張建榮

(華東師范大學(xué) 社會科學(xué)部,上海 200241)

統(tǒng)籌兼顧:公共政策制定的方法論依據(jù)

張建榮

(華東師范大學(xué) 社會科學(xué)部,上海 200241)

公共政策制定作為落實科學(xué)發(fā)展觀的重要途徑,以統(tǒng)籌兼顧作為方法論依據(jù),實質(zhì)上就是運用統(tǒng)籌兼顧的思維方法和實踐方法來支配公共政策目標(biāo)和政策工具的選擇,指導(dǎo)公共政策主體制定出一系列具體的符合科學(xué)發(fā)展觀要求的政策方案,從而體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀在公共政策領(lǐng)域的具體落實。當(dāng)前我國公共政策制定過程中還存在著未能始終貫徹統(tǒng)籌兼顧方法論的影響因素。因此,必須以統(tǒng)籌兼顧的方法論作為根本依據(jù),堅持“以人為本”的核心價值取向,更加注重公共政策制定的科學(xué)化和民主化,不斷提高政策制定者統(tǒng)籌兼顧的能力和水平,從而實現(xiàn)公共政策制定過程的不斷調(diào)整與創(chuàng)新。

統(tǒng)籌兼顧;公共政策制定;方法論;依據(jù)

科學(xué)發(fā)展觀作為中國共產(chǎn)黨在新的起點上關(guān)于發(fā)展問題的世界觀和方法論的集中體現(xiàn),其根本方法是統(tǒng)籌兼顧。這一方法體現(xiàn)了歷史唯物主義與辯證唯物主義的統(tǒng)一,蘊含著豐富的唯物辯證法思想,從根本上指導(dǎo)著我國經(jīng)濟社會發(fā)展的全局。公共政策的制定,就是公共權(quán)力機關(guān)依照一定的程序和原則確定公共政策目標(biāo),擬定、評估和選擇有關(guān)政策方案,從而解決公共問題,“對全社會的價值做有權(quán)威性的分配”的過程[1]。這一過程體現(xiàn)著公共權(quán)力機關(guān)對社會指導(dǎo)思想的貫徹和運用,也是一定哲學(xué)方法論在公共政策領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。因此,只有準(zhǔn)確把握統(tǒng)籌兼顧這一科學(xué)發(fā)展觀的根本方法,才能全面領(lǐng)會其科學(xué)內(nèi)涵和精神實質(zhì),從而在公共政策制定的整個過程中,統(tǒng)籌兼顧好公共政策各要素之間的關(guān)系,實現(xiàn)政策要素與公共利益的優(yōu)化配置,進而發(fā)揮公共政策的各項功能,實現(xiàn)經(jīng)濟社會又好又快協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、方法論與公共政策制定

方法是人們在自身的實踐活動中,“為實現(xiàn)特定目標(biāo)自覺遵循主體與客體的統(tǒng)一而制定的,用以把握、改造客觀世界的行為規(guī)則、程序、途徑等活動方式的總稱”[2]。哲學(xué)意義上的方法論是與世界觀相對應(yīng)的范疇。世界觀中的概念、范疇、觀點和理論體系,是從特定的思維角度和價值取向理解、把握和評價現(xiàn)實社會存在的理論成果,因而一定的世界觀中總是必然潛在著它由之分析問題、思考問題、評價問題和解決問題的思維方法和實踐方法。在這個意義上,世界觀和方法論是同一的,有什么樣的世界觀,就會有什么樣的方法論。但另一方面,方法論是世界觀的具體表現(xiàn)形態(tài),其作為一個研究具體方法的抽象理論術(shù)語,是為了描述與分析這些具體方法,辨明它們的用途與局限,明晰它們的前提假設(shè)與結(jié)果,并進一步分析這些具體方法在新領(lǐng)域運用之后的合理性。人們只有在具體的實踐過程中,才能體會和把握特定的世界觀所具有的方法論意義,從而形成一定的研究框架,并成為指向研究方案的思維方式和理論視角,幫助我們理解研究過程本身。正如恩格斯所說的:“馬克思的整個世界觀不是教義,而是方法。它提供的不是現(xiàn)成的教條,而是進一步研究的出發(fā)點和供這種研究使用的方法?！盵3]

在公共政策制定的過程中,往往需要一定的系統(tǒng)化、理論化的方法論來統(tǒng)領(lǐng),并對于公共政策的制定和實施產(chǎn)生決定性的影響。從社會發(fā)展的軌跡看,人類對未來社會的“設(shè)定”并非總是科學(xué)的和合乎理性的。這種“設(shè)定”的落實,公共政策系統(tǒng)起著至關(guān)重要的作用。社會發(fā)展自為性的重要標(biāo)志就是人們可以依據(jù)一定的方法論來認識社會,形成社會發(fā)展觀并以此為出發(fā)點制定科學(xué)的發(fā)展理論、發(fā)展政策,使社會朝著人為設(shè)定的方向發(fā)展。某種程度上,“公共政策系統(tǒng)不過是一個社會中占主導(dǎo)地位的發(fā)展觀在社會發(fā)展實踐當(dāng)中的具體體現(xiàn)。”[4]它是由公共政策的制定者依據(jù)一定的方法論為指導(dǎo)設(shè)計和提出,并依靠有關(guān)公共政策措施確保落實的發(fā)展觀,對于整個國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展起著全局性和根本性的作用?！敖?jīng)驗表明,一個國家堅持什么樣的發(fā)展觀,對這個國家的發(fā)展會產(chǎn)生重大影響,不同的發(fā)展觀會導(dǎo)致不同的發(fā)展結(jié)果?！盵5]同時,隨著經(jīng)濟和社會的進步,一個國家占主導(dǎo)地位的發(fā)展觀也是不斷演化的,當(dāng)占主導(dǎo)地位的發(fā)展觀發(fā)生轉(zhuǎn)變的時候,公共政策的轉(zhuǎn)變也就獲得了新的方法論依據(jù),人們可以根據(jù)新的方法論,重新審視公共政策的目標(biāo),評價公共政策履行的效果,制定出一套新的公共政策的內(nèi)容體系和評價體系,廢除不合適宜的內(nèi)容和執(zhí)行方式等,從而使公共政策打上發(fā)展觀的印記。

統(tǒng)籌兼顧作為科學(xué)發(fā)展觀的根本方法,是唯物辯證法在我國經(jīng)濟社會發(fā)展問題上的科學(xué)運用,極大地豐富和發(fā)展了馬克思辯證唯物主義的方法論。公共政策制定以統(tǒng)籌兼顧作為方法論依據(jù),實質(zhì)上就是運用統(tǒng)籌兼顧的思維方法和實踐方法,來支配公共政策目標(biāo)和政策工具的選擇,指導(dǎo)公共政策主體制定出一系列具體的符合科學(xué)發(fā)展觀要求的政策方案,從而體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀在公共政策領(lǐng)域的具體落實,解決我國當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展中的諸多公共問題。

首先,公共政策制定時,需要堅持統(tǒng)籌兼顧的整體性思維方法,處理好不同主體的政策訴求,體現(xiàn)出公共政策制定方法論的價值目標(biāo)。任何公共問題都是基于一定的社會現(xiàn)實和政策主體的價值判斷、切身感受以及分析研究其他主體行為的基礎(chǔ)上才得以上升到政策問題高度的。同一問題、不同的利益主體會從不同的思維方式和價值目標(biāo)出發(fā)來認識問題的重要性,往往會出現(xiàn)這樣的情況:普通大眾感受突出的公共政策問題在統(tǒng)治集團那里可能根本就不被當(dāng)作問題;統(tǒng)治集團感受到的公共政策問題也不一定為普通民眾所認同。實際上,任何一個公共政策問題的提出都不是孤立的,而是整個公共政策體系的有機組成部分,都會與其他領(lǐng)域、其他部門的公共政策相互影響、相互作用,從而體現(xiàn)出整個政策系統(tǒng)的價值目標(biāo)?！案鞯貐^(qū)各部門一定要同舟共濟,誰也不可能置身于整體之外,誰也不能強調(diào)自己這里要特殊,更不能只顧自己、不顧他人?！盵6]這之中,就需要我們堅持統(tǒng)籌兼顧的整體性思維方法,從大局出發(fā)看待社會公共問題,統(tǒng)籌兼顧不同利益主體的政策訴求與政策主張,統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)、區(qū)域、人與自然、經(jīng)濟與社會的發(fā)展,統(tǒng)籌好個人與集體、局部與整體、當(dāng)前和長遠的利益,統(tǒng)籌好國內(nèi)國際兩個大局,充分調(diào)動各方面的發(fā)展積極性。其次,公共政策制定時,需要堅持統(tǒng)籌兼顧的“重點論”與“兩點論”統(tǒng)一的思維方法,要用二者相結(jié)合的觀點來觀察和解決社會發(fā)展中的各種矛盾和問題。對發(fā)展中的各種矛盾,要抓住主要矛盾,同時也要學(xué)會“彈鋼琴”,注意解決次要矛盾。再次,公共政策制定時,需要堅持統(tǒng)籌兼顧的實踐方法,綜合運用公共政策制定的各種具體方法,體現(xiàn)出公共政策制定方法論的工具理性。在公共政策制定的過程中,堅持統(tǒng)籌兼顧的實踐方法,一方面,需要克服使用單一方法而帶來的偏見,增加“工具性方法群”交叉性使用的綜合優(yōu)勢;另一方面,采用綜合方法進行研究的政策制定者,更有可能根據(jù)實際存在的公共政策問題選擇制定方法和手段,而不是根據(jù)在研究中一些預(yù)先形成的關(guān)于研究范式的偏見,來選擇政策工具。因此,有的學(xué)者指出,“行政學(xué)方法論不是具體研究方法的‘工具箱’,而是人類心智抽象的建構(gòu)過程,是行政活動的一般假定(或者公理)、給定目標(biāo)領(lǐng)域建構(gòu)的行政理論、相關(guān)行政現(xiàn)象的理解、具體方法的建構(gòu)方式等要素的交互關(guān)聯(lián)?！盵7]

胡錦濤指出:“要把樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀與掌握科學(xué)的思想方法緊密結(jié)合起來,堅決破除一切阻礙科學(xué)發(fā)展觀落實的觀念,堅決糾正一切偏離科學(xué)發(fā)展觀的行為,真正把思想方法轉(zhuǎn)到科學(xué)發(fā)展觀的要求上來?！盵8]統(tǒng)籌兼顧作為科學(xué)發(fā)展觀的根本方法,是科學(xué)發(fā)展觀在公共政策領(lǐng)域得以具體貫徹的條件和保證,它體現(xiàn)了馬克思主義理論與中國特色社會主義建設(shè)實踐的統(tǒng)一,具有重大的方法論意義。因此,我們不僅要從理論上進一步明確統(tǒng)籌兼顧的科學(xué)內(nèi)涵,而且要從公共政策方法論的層面把自然科學(xué)、人文科學(xué)、社會科學(xué)等各方面的知識、方法、手段協(xié)調(diào)和集成起來,進行跨學(xué)科研究,從而確定在公共政策領(lǐng)域體現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧方法論的具體要求,為落實科學(xué)發(fā)展觀提供堅實的實踐基礎(chǔ)。

二、影響我國公共政策制定中統(tǒng)籌兼顧的主要因素

以統(tǒng)籌兼顧的方法論為依據(jù),審視我國公共政策制定的發(fā)展歷史,我們可以看到,建國60多年來,中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期根據(jù)不同時代主題和實踐發(fā)展的需要,都相應(yīng)提出過不同取向的統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略方針。統(tǒng)籌兼顧作為我國公共政策制定的方法論依據(jù),也從整體上指導(dǎo)著公共政策的制定。然而,在高速的經(jīng)濟增長和社會進入“黃金發(fā)展期”的同時,過于重視經(jīng)濟增長政策的制定使社會出現(xiàn)了“大強、城鄉(xiāng)、區(qū)域、貧富、勞資、干群、道器、經(jīng)社、天人、內(nèi)外十大矛盾相互疊加”[9],加劇了利益分配不公、社會腐敗、環(huán)境惡化和生態(tài)危機等社會問題,這些問題已成為影響我國進一步發(fā)展的制約力量。現(xiàn)實發(fā)展的困境,在很大程度上源于公共政策制定方法論的局限,在運用公共政策手段主導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)有模式下,這些局限是對社會發(fā)展形成制約的不可忽視的重要因素。

1.公共政策制定中,政策制定的價值目標(biāo)與工具選擇的側(cè)重點不同,造成了統(tǒng)籌兼顧的方法論未能始終得以貫徹

毛澤東在《論十大關(guān)系》、《正確處理人民內(nèi)部的矛盾》等文獻中所論述的統(tǒng)籌兼顧的方法論,是要求處理好社會主義建設(shè)中方方面面的比例關(guān)系和利益關(guān)系,其公共政策制定的價值目標(biāo)是要搞好社會發(fā)展的綜合平衡,體現(xiàn)出均衡發(fā)展的價值取向。在選擇政策工具時,主要是指令型工具,以計劃為主導(dǎo)來制定各項公共政策,取得了國民經(jīng)濟建設(shè)的巨大成就。但是,自1957年開始,由于受到“左”的錯誤思想的影響,雖然在理論上還講統(tǒng)籌兼顧的方法論,但在實際中階級分析的方法論主導(dǎo)了公共政策制定的價值目標(biāo),片面追求經(jīng)濟社會發(fā)展的高速度與高指標(biāo),造成了國民經(jīng)濟比例的嚴(yán)重失調(diào)。同時,統(tǒng)籌兼顧的方法論也演變成了平均主義的方法論,用平均分配、“一刀切”的方法試圖達到全社會成員的同時、同步、同等水平的發(fā)展,嚴(yán)重抑制了社會成員的發(fā)展積極性。

改革開放以來,鄧小平將毛澤東注重“兼顧”的方法轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)籌發(fā)展”的方法,使統(tǒng)籌兼顧與部分先富的“波浪式”非均衡發(fā)展和以經(jīng)濟建設(shè)為中心的傾斜發(fā)展相結(jié)合,形成了新的統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展方法論。在政策目標(biāo)的選擇上,鄧小平關(guān)于“先富”、“后富”與“共富”以及“兩個大局”的思想,直接體現(xiàn)了非均衡發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧方法論,經(jīng)濟增長成為公共政策制定的最高目標(biāo)。政策工具的選擇逐漸轉(zhuǎn)為市場導(dǎo)向為主,提倡“效率優(yōu)先、兼顧公平”,國民經(jīng)濟和社會發(fā)展日新月異。然而,在政策實施過程中,由于過于重視經(jīng)濟增長政策的制定,忽略了均衡發(fā)展,國民經(jīng)濟增長單純以 GDP為發(fā)展指標(biāo),雖然長期保持在8%左右,但對公共衛(wèi)生、社會保障、教育和環(huán)境保護等投資長期不足,造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被強化、貧富差別擴大、東中西部差距加大、區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展摩擦加劇以及環(huán)境惡化等新的社會問題。

2.公共政策制定中,未能統(tǒng)籌兼顧不同政策主體的政策訴求,造成了公共政策的“非公共性”[10]

制定公共政策的目標(biāo)是追求、實現(xiàn)、維護和保障公共利益,從而最大限度地發(fā)揮政策收益。任何一項政策如果不符合大多數(shù)人的利益和意志,就得不到大多數(shù)人的支持,也就失去了政策制定必需的政治資源,自然也就失去了存在的合法性。然而,在實踐過程中,由于政策制定的主體不同,政策制定者往往可能會從各自不同的利益出發(fā),權(quán)衡成本和收益,選擇使自己收益最大化的方案來制定各項公共政策,以維護自身的政治地位和經(jīng)濟利益不受損失。張國慶認為,“作為法定政策制定主體的行政機關(guān)、立法機關(guān)和研究機構(gòu),他們不僅享有制定政策規(guī)劃的法定權(quán)力,而且還要承擔(dān)由此帶來的一些政治、法律和道義責(zé)任。”[11]在這種情況下,政策主體能否有效地節(jié)制制度與權(quán)利分配的自利傾向,統(tǒng)籌兼顧好不同利益主體的政策訴求和政策主張,保證社會的公平正義,體現(xiàn)著統(tǒng)籌兼顧的方法論意義。

改革開放以來,隨著非均衡式發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧方法為指導(dǎo),原有的社會經(jīng)濟利益格局開始調(diào)整,新的社會階層不斷涌現(xiàn),社會利益主體不斷出現(xiàn)分化。政策制定中的利益誘惑、強勢集團的話語霸權(quán)、政策終結(jié)的客觀障礙、政策信息的封閉隔絕等因素,觸發(fā)了公共政策制定過程中,公共政策主體基于自身利益最大化的考量,對公共政策問題界定的偏差,并在制定公共政策時偏離公共性政策目標(biāo),進而造成了公共政策的“非公共性”現(xiàn)象發(fā)生。公共政策主體權(quán)力運用的程序不合理、“暗箱操作”,公民參與渠道單一,公民社會與公共輿論的監(jiān)督缺乏,使得公共政策背離了統(tǒng)籌兼顧的方法論指導(dǎo),既沒有統(tǒng)籌好人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán),也沒有統(tǒng)籌好社會財富與資源的合理分配,“從而導(dǎo)致人們實際社會地位和社會權(quán)利的差異,逐漸地出現(xiàn)了邊緣化的信息個體和群體,這在一定程度上加劇了社會發(fā)展過程中的不公平”[12],造成了現(xiàn)實生活中各類群體性事件不斷發(fā)生,社會發(fā)展進入了“矛盾凸顯期”。

3.公共政策制定中,未能統(tǒng)籌兼顧公共政策制定的具體方法,造成了公共政策制定的非科學(xué)化

公共政策科學(xué)是一個“注重科學(xué)的方法和觀點來研究公共政策的制定以及解決公共問題的跨學(xué)科性學(xué)科”[13]。公共政策制定不僅注重綜合運用系統(tǒng)分析與經(jīng)濟學(xué)的定量分析方法,還注重政治學(xué)、社會學(xué)等定性分析的方法,借助于各種模型和各種解決問題的技巧,處理和整理信息,以識別和發(fā)現(xiàn)可能的政策選擇,從而制定出既反映公眾利益,又符合社會發(fā)展目標(biāo)的滿意政策。同時,公共政策制定不僅要求政策的制定者具有獲取真實信息的方法和技術(shù),提出各種政策建議的能力,而且還“要求參加政策制定的利益團體、政府官員、政黨組織的代表在政策辯論中發(fā)揮出協(xié)商、說服、競爭的技巧,從而發(fā)揮政策制定者駕馭全局、調(diào)動大多數(shù)人積極性、化消極因素為積極因素的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)”[14],使公共政策制定逐步走向科學(xué)化。

在我國公共政策制定的過程中,由于相當(dāng)程度地受到以西方政策理論為主導(dǎo)的研究方法的影響,以追求效率至上和張揚經(jīng)濟理性作為目標(biāo)。實踐中,幾乎總將公共政策制定單純以量化數(shù)據(jù)的形式加以研究,過于重視對經(jīng)濟現(xiàn)象和對GDP增長進行描述和說明,而未能展開對我國社會總體發(fā)展的綜合性研究,以分析它們相互作用所構(gòu)成的整體性政策模式及其特點;不能在各種參量的變化中,綜合運用政治學(xué)、社會學(xué)、倫理學(xué)等定性分析的方法,敏銳地捕捉到經(jīng)濟、社會、自然環(huán)境等未來最具影響力的政策性變量,公共政策的價值理性和倫理反思等人文社會科學(xué)的分析方法被人們長期忽視。另一方面,公共政策制定者受到主觀認識和自身利益的局限,往往視野狹隘,決策素質(zhì)低下,過分簡化公共問題,不能綜合運用多學(xué)科的方法從事政策方案的分析預(yù)測,這種情況使得公共政策生命周期過短,造成了資源環(huán)境的極大浪費,進而也使得公共政策的制定非科學(xué)化。

三、以統(tǒng)籌兼顧方法論指導(dǎo)公共政策制定的創(chuàng)新

進入新世紀(jì),面對我國經(jīng)濟社會發(fā)展所顯現(xiàn)的各類階段性特征和新的社會問題,中國共產(chǎn)黨及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),提出了“科學(xué)發(fā)展觀”這一新的發(fā)展理念,并將這一發(fā)展觀上升為“我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導(dǎo)方針,是發(fā)展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想”[15](P13)。這體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對社會主義初級階段建設(shè)規(guī)律認識的深化,也為統(tǒng)籌兼顧的方法論賦予了新的內(nèi)涵。公共政策系統(tǒng)作為落實科學(xué)發(fā)展觀的重要途徑,必須以統(tǒng)籌兼顧的方法論作為根本依據(jù),使“人”取代“物”成為公共政策制定的價值目標(biāo),在政策工具的選擇上更加注重科學(xué)化、民主化,更加注重經(jīng)濟、社會和自然的協(xié)調(diào)發(fā)展,從而對傳統(tǒng)發(fā)展模式下的公共政策制定進行不斷地調(diào)整和創(chuàng)新。

1.公共政策的制定要彰顯統(tǒng)籌兼顧方法論“以人為本”的核心價值取向

統(tǒng)籌兼顧方法論作為實踐科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn),其出發(fā)點和價值取向離不開“以人為本”這一核心價值理念。公共政策制定基于“以人為本”的價值理念而做出的行為選擇,某種程度上正說明了政策制定主體的“公共利益”取向。

在公共政策制定過程中,堅持“以人為本”的價值理念,必須始終把最廣大人民群眾的根本利益作為政策目標(biāo)的出發(fā)點,尊重公眾的個體價值和尊嚴(yán),公共政策必須反映、綜合、表達絕大多數(shù)人的利益訴求。只有符合人民利益的政策,才能得到人民群眾的認同和接受,才能調(diào)動人民群眾執(zhí)行政策的熱情,維護社會穩(wěn)定,也才能有利于社會主義建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。毛澤東曾指出:“這里所說的統(tǒng)籌兼顧,是指對于6億人的統(tǒng)籌兼顧。我們做計劃、辦事、想問題,都要從我國有6億人口這一點出發(fā),千萬不要忘記這一點?！盵16]因此,堅持“以人為本”的價值取向,必須始終以實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益,不斷滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要,“做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享,促進人的全面發(fā)展”作為衡量公共政策制定目標(biāo)的根本尺度[15],以對人民群眾深厚的感情和高度負責(zé)的精神著力解決關(guān)系人民群眾切身利益的突出問題,這不僅是深入落實科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是公共政策制定堅持統(tǒng)籌兼顧方法論的最高體現(xiàn)。

需要指出的是,“以人為本”作為公共政策的核心價值取向與效率優(yōu)先、兼顧公平的價值取向并不矛盾,“應(yīng)當(dāng)說它們之間是核心價值取向與基本價值取向的關(guān)系,是根本性、決定性與普遍性、受動性的關(guān)系。”[17]事實上,公共政策價值取向是涵蓋多元的價值體系,它包括“效率”、“公平”、“正義”、“發(fā)展”等價值內(nèi)涵,但歸根結(jié)底是“以人為本”,實現(xiàn)人民群眾的最根本利益的。一方面,人是經(jīng)濟社會發(fā)展的主體和動力,經(jīng)濟的發(fā)展,效率的提高,需要堅持“以人為本”,充分調(diào)動全體社會成員的發(fā)展積極性和創(chuàng)造性。另一方面,提高經(jīng)濟效率,保證社會公平,其最終目的在于關(guān)心人、解放人、尊重人,不斷滿足人的全面需求和促進人的全面自由發(fā)展?？梢?公共政策的基本價值取向是為核心價值取向服務(wù)的。

2.公共政策的制定要體現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧的實踐方法,實現(xiàn)政策制定的科學(xué)化和民主化

公共問題一旦進入政策議程,轉(zhuǎn)化為需要研究和解決的政策問題,政策制定者就要根據(jù)有關(guān)信息、理論和方法,明確政策問題的狀況、性質(zhì)和發(fā)生條件,對政策問題的發(fā)展變化做出預(yù)見推測,提出并評估解決相關(guān)問題的政策方案。為此,就必須堅持系統(tǒng)協(xié)調(diào)、及時穩(wěn)定、信息完全和民主參與的政策制定程序和方法,實現(xiàn)公共政策制定的科學(xué)理性目標(biāo),提高政策制定的科學(xué)化水平和民主化程度。

一是在公共政策制定的實踐方法上,需要統(tǒng)籌兼顧、綜合運用多學(xué)科的研究方法,制定出一系列科學(xué)的政策方案。詹姆斯·E·安德森認為:“有一種觀點必須摒棄,即政策分析只有運用統(tǒng)計方法對量化數(shù)據(jù)進行分析時才是有價值的,而且量化的手段運用得越多越好?！盵18]對于政策問題的分析界定、產(chǎn)生的原因以及各種可能方案的提出,往往需要政策制定者不僅運用描述性、實證性的研究方法,更要采用規(guī)范性的研究方法,通過權(quán)威模型、統(tǒng)計模型等方式,綜合運用多角度分析法、類別分析法以及德爾菲法等具體研究方法,從而提高制定的公共政策在政治上、經(jīng)濟上、技術(shù)上以及社會文化層面的可行性。在此基礎(chǔ)上,反復(fù)推敲、科學(xué)論證、制定出一系列科學(xué)化的公共政策方案?！霸趯嶋H決策過程中多一些理性成分,再多一些理性成分,才能一步一步逼近完全理性,才能趨于產(chǎn)生優(yōu)質(zhì)的公共政策和令人滿意的結(jié)果,雖然永遠不可能達到完全理性?！盵19]

二是在公共政策制定的實踐程序上,需要統(tǒng)籌兼顧各方利益的平衡,建立健全公共政策制定的民主參與制度和程序,提高政策制定的民主化程度。在公共政策制定時,由于科學(xué)分析并不是萬能的,加之公共政策本身往往會觸及相互沖突的各方利益,許多公共問題單純利用科學(xué)分析的方法無法解決。這時,我們就需要利用民主決策機制,充分了解各方利益需求,全面衡量各方利害關(guān)系,避免出現(xiàn)零和博弈的矛盾,讓各方利益主體都能夠在政策中達到共贏的目標(biāo)。正如布坎南所認為的,“公共決策過程是一個類似于市場決策的復(fù)雜交易過程,如同市場運轉(zhuǎn)需要遵守一定的規(guī)則,它也需要有民主規(guī)則,并且先于具體的決策過程。”[20]因此,應(yīng)當(dāng)健全公共政策制定中的民主參與制度與程序,建立科學(xué)完善的利益表達機制,統(tǒng)籌兼顧各方利益訴求,實行信息公開、民意調(diào)查、社會聽證、專家咨詢、公民參與等多項制度的綜合應(yīng)用,以政務(wù)公開、決策民主的原則,引導(dǎo)各政策要素之間在秩序化的活動過程中實現(xiàn)協(xié)同治理、辯論協(xié)商,從而維護公共政策的“公共性”。

3.公共政策的制定要提高政策制定者統(tǒng)籌兼顧的能力和修養(yǎng)水平

公共政策制定的科學(xué)化對于最終的制定者而言,就是要求公共政策的制定者充分依據(jù)科學(xué)程序、運用統(tǒng)籌兼顧的科學(xué)方法和技術(shù)制定出公共政策的最佳規(guī)劃和方案。然而,隨著經(jīng)濟和社會的高速發(fā)展,各種社會問題層出不窮。要統(tǒng)籌兼顧地解決好這些新問題,任何一位政策制定者單憑個人的知識和經(jīng)驗都是力不從心的,且必須要借助各方專家和顧問的力量,發(fā)揮“智囊”和“外腦”的政策咨詢和科學(xué)分析的作用,提高決策的實效性。這就要求公共政策的制定者要不斷提高自身統(tǒng)籌兼顧的能力,加強針對民意的統(tǒng)籌和回應(yīng)。對專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大事項,要認真進行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估,有組織地廣泛聯(lián)系專家學(xué)者,建立多種形式的決策咨詢機制和信息支持系統(tǒng),充分聽取各方專家、學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士的政策建議,高度重視社會成員的不同政策主張,擴大視野、統(tǒng)籌兼顧,不斷提升自身運用統(tǒng)籌兼顧方法制定政策的能力水平。

另一方面,公共政策制定者的地位往往能讓其獲得其他人不可能得到的各種信息,從而在政策制定中占有信息、資源等優(yōu)勢。這就要求公共政策制定者要在決策科學(xué)化、民主化的前提下不斷提升自身修養(yǎng)。雖然,由于主客觀條件的限制,我們不可能要求每一個公共政策制定者都精通文、史、哲、經(jīng)、數(shù)、理、化、生等學(xué)科知識,但廣博的知識和開闊的視野卻是必須具備的。公共政策制定者個人要勤于學(xué)習(xí),要能夠比一般的公眾站得更高、看得更遠、考慮得更周全,從而在公共政策制定的過程中,注意適時調(diào)整資源配置,既在需要時能夠集中優(yōu)勢資源解決主要矛盾,又在必要時合理分布力量全面推進;既善于用全局性的目標(biāo)任務(wù)引導(dǎo)不同主體不斷達成新的共識,統(tǒng)籌兼顧各方意見和建議,又能夠抓住有利時機迅速決策,提高公共政策的時效性,實現(xiàn)公共政策主客體要素及其組合形態(tài)的優(yōu)化配置。只有這樣,才能充分調(diào)動一切積極性,激發(fā)所有主體的主動性和創(chuàng)造性來實現(xiàn)公共政策制定的創(chuàng)新。

總之,公共政策系統(tǒng)落實科學(xué)發(fā)展觀是一項系統(tǒng)工程,涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等多方面的綜合協(xié)調(diào)。站在新的歷史起點上,我們需要堅持“以人為本”的核心價值取向,采取統(tǒng)籌兼顧的科學(xué)方法從多因素、多層次、多學(xué)科來研究公共政策的制定問題,繼續(xù)解放思想,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,完善中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的各項方針政策,從而在公共政策制定的過程中真正體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求,不斷推動自然、經(jīng)濟、社會以及人的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

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“Overall Consideration”:The Methodology Basis of Public Policy Making

ZHANGJian-rong
(Department of Social Science,East China Normal University,Shanghai 200241,Chian)

Public policy making,as a vital approach to the implementation of“Scientific Outlook on Development”,should treat“Overall Consideration”as a basic method.The public policy making essentially is a process of setting policy aims and choosing policy materialization instruments in the application of thinking methods and practice of“Overall Consideration”method.In domination of“Overall Consideration”method, public policy makers can draw up a series of policy options in accordance with“Scientific Outlook on Development”,in order to thoroughly apply that concept into practice in the field of public policy.There are many negative factors that impede the application of“Overall Consideration”method in Chinese public policy making at present.We argue that public policy makers must treat“Overall Consideration”method as a basic way to embody and concrete the core values of“people first”,and ensure the decision-making more scientific and democratic,in order to enhance their overall consideration ability and to promote innovations in the process of public policy making.

overall consideration;public policy making;methodology;basis

D64

A

1008-407X(2011)01-0076-06

2010-05-20;

2010-09-08

國家社會科學(xué)基金重點項目(08AKS003)

張建榮(1978-),男,山西新絳人,華東師范大學(xué)社會科學(xué)部博士研究生,主要從事馬克思主義理論與思想政治教育研究。