王 鵬

(重慶市公安消防總隊(duì),重慶 401121)

論消防行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)

王 鵬

(重慶市公安消防總隊(duì),重慶 401121)

闡述自由裁量權(quán)的歷史嬗變,分析消防行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)存在的原因與形式,并深入剖析自由裁量權(quán)不當(dāng)行使的原因,在此基礎(chǔ)上,提出了保障正確行使自由裁量權(quán)的措施和建議,以期促進(jìn)社會(huì)公平,保障法治正義。

消防行政執(zhí)法;消防執(zhí)法;自由裁量權(quán)

行政權(quán)作為公權(quán)力的一種,往往具有無限膨脹的特性,公權(quán)力的觸角若伸向私人領(lǐng)域,往往會(huì)造成私權(quán)利的損毀,甚至是化為烏有。對(duì)行政權(quán)力加以必要的限制具有合理性,但限制得過死,過于苛刻,造成行政管理中的機(jī)械執(zhí)法,不利于行政效率的提高。賦予行政主體一定的自由裁量權(quán)是進(jìn)行有效行政管理及服務(wù)的客觀需要。在行政執(zhí)法中,賦予行政主體一定的自由裁量權(quán),并對(duì)其進(jìn)行必要的規(guī)制,確保自由裁量權(quán)的合理行使,是實(shí)務(wù)和理論界亟待解決的課題。

一、消防行政執(zhí)法自由裁量權(quán)存在的形式及原因

消防行政執(zhí)法屬于行政執(zhí)法的范疇,是行政執(zhí)法的一個(gè)具體方面。消防行政執(zhí)法是指消防行政執(zhí)法主體依法行使職權(quán),對(duì)涉及公共消防安全的社會(huì)事務(wù)加以處理的具體行政行為。例如,建設(shè)工程消防審核、建設(shè)工程消防驗(yàn)收、消防監(jiān)督檢查以及火災(zāi)事故調(diào)查等,消防行政執(zhí)法行為是消防行政執(zhí)法主體行使消防行政權(quán)力的外在表現(xiàn)形式,是消防行政權(quán)力的具體實(shí)現(xiàn)[1]。消防行政執(zhí)法行為,絕大多數(shù)為“裁量消防行政執(zhí)法行為”,其中也有自由裁量權(quán)行使的問題。究其存在的原因,有以下幾個(gè)方面:首先,預(yù)防立法上的滯后。立法總是針對(duì)過去已經(jīng)發(fā)生的和現(xiàn)在正在發(fā)生的事情做出社會(huì)規(guī)范上的調(diào)整,以防止或減少相同或相類似的事情再次發(fā)生。立法總是以現(xiàn)實(shí)生活為其作用的場(chǎng),縱使立法者以其高深的理論素質(zhì)和洞察事物的能力,根據(jù)事物的發(fā)展規(guī)律,對(duì)事物的發(fā)展態(tài)勢(shì)做出前瞻性和預(yù)見性的把握。立法的前瞻性和預(yù)見性是立法技術(shù)的需要,但立法者不可能預(yù)見社會(huì)生活的全部。為防止立法的滯后,立法者往往使用一些原則性甚至是模糊性的詞語,以增強(qiáng)法律的彈性和適用空間。正是這些原則性和模糊性的用語為自由裁量權(quán)的行使創(chuàng)造條件,消防立法也不例外。其次,立法技術(shù)不成熟。立法是一項(xiàng)需要技術(shù)含量的社會(huì)活動(dòng)。立法技術(shù)的高低直接決定著立法質(zhì)量的高低,同時(shí),立法技術(shù)成熟與否也直接決定著自由裁量權(quán)行使范圍的大小。消防行政執(zhí)法也需要對(duì)技術(shù)含量的拿捏與掌控,消防行政執(zhí)法的專業(yè)性與技術(shù)性,在立法技術(shù)不成熟時(shí),立法只能規(guī)定完成的任務(wù)和目的,由消防行政執(zhí)法主體根據(jù)具體情況采取適當(dāng)?shù)姆绞綀?zhí)行;最后。立法條件不具備。立法需要一定社會(huì)條件的成就,在一些社會(huì)條件不具備時(shí),立法機(jī)關(guān)便授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)可能出現(xiàn)的各種情況做出決定。同時(shí)消防行政執(zhí)法的復(fù)雜性,法律不能嚴(yán)格要求,強(qiáng)求一致,只能對(duì)消防行政執(zhí)法主體做出相應(yīng)的授權(quán)。

消防行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的形式,主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面:

首先,執(zhí)法種類上的自由裁量權(quán)。對(duì)同一消防行政違法行為,消防行政執(zhí)法主體往往有執(zhí)法種類上的自由裁量權(quán)。如《中華人民共和國(guó)消防法》(2008年修訂)第六十條第二款之規(guī)定,“個(gè)人有前款第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)、第五項(xiàng)行為之一的,處警告或五百元以下罰款”。也就是說,對(duì)于個(gè)人有前述消防違法行為的,究竟是處警告還是罰款,由執(zhí)法主體自由裁量。

其次,執(zhí)法幅度上的自由裁量權(quán)。在《中華人民共和國(guó)消防法》(2008年修訂)中,特別是涉及到罰款和行政拘留的條款,是一個(gè)彈性區(qū)間規(guī)定,如第五十八條至第六十一條;第六十三至第六十六條以及第六十八條和第六十九條。雖然公安部消防局出臺(tái)了《消防行政處罰裁量導(dǎo)則》,重慶市也出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》(重慶市人民政府令第 238號(hào)),但只是細(xì)化了自由裁量權(quán)行使的范圍或條件,在具體執(zhí)法行為中,在細(xì)化的范圍內(nèi),究竟罰款多少,或拘留幾日,由消防行政執(zhí)法主體根據(jù)具體情況自由做出決定。

再次,限期改正中的自由裁量權(quán)。限期改正作為消除行政違法持續(xù)狀態(tài)的執(zhí)法措施,主要針對(duì)于違法行為處于持續(xù)狀態(tài),并有消除違法狀態(tài)的可能與必要。如果違法行為是瞬間性的,或者違法行為沒有恢復(fù)適法狀態(tài)的可能與必要,則沒有限期改正適用的空間和余地。《中華人民共和國(guó)消防法》(2008年修訂)第五十八條第二款、第六十五條第二款、第六十六條、第六十七條及《重慶市消防條例》(2010年修訂)第五十九至第六十一條都規(guī)定了“責(zé)令限期改正”是首選的執(zhí)法措施。限期,究竟“限期”多久,法律沒有做出明確規(guī)定,這顯然為消防行政執(zhí)法留下了彈性空間。

最后,事實(shí)認(rèn)定上的自由裁量權(quán)。有些消防行政執(zhí)法或者便于消防行政執(zhí)法,往往涉及對(duì)事實(shí)的認(rèn)定。如《中華人民共和國(guó)消防法》(2008年修訂)第六十三條、第六十四條、第六十五條第二款及第六十八條,“情節(jié)嚴(yán)重的”、“情節(jié)較輕的”,這些伸縮性極強(qiáng)的詞語為消防機(jī)構(gòu)判定事實(shí)并在此基礎(chǔ)上選擇處罰的種類及處罰幅度提供了自由裁量的空間。

二、自由裁量權(quán)不當(dāng)行使原因剖析

自由裁量權(quán)是一把雙刃劍。自由裁量權(quán)本為提高行政效率,增強(qiáng)行政執(zhí)法的社會(huì)公信力而設(shè)。但是如果自由裁量權(quán)行使不當(dāng),非但不能實(shí)現(xiàn)設(shè)立自由裁量權(quán)的立法夙求,反而會(huì)有損行政執(zhí)法形象,滋生不良社會(huì)現(xiàn)象。

首先,執(zhí)法人員的政治覺悟不高。極個(gè)別消防行政執(zhí)法人員,褻瀆了人民公仆的政治角色,背離了全心全意為人民服務(wù)的宗旨,不是權(quán)為民所用,而是利用權(quán)力尋租;不是利為民所謀,而是利為己所謀。沒有將手中的權(quán)力作為為人民謀利益的手段,反而成了“吃、拿、卡、要”的工具,權(quán)力尋租造成了自由裁量權(quán)行使的異化。

其次,執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較低。消防行政執(zhí)法是一項(xiàng)專業(yè)性、復(fù)雜性的社會(huì)活動(dòng),需要與之相適應(yīng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)。業(yè)務(wù)素質(zhì)不僅包括執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)閱歷,還包括社會(huì)良知和法律素養(yǎng)。部分消防行政執(zhí)法人員比較年輕,執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足,社會(huì)閱歷較少,再加上社會(huì)上一些不正之風(fēng)的侵蝕,極易導(dǎo)致職業(yè)道德的淪喪和社會(huì)良知的喪失,很容易造成對(duì)自由裁量權(quán)認(rèn)識(shí)上的誤解和實(shí)踐上的叛離。法律素養(yǎng)是消防行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)中極其重要的一個(gè)方面。消防行政執(zhí)法就是將有關(guān)消防法律、法規(guī)運(yùn)用到具體的消防行政管理過程中。沒有對(duì)消防法律、法規(guī)的深諳和稔知,很難想象法律、法規(guī)能得到正確執(zhí)行,在需要由執(zhí)法主體自由裁量的時(shí)候,自由裁量權(quán)也難以得到正確合理的行使。

再次,經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使。對(duì)有些消防行政違法的相對(duì)人處以警告就能達(dá)到目的的,直接進(jìn)行罰款;而對(duì)有些相對(duì)人需要行政拘留的,則以罰款取而代之;在相對(duì)人給予不正當(dāng)利益時(shí),扭曲法律賦予的自由裁量權(quán),不恰當(dāng)?shù)胤艑捪奁诟恼钠谙?或課以較輕的處罰,甚至不予處罰。

最后,人情關(guān)系的困擾。人是社會(huì)關(guān)系的總和。人總是處于一定的社會(huì)關(guān)系中,社會(huì)性是人的本質(zhì)屬性。在一個(gè)“熟人”的社會(huì)中,重視人際關(guān)系,重視親情、友情關(guān)系的建立與培養(yǎng),一方面有利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧,但另一方面,有時(shí)候給我們工作的開展造成不必要的麻煩與負(fù)擔(dān),消防行政執(zhí)法也不例外。熟人的求情與游說,往往會(huì)造成自由裁量權(quán)的行使背離其目的和初衷。

三、規(guī)制自由裁量權(quán)行使的措施和建議

消防行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán),越來越來受到人們的關(guān)注,面對(duì)自由裁量權(quán)有時(shí)被濫用的現(xiàn)象,學(xué)界和實(shí)務(wù)界不斷進(jìn)行反思和研究。如何對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行有效地規(guī)制,防止執(zhí)法的隨意性,確保自由裁量權(quán)的正確行使,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正,促進(jìn)社會(huì)公平,筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下幾個(gè)方面:

首先,執(zhí)法主體合法。只有執(zhí)法主體合法,自由裁量權(quán)的正確行使才有可能性,倘若消防執(zhí)法主體不合法,正確行使自由裁量權(quán)便無從談起。從一般行政理論上講,行政權(quán)的創(chuàng)設(shè)必須合法,符合憲法和組織法的有關(guān)規(guī)定,同時(shí)行使該行政權(quán)的主體也必須合法,行政主體不合法,則行政行為的合法性缺少主體上的合法要件。消防行政執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一個(gè)方面,執(zhí)法主體必須符合法律的規(guī)定。消防行政執(zhí)法的專業(yè)性和復(fù)雜性,往往要求執(zhí)法主體必須具有相應(yīng)的資質(zhì)。執(zhí)法主體不但具有資質(zhì),還必須從事與其資質(zhì)相一致的工作,乃始主體合法。

其次,執(zhí)法程序合法。在程序合法、程序正義、程序利益口號(hào)高呼的今天,程序的正當(dāng)性越來越受到人們的重視。一方面,程序的正義與公平有助于結(jié)果正義與公平的實(shí)現(xiàn)。沒有程序的正義很難保障結(jié)果的正義。缺少程序保障的結(jié)果正義,也很難讓人信服結(jié)果的正當(dāng)性。消防執(zhí)法主體在行使自由裁量權(quán)時(shí),要保障程序上的公平,只有讓切蛋糕者最后拿的程序保障,才能保證所切蛋糕最大程度均等的結(jié)果公平;另一方面,程序本身承載著一定的利益,保障相對(duì)人的程序利益,是對(duì)消法行政執(zhí)法主體提出的更高要求。消防行政執(zhí)法主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi),根據(jù)具體情況,自由裁量對(duì)相對(duì)人的處罰時(shí),應(yīng)告知相對(duì)人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利,保障相對(duì)人的訴求得以充分表達(dá),相對(duì)人的情緒通過正當(dāng)程序得以充分釋放,使相對(duì)人明白,執(zhí)法主體做出的裁決是通過“看得見的程序”產(chǎn)生的。這不僅增強(qiáng)了相對(duì)人對(duì)執(zhí)法結(jié)果的認(rèn)同感,也保障了自由裁量權(quán)的正確行使。

再次,執(zhí)法結(jié)果必須合法。法作為社會(huì)規(guī)范的一種,假設(shè)條件、行為模式、法律后果構(gòu)成法律規(guī)范的三要素。法律后果中所包含的不管是激勵(lì)措施,還是制裁手段,都不是法的最終目的。法通過法律后果中的激勵(lì)措施或制裁手段,來促進(jìn)社會(huì)關(guān)系井井有條,社會(huì)生活并行不悖。消防行政執(zhí)法中,根據(jù)法律的彈性規(guī)定,究竟是給相對(duì)人以警告、罰款還是拘留,必須以結(jié)果合法,有利于法律目的和初衷的實(shí)現(xiàn)為基本考量,而不是簡(jiǎn)單的課以罰款。

最后,堅(jiān)持法律面前人人平等。法律面前人人平等是社會(huì)主義法治的基本原則。法律面前人人平等不是法律面前人人對(duì)等。在某些情況下,有區(qū)別地對(duì)待才是真正的平等。如《中華人民共和國(guó)消防法》(2008年修訂)第六十條及《重慶市消防條例》(2010年修訂)第六十二條,《中華人民共和國(guó)消防法》(2008年修訂)第五十八條及《重慶市消防條例》(2010年修訂)第五十七條以及《重慶市消防條例》(2010年修訂)第五十九條、第六十條及第六十三條的規(guī)定,對(duì)單位和個(gè)人的處罰幅度做出了不同的規(guī)定;另一方面,同一時(shí)期、同一地區(qū),對(duì)同一類違法主體實(shí)施的性質(zhì)相同、情節(jié)相近或者相似、危害后果基本相當(dāng)?shù)南腊踩`法行為,在處罰裁量時(shí),適用的處罰種類應(yīng)當(dāng)基本一致,處罰幅度應(yīng)當(dāng)基本相當(dāng)。這也是堅(jiān)持法律面前人人平等的必然要求。只有這樣,自由裁量權(quán)的行使才具有正當(dāng)性,法律面前人人平等的原則在個(gè)案中才得以實(shí)現(xiàn)。

在大力倡導(dǎo)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),促進(jìn)社會(huì)公平正義的今天,消防行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)是一個(gè)頗受關(guān)注的課題?；谙拦ぷ髁⒎ê蛨?zhí)法的需要,法律創(chuàng)設(shè)了自由裁量權(quán),其被正確行使則能提高消防行政執(zhí)法效率,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,但如果被濫用,不僅侵害了行政相對(duì)人的利益,也有損于公安消防隊(duì)伍的整體形象。如何對(duì)消防行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)進(jìn)行有效的規(guī)制,確保其被正確行使,踐行社會(huì)主義法治,促進(jìn)社會(huì)和諧,實(shí)現(xiàn)公平正義,仍需實(shí)務(wù)和學(xué)術(shù)上的研究和探討。

[1]高錦田.消防行政執(zhí)法概論 [M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2009.

[2]蔣毅.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度探析[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué),2010(12).

[3]王莉.西方國(guó)家控制行政自由裁量權(quán)比較[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué),2010(6).

[4]丁小巍,汪毅.論案件事實(shí)的查明——從民事訴訟實(shí)踐的角度 [J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué),2010(9).

On the Discretion in the Executive Enforcement of Law of Firefighting

WANG Peng
(Firefighting Corp of Chongqing Public Security Bureau,Chongqing)

Focusing on the discretion in the executive enforcement of law of firefighting,this paper expatiates upon the historical evolution of discretion,analyzes the causes and for ms,and probes into the causes for inappropriate exercise of discretion,and thus puts for ward the measures and suggestions to guarantee the correct exercise of discretion in hoping to promote social equality and ensure legal justice.

executive enforcement of law of firefighting;enforcement of law of firefighting;discretion

D922

A

1674-8425(2011)05-0087-03

2010-12-01

王鵬 (1979—),男,河南人,碩士研究生,助理工程師,研究方向:訴訟法學(xué)等。

(責(zé)任編輯 范義臣)