，由人治型問責過渡到法治型問責，必須要建立一套規(guī)范、完整、統(tǒng)一的行政問責程序。這套程序從提案、立案、調(diào)查、申辯到審議、決定、復議、申訴等，具體應包括問責程序啟動的規(guī)定、問責主體回避的規(guī)定、問責客體申辯程序的規(guī)定、責任的認定程序、責任的救濟制度等等。

目前我國的行政問責制度尚沒有一個統(tǒng)一的問責程序，問責何時自動啟動、被問責的官員如何進行申辯等問題都沒有一個規(guī)范的規(guī)定，同樣的錯誤在不同的地區(qū)的處理也大相徑庭，這嚴重影響了行政問責制應有的公平和公正的性質(zhì)，也不免讓行政問責制帶有一定人治色彩之嫌。所以，應加強立法，盡快確立一套合理有效的統(tǒng)一問責程序，讓行政問責的各個環(huán)節(jié)都有法可依，有章程可循，從而使行政問責更加公平、公正和公開，加快我國行政問責制向規(guī)范化和完善化的政治體制轉(zhuǎn)換的進程。

（三）加大培育行政問責文化的宣傳力度

行政問責制作為一種行之有效的行政規(guī)范制度，除了行政和法律監(jiān)督手段之外，還需要輔以先進的行政問責文化作為支撐。行政問責文化就是要在人們?nèi)罕娭車纬梢环N問責的文化氛圍，使得行政問責在整個國家行政系統(tǒng)內(nèi)得到全面貫徹，在全社會深入人心。制度規(guī)范的作用是讓想犯錯誤的人不敢犯錯，而文化的作用則是讓有機會犯錯的人不想犯錯，從規(guī)范的作用來看，文化的作用可能比強制手段更加強大，對人的道德修養(yǎng)和自覺意識的提升更加有力，乃至更加徹底。

行政問責文化一方面要對公務員進行定期培訓，增強行政工作人員的綜合素質(zhì)，培養(yǎng)為人品服務的“公仆意識”，促使政府及其工作人員，尤其是領導干部從主觀上形成一種責任意識和正確的權(quán)力觀；另一方面，要增強公民敢于問責和善于問責的意識，建立一種公眾導向的問責模式，通過家庭、學校的教育、大眾傳媒的宣傳等途徑加強對公民的思想政治教育，培養(yǎng)公民的參政意識。

行政問責制是建設責任政府、提高政府執(zhí)行力的重要制度措施，它的有效運行是建設廉潔高效的行政管理機制的基本途徑之一，也是我國進一步完善社會主義政治文明建設的必要條件。行政問責制的繼續(xù)深化必將有利于執(zhí)政黨執(zhí)政能力的提高，有利于推進全面建設小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會，加快經(jīng)濟社會又好又快地向前發(fā)展。

［1］ 周亞越.行政問責制研究［M］.北京：中國檢查出版社，2006：1-356.

［2］ 韓志明.當前行政問責制研究評述［J］.云南行政學院學報，2007（2）：157-162.