天津地質(zhì)礦產(chǎn)研究所 李俊民

20世紀(jì)的90年代初期，隨著國家的財(cái)政體制初步變革，社會主義市場經(jīng)濟(jì)初步萌芽，預(yù)算管理逐步引入到科研院所等事業(yè)單位，并以內(nèi)部預(yù)算管理為基礎(chǔ)。這種萌芽狀的預(yù)算管理，還是脫離不開計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的烙印。隨著國家財(cái)政體制改革深化，國家科技體制改革發(fā)生變化，以科學(xué)研究為主的事業(yè)單位改革逐步提上日程，在改革不斷深入的過程中，科研院所等單位不得不引入競爭機(jī)制，這就使原來靠吃國家財(cái)政的科研院所的生存與發(fā)展的環(huán)境發(fā)生了根本的改變?？蒲性核葯C(jī)構(gòu)已由過去的“純科研”向“產(chǎn)-學(xué)-研”一體化轉(zhuǎn)變，其經(jīng)費(fèi)來源也由單純依靠國家財(cái)政向多元化渠道轉(zhuǎn)變。改變過去那種層層切“蛋糕”的經(jīng)濟(jì)管理模式，建立一種適合現(xiàn)代科研院所發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)各種資源配置科學(xué)，保障經(jīng)濟(jì)效益最大化的經(jīng)濟(jì)管理模式，科學(xué)、合理、便于操作的全面預(yù)算管理就顯得尤為重要。

一、科研事業(yè)單位預(yù)算管理的特點(diǎn)

其一，預(yù)算管理體制大多以“統(tǒng)分結(jié)合式”為主要形式。在這種預(yù)算管理體制下，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)是二維平面管理方式，是自下而上的樹狀結(jié)構(gòu)。單位能夠通過及時調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)來適應(yīng)外部環(huán)境的變化，這樣就使科研院所等事業(yè)單位能夠根據(jù)外部客觀條件的改變而做出必要的反應(yīng)，同時也能使各部門之間相互支撐，使各部門之間的人員交流成為可能，為內(nèi)部人才的發(fā)展提供一個支持的平臺，較好地體現(xiàn)了以人為本、共同促進(jìn)、科學(xué)引導(dǎo)、和諧發(fā)展的人本主義管理要求。在這種預(yù)算管理體制下，預(yù)算的編制基本上采用“二上二下”的方式。“一上”是各基層預(yù)算責(zé)任主體根據(jù)本主體年度工作任務(wù)將年度預(yù)算上報(bào)預(yù)算主管部門；“一下”是預(yù)算主管部門根據(jù)共年度總工作任務(wù)、總預(yù)算規(guī)模自上而下下達(dá)各預(yù)算責(zé)任主體的預(yù)算控制目標(biāo)；“二上”是各預(yù)算責(zé)任主體再將下達(dá)的預(yù)算控制目標(biāo)結(jié)合工作任務(wù)進(jìn)行調(diào)整，在預(yù)算控制目標(biāo)范圍內(nèi)將新編制的年度預(yù)算上報(bào)預(yù)算主管部門；“二下”是預(yù)算主管部門將最終審定的各預(yù)算責(zé)任主體的預(yù)算方案下達(dá)到各預(yù)算責(zé)任主體，作為其年度預(yù)算目標(biāo)具體落實(shí)。采用這種“二上二下”的預(yù)算編制程序，能夠保證總目標(biāo)的有效實(shí)施。

其二，預(yù)算管理以“成本費(fèi)用控制”為核心。目前預(yù)算執(zhí)行的好壞，預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否，是以成本費(fèi)用的消耗為考核依據(jù)。在這種前提下，預(yù)算方案的編制就是以成本費(fèi)用預(yù)算為起點(diǎn)，預(yù)算控制就以成本費(fèi)用的實(shí)際消耗程度為控制主線，預(yù)算績效考評就以成本費(fèi)用的執(zhí)行率為主要指標(biāo)。是在單位任務(wù)明確、資金有保障的前提下，根據(jù)以往年度歷史資料，結(jié)合物價上漲因素、勞務(wù)性支出上漲因素、非資金消耗因素等確定預(yù)算指標(biāo)體系，再將預(yù)算指標(biāo)體系中各指標(biāo)分解落實(shí)到各預(yù)算責(zé)任主體，通過預(yù)算責(zé)任主體的成本費(fèi)用消耗來達(dá)到預(yù)期任務(wù)目標(biāo)的一整套過程。由于科研院所等單位的事業(yè)性質(zhì)和工作任務(wù)特點(diǎn)，決定了其完成基本工作任務(wù)的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)和完成特定目標(biāo)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)基本上是有保障的，而且這部分資金來源主要是以中央財(cái)政撥款或地方財(cái)政撥款為主，不必為經(jīng)費(fèi)是否有保障擔(dān)心。正是由于經(jīng)費(fèi)來源于財(cái)政撥款，制定科學(xué)合理的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，不隨意擴(kuò)大成本費(fèi)用支出范圍，不隨意提高成本費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)，使國家財(cái)政資金發(fā)揮出最大效益，是當(dāng)前科研院所等單位預(yù)算管理的重中之重，也就必然把“成本費(fèi)用控制”提到預(yù)算管理的核心地位。

其三，預(yù)算管理板塊復(fù)雜化、多元化?？蒲性核聵I(yè)單位預(yù)算管理的根本目的是為了確?？蒲腥蝿?wù)的順利完成，預(yù)算管理工作也要圍繞著中心工作去做。然而，一些大型的、組合式、集團(tuán)式的科研單位由于種種因素，由專項(xiàng)業(yè)務(wù)、科學(xué)研究、職能管理、后勤保障、技術(shù)支撐、社會公益和生產(chǎn)幾個模塊構(gòu)成，不同模塊的工作性質(zhì)是完全不同的，對預(yù)算管理的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、預(yù)算指標(biāo)的分解、預(yù)算考核的辦法都不相同。

二、科研事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的問題——以A研究院為例

A研究院是一家以國家財(cái)政資金支持為主的科研單位，為了適應(yīng)國家財(cái)政體制改革的要求，按照中央本級預(yù)算管理要求，實(shí)現(xiàn)中央部門預(yù)算的改革，但目前單位的預(yù)算管理與國家預(yù)算管理政策還存在著較大差距，主要問題是未能結(jié)合A研究院管理工作實(shí)際，將預(yù)算管理作為實(shí)現(xiàn)A研究院改革與發(fā)展目標(biāo)的組織手段和管理工具。

第一，缺乏統(tǒng)一的預(yù)算管理機(jī)制。預(yù)算管理機(jī)制不完善、不健全的要表現(xiàn)在職能機(jī)構(gòu)重疊，預(yù)算管理政出多頭，預(yù)算管理的職能不能有效統(tǒng)一。A院具有預(yù)算管理職能的部門主要是財(cái)務(wù)資產(chǎn)部門、專項(xiàng)業(yè)務(wù)管理部門和基本建設(shè)部門。其中財(cái)務(wù)資產(chǎn)部門主要負(fù)責(zé)事業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算、住房改革支出預(yù)算、離退休經(jīng)費(fèi)預(yù)算和事業(yè)收入（支出）預(yù)算管理；專項(xiàng)業(yè)務(wù)管理部門負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算、業(yè)務(wù)保障專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算和其他（地方、橫向、社會）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理；基本建設(shè)部門主要負(fù)責(zé)中央計(jì)劃內(nèi)基本建設(shè)投資計(jì)劃、地方基本建設(shè)投資計(jì)劃和自籌基本建設(shè)投資計(jì)劃管理。單從A研究院本身的預(yù)算管理設(shè)置上來講，其預(yù)算管理的職能分散，造成了預(yù)算管理上的缺位、重位和漏位，從預(yù)算管理機(jī)制上講，預(yù)算管理職能的分散、不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致了預(yù)算管理內(nèi)容不科學(xué)、不全面、不統(tǒng)一、不完整。在這種預(yù)算管理體制下，各部門只負(fù)責(zé)各部門的預(yù)算管理內(nèi)容，各自只按照自己的經(jīng)費(fèi)來源、管理模式、職責(zé)范圍來編制預(yù)算、安排預(yù)算，而沒有一個統(tǒng)一、全面的內(nèi)部綜合預(yù)算，從而導(dǎo)致預(yù)算管理缺乏統(tǒng)籌、綜合，各部門的預(yù)算執(zhí)行都無法全面反映A院的整個年度的預(yù)算收支情況，無法發(fā)揮預(yù)算管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

第二，對內(nèi)部綜合預(yù)算管理的認(rèn)識不足。由于無法站在全局的高度來組織協(xié)調(diào)，各部門只是按照自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作內(nèi)容和要求，編制自己“份內(nèi)”的年度收支預(yù)算，這樣編制出來的預(yù)算在執(zhí)行起來往往存在著偏差，與A院整體發(fā)展要求不相適應(yīng)；預(yù)算編制的主要目的是為了完成經(jīng)費(fèi)來源的落實(shí)，而不是把預(yù)算執(zhí)行的有效性放在重要位置，預(yù)算執(zhí)行的效果也往往被忽視；各部門編制的預(yù)算是分塊的、割裂的、不完整的、缺乏必要聯(lián)系和有機(jī)統(tǒng)一的，對單位決策者來言，往往會起到錯誤引導(dǎo)的作用。

第三，預(yù)算執(zhí)行過程中沒有堅(jiān)持全面預(yù)算這一最重要原則。由于預(yù)算職能的交插重疊，預(yù)算的編制又缺乏有效的統(tǒng)一，預(yù)算往往沒有按照預(yù)算管理的基本要求，對以前年度的歷史資料分析不夠，預(yù)算收入、支出沒有涵蓋單位所有內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，各部門在編制各自的預(yù)算過程中，只考慮的是本部門預(yù)算管理職責(zé)范圍內(nèi)的工作內(nèi)容，預(yù)算的編制和報(bào)送也都是“單線聯(lián)系”，存在著預(yù)算申報(bào)過程中出現(xiàn)重報(bào)、漏報(bào)的現(xiàn)象，導(dǎo)致部分預(yù)算內(nèi)容出現(xiàn)有預(yù)算無支出、有支出無預(yù)算的情況，甚至出現(xiàn)非主觀套取國家財(cái)政資金的違法行為。

三、科研院所等事業(yè)單位預(yù)算管理中完善對策

其一，對科研院所等事業(yè)單位按照其性質(zhì)建立分類預(yù)算的管理方式根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)差異，其職責(zé)、目標(biāo)和任務(wù)也各不相同，宜采取各不相同的內(nèi)部預(yù)算管理方式?？蒲邪鍓K的預(yù)算管理的目標(biāo)是推動科研任務(wù)的完成，要充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)人員的主觀能動性，在確保國家財(cái)政預(yù)算資金安全的基礎(chǔ)上，盡最大可能發(fā)揮國家財(cái)政資金的前沿引導(dǎo)作用，把有限的資金用在刀刃上，為國家培養(yǎng)更優(yōu)秀的科研人才隊(duì)伍，出更多更大的科學(xué)成果，進(jìn)一步為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服好務(wù)。基本建設(shè)板塊的預(yù)算管理目標(biāo)則是要在做好充分的可行性研究基礎(chǔ)上，為單位的基地規(guī)劃和后續(xù)發(fā)展做好準(zhǔn)備，如何在改善職工辦公環(huán)境、保障科研設(shè)施、促進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)方面做好調(diào)查研究，把基本建設(shè)資金管好用好。基本收支板塊的預(yù)算管理目標(biāo)則要以如何提高競爭力，保障單位穩(wěn)定、發(fā)展為第一要務(wù)。將預(yù)算管理的內(nèi)容切塊分解，劃分為各個責(zé)任中心，對各責(zé)任中心的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績效考評。通過績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來督促預(yù)算目標(biāo)的落實(shí)，通過績效考證的辦法，將科研院所多年來無法破解的激勵機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。

其二，科學(xué)合理編制基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。基本支出預(yù)算要在反復(fù)調(diào)研的基礎(chǔ)上，對歷史資料進(jìn)行充分分析，結(jié)合單位年度內(nèi)工作任務(wù)內(nèi)容和可能發(fā)生的人員變化、物價變動、國家財(cái)政政策變動和單位會計(jì)政策變動的前提下，對各項(xiàng)費(fèi)用內(nèi)容進(jìn)行分解測算得來的。項(xiàng)目支出預(yù)算則要求項(xiàng)目承擔(dān)單位的項(xiàng)目（課題）組，對項(xiàng)目技術(shù)方案進(jìn)行充分論證，對工作量和可能影響項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)容的有關(guān)技術(shù)條件進(jìn)行前期調(diào)研，再按照預(yù)算編制的要求按內(nèi)容編制項(xiàng)目預(yù)算。

其三，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行率的監(jiān)督。為了使執(zhí)行的預(yù)算內(nèi)容按編制要求實(shí)施，需要強(qiáng)化對各責(zé)任中心預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和反饋，主要是從支出內(nèi)容、支出標(biāo)準(zhǔn)、是否隨意調(diào)整、專項(xiàng)審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)等方面進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)錯誤及時改正，出現(xiàn)偏差及時修正，保證預(yù)算目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

［1］劉俊勇：《全面預(yù)算管理：戰(zhàn)略的觀點(diǎn)》，北京中國稅務(wù)出版社2005年。

［2］陳靜、劉懿德：《“不同全面預(yù)算管理模式的比較與分析》，《理論界》2005年第8期。

［3］殷旭東、汪恩華：《我國軍工經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的體制缺陷及其對策探悉》，《集團(tuán)經(jīng)濟(jì)研究》2007年第8期。