廣東海洋大學 張界新

一、高校責任預算概述

（一）高校責任預算的涵義 從預算內容的緯度和級次作用角度看，高校預算可以劃分為全面預算和責任預算。前者是以學校整體為預算主體，以學校經濟活動的內容為預算對象，預算內容包括收入預算、基本支出預算、項目支出預算、政府采購預算，最后形成收支平衡預算；后者是以學校的各責任中心為預算主體，以各責任中心經濟活動的內容為預算對象，將全面預算根據權責關系所進行的分解與落實。這種分解與落實有兩層涵義:一是預算數據的分解，即根據各責任中心的職責和經濟活動的內容，按照可控性原則，將全面預算數據分解到各責任中心；二是預算責任的分解和落實，即通過建立適當的財務管理模式，規(guī)范的業(yè)務流程，強有力的預算控制，嚴格的控制標準及有效的配套激勵措施，將預算責任真正落實到各責任中心，達到強化各責任主體受托責任的目的。這種預算的分解與落實不僅構成了高校責任預算管理體系的主體，更是高校實施內部經濟責任制成功與否的關鍵。

（二）高校責任預算管理的軟約束 隨著財政預算管理體制改革的推行，高校通過將預算內外收支全部納入部門預算范圍，這從形式上基本符合全面預算的要求；但不可否認的是多年來形成的粗放式預算管理，使當前高校的責任預算管理體系的建設還相對滯后，進而造成高校預算管理現狀與經濟責任制要求之間存在較大的差距，這種差距主要表現就是預算軟約束。經濟學理論研究表明，預算軟約束問題產生的根源在于資金使用的決策者不對決策后果承擔責任，具體到高校預算軟約束就是，管理者認為，高校是全額財政撥款單位，其功能就是運用政府的資金來為社會提供公共教育服務；如果高校在財務運行過程中出現財務赤字，政府會出于保障教育和政治方面的考慮，一般要追加教育投入，從而也就形成了超預算支出會得到財政預算追加的預期。這種不加控制的預算軟約束就導致了兩方面的后果:一是高校管理者對決策的后果不用承擔任何責任，從而決策隨意性和盲目性，好大喜功，預算資金使用效益意識淡??；二是由于存在追加財政補助的預期，責任者對預算管理的嚴肅性和權威性認識不夠，預算編制粗放，預算執(zhí)行隨意，預算控制松弛。

二、高校責任預算管理體系理念構建

（一）責任分解的觀念 現代管理理論表明，要想對成本實施控制，就要通過責任細分和作業(yè)成本法等措施將不可控的公共成本轉化為可控的責任成本，并確立“誰使用、誰負責、誰付費”的約束激勵機制。當前造成高校資金使用效益低下、浪費嚴重的一個重要原因就是相當比重的公用支出（如水電）由學校統(tǒng)一承擔，而沒有將其分解到具體的責任單位使之成為可控的責任成本。因此，構建高校責任預算管理體系，就要通過深化責任分解，盡可能地將不可控的成本項目轉化為可控的責任成本。

（二）目標管理理念 目標管理源于美國管理大師彼得·德魯克,強調以目標為導向，以人為中心，以成果為標準，而使組織和個人取得最佳業(yè)績的現代管理方法。因此，高校在編制部門預算時，要在責任單位提供的預算信息基礎上，由財務部門根據總體目標進行綜合平衡，保證部門預算符合學校的發(fā)展戰(zhàn)略。在部門預算批復后，其相應指標要作為目標分解至相應的責任中心，實行“核定定額、指標劃撥、超支不補、節(jié)余留用”的管理模式，以保證部門預算與校內預算相互銜接，并得以貫徹和落實。此外，目標管理理念還要求高校建立以財權與事權相統(tǒng)一為主要特征的授權管理體系，調動各責任單位理財的積極性，以形成“全員理財”的態(tài)勢。

（三）成本效益觀念 雖然支出和成本都是用于描述資源耗費的價值，但兩者卻是兩個不同的概念，前者強調資金的使用和與收入之間的平衡性，后者則強調資金使用的必要性和效率與效益性。長期以來，高校預算管理側重于預算收入的可實現和預算支出的可控，強調的是在收支平衡下保證高校的正常運轉，對高校資金的使用效率和效益并沒有給與足夠的關注。在這種體制下，高校會計核算采用的是收付實現制而非權責發(fā)生制，財務管理也缺乏進行成本核算和成本管理的內在動力，因而資金的使用效率和效益低下，浪費現象嚴重。因此，樹立成本觀念，綜合運用目標責任成本、成本－效益分析等手段，強化目標成本的控制與考核，提高資金使用效益。

（四）增量預算的效用遞減觀念 邊際效用遞減規(guī)律指出:資金在某一方面的投入量增加以后，雖然在這一方面的效用和總效用均會有所增加，但在這一方面的邊際效用將隨著資金的繼續(xù)投入而逐漸降低。因此，對于項目增加預算支出導致的功能價值增加必須通過增量而非總量分析比較，通過增量分析，明確增量預算安排在邊際或接近邊際時才是必要的和有用的。

三、高校責任預算管理體系構建

（一）建立與責任預算管理需求相適應的責任中心 責任中心是指負有一定經濟責任，并享有相應權利的組織機構。高校應根據學校的發(fā)展目標，建立相應的管理層次，按照分層負責的原則，建立責任中心，明確各層次責任中心的責任范圍、責任人和責任目標。同時，根據責任中心所承擔的權利與責任所產生的成本動因的不同，以及對其業(yè)績評價計量的方式和計量產出的困難程度，將其劃分為不同類型的責任中心。如學校黨政、行政職能部門，其工作性質是定性的，故可建立酌量性費用中心；直接教學的院系，一方面要保證按質按量完成教學任務，又要對教學經費數額負責，因而可建立考核教學質量和經費支出數額的責任中心等。

（二）建立各級責任中心的經濟責任制 根據《關于高校建立經濟責任制，加強財務管理的幾點意見》的要求，結合責任中心劃分的情況，在權責對等原則和強化責任要求下，建立各級經濟責任制，并以“契約”形式將各責任中心應承擔的經濟責任、應遵循的制度規(guī)范和應實現的業(yè)績指標下達給各經濟責任承擔者，使其既能明確自身的工作職責和具體目標，又因有“契約”的存在而受到約束。

（三）建立有效的財務管理控制模式 財務管理體制的核心是集權和分權問題，根據責任預算管理的要求和治理預算軟約束的需要，高校應采取分權式財務管理體制。但這種體制并不是簡單的將權力下放，而是一種適度的授權，即通過授權管理將各種決策配置到掌握信息最多、最具有管理能力、最能負責且最能起到激勵作用的相應層次上，并且根據目標的一致性的要求，層次決策權的行使要接受學校的統(tǒng)一領導。同時，這種分權也并不意味著分散，各自為政，而是根據財政預算管理體制改革的要求，當建立以“統(tǒng)一領導、分級管理、統(tǒng)一結算、集中核算”為主要特征的運行模式，通過集中管理，由學校財務部門對校內的所有經濟活動進行資金結算、會計管理和財務報告，進而建立透明、規(guī)范、高效、權責對等的分權式財務管理模式。

（四）建立責任預算運行的保障機制 為科學、全面的責任預算管理奠定良好的基礎，高校可通過目標管理將部門預算指標作為目標分解到相應的責任中心，實行一個責任中心一本預算。借鑒ERP 集中管理思想，構建將不同類型、不同主題的數據自動集成的綜合信息平臺，實現業(yè)務、資金和信息處理融為一體，完成對內部的信息流、業(yè)務流、資金流進行全方位、多角度、綜合立體的直接控制、精細控制和集成控制。通過嚴格的資金收支管理、科學的指標分配、及時的預算預警等措施，維護部門預算的權威性和嚴肅性。

（五）健全責任預算的績效考評制度 建立基于高?？冃群臉I(yè)績評價指標體系和教育活動支出過程特征的績效考評制度，通過解析“經濟”（Economy）、“效率”（Efficiency）、“效益”（Effectiveness）（簡稱“3E”）指標在教育活動中的內涵，從投入、過程、產出和效果來架構基于責任預算管理過程中的績效考核指標體系，以多元價值指標體系取代傳統(tǒng)的單一財務和預算指標，更好地體現“管理的責任”，從而使“被授權的管理者根據既定的績效標準完成既定的任務”。

（六）落實責任預算的考評與激勵 通過對各責任中心在預算年度內責任預算執(zhí)行情況和績效實現情況進行分析考核和評價，引導和推動各責任中心在一個完整的評估分析框架體系內，改進和完善內部運行機制，提高資源的使用效率。同時，將責任預算執(zhí)行結果與責任中心全體成員收益和下年度預算掛鉤，有利于促進責任中心全體成員在不斷提高工作質量的前提下切實提高資源使用效率。

［1］阿爾伯特.C.海迪等著，茍燕楠、董靜譯:《公共預算經典——現代預算之路（第三版）》，上海財經大學出版社2006年版。

［2］Ingram、Albright&Hill 著，陳晉平、程小可譯:《管理會計——決策信息（第2 版）》，中信出版社2004年版。

［3］鐘洪:《中國公立大學預算軟約束的解釋及對策建議》，《清華大學教育研究》2005年第5 期。