董敏，牛振平

（山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東青島，266510）

我國環(huán)保NGO發(fā)展的制度障礙及其保障

董敏，牛振平

（山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東青島，266510）

從我國環(huán)保NGO重要的社會(huì)地位入手，分析了環(huán)保NGO面臨的種種法律困境：注冊(cè)登記難，使環(huán)保NGO缺乏合法的地位；公益訴訟中訴訟資格缺失，使環(huán)保NGO不能在訴訟中很好的發(fā)揮作用；環(huán)保NGO缺乏專職人員，影響其作用的發(fā)揮；資金來源沒有保障，限制環(huán)保NGO發(fā)揮作用。論述了解決上述問題的的建議保障：修改環(huán)保NGO登記的相關(guān)法律，改革登記前置程序的業(yè)務(wù)主管部門，廢除同一區(qū)域的非競(jìng)爭(zhēng)原則；賦予公益訴訟中環(huán)保NGO訴訟資格；制定相應(yīng)的人才服務(wù)機(jī)制；完善相關(guān)法律，解決籌資困境。

環(huán)保NGO；登記注冊(cè)；經(jīng)費(fèi)保障；訴訟資格

一、環(huán)保NGO的社會(huì)作用

社會(huì)存在意味著社會(huì)需求，環(huán)保NGO①，NGO，是英文“non-government organization”一詞的縮寫，是指在特定法律系統(tǒng)下，不被視為政府部門的協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基金會(huì)、慈善信托、非營利公司或其他法人，不以營利為目的的非政府組織。不是政府，不靠權(quán)力驅(qū)動(dòng)；也不是經(jīng)濟(jì)體，尤其不靠經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。NGO的原動(dòng)力是志愿精神，是公民社會(huì)興起的一個(gè)重要標(biāo)志。的發(fā)展不是偶然的，而是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代工業(yè)對(duì)環(huán)境造成的嚴(yán)重污染和破壞后的必然結(jié)果。環(huán)境問題是公共問題，且具有明顯的外部不經(jīng)濟(jì)性，依靠市場(chǎng)之手無法進(jìn)行有效地調(diào)控，而政府往往為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境利益。于是，非政府組織成為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府調(diào)控缺陷的最好方式。環(huán)保NGO在環(huán)境保護(hù)的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。

（一）傳播綠色文明，提高環(huán)保意識(shí)

中國民間環(huán)保組織在倡導(dǎo)綠色文明方面真正走在社會(huì)的前面。今天我們所熟悉的許多環(huán)保理念都是由他們首先在中國傳播的，例如，2003年的“宣武區(qū)綠袋子工程”；2004年的“26℃空調(diào)節(jié)能行動(dòng)”。［1］

（二）監(jiān)督企業(yè)，促使企業(yè)采用對(duì)環(huán)境友好的生產(chǎn)方式

環(huán)保非政府組織披露企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量從而督促企業(yè)改善生產(chǎn)方式，采用對(duì)環(huán)境有益的生產(chǎn)方式，改善產(chǎn)品質(zhì)量。如“美國環(huán)境保護(hù)基金協(xié)會(huì)，與麥當(dāng)勞的成功合作”［2］就是經(jīng)典的一例。他們要求麥當(dāng)勞改革塑料包裝盒，雙方共同研究探討，最后確定使用一種薄紙包裝，它不但保溫性能好，存儲(chǔ)方便，而且減少了漂白。這一改進(jìn)既有利于企業(yè)，也有利于環(huán)境保護(hù)。

（三）影響政府決策，為政府決策提供指導(dǎo)

環(huán)保NGO影響政府決策的一系列活動(dòng)，在當(dāng)時(shí)看都是很超前的，但后來大都逐漸被社會(huì)所接受，其中一些還演化成政府的決策?！?6度空調(diào)節(jié)能行動(dòng)”，就是一個(gè)從民間行動(dòng)到政府行動(dòng)的典型事例。

（四）參加訴訟程序，實(shí)現(xiàn)環(huán)保目的

目前，世界上不同的國家大概有兩種方式允許他們參與訴訟：一種是以訴訟主體身份參與環(huán)境訴訟，如美國的公民訴訟、大陸法系的團(tuán)體訴訟、日本的公害訴訟；另一種是不給予環(huán)保訴訟主體資格，而是允許其作為“法庭之友”參與環(huán)境訴訟，為法院公正判決提供意見和建議，但他們的意見并沒有法律約束力，采納與否由法院決定。無論何種方式參與訴訟，可以肯定的是環(huán)保NGO已越來越多地出現(xiàn)在各類訴訟程序中，其作用和影響與日俱增。

二、我國環(huán)保NGO發(fā)展遇到的法制障礙

（一）注冊(cè)困難

不論是個(gè)體還是組織，都必須賦予其合法的身份和地位才能很好的行使其權(quán)利，履行其義務(wù)。但注冊(cè)難使得環(huán)保NGO很難取得自己的合法地位。

依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，環(huán)保NGO注冊(cè)主要有兩種方式，其一是在工商部門登記。但是工商部門登記要繳納稅款，與環(huán)保NGO的非營利性和公益性極不適應(yīng)，也使得本來就缺乏資金支持的環(huán)保NGO面臨更加嚴(yán)峻的困境。其二是在民政部門登記。1998年9月25通過的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和1998年10月25日起施行《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對(duì)NGO的登記注冊(cè)作出了規(guī)定。但是這兩部法規(guī)的一些規(guī)定不利于環(huán)保NGO的注冊(cè)登記。首先它們都規(guī)定了登記前要經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門同意，而由于環(huán)保NGO具有公益性和非營利性，很少有單位愿意擔(dān)任其業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)責(zé)任；而且，作為業(yè)務(wù)主管部門的單位只能是國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，這樣的單位非常有限①民政部關(guān)于重新確認(rèn)社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的通知（民發(fā)【2000】41號(hào)）；。其次，規(guī)定在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位，沒有必要成立，這樣，又增加了環(huán)保NGO注冊(cè)的困難。所以，現(xiàn)行法律規(guī)定使得環(huán)保NGO的注冊(cè)面臨巨大困難。

（二）人力資源嚴(yán)重匱乏

根據(jù)2006年中國環(huán)保非政府組織生存現(xiàn)狀調(diào)查：“瀚海沙”②“瀚海沙”發(fā)起人是長期關(guān)注中國荒漠化問題的年輕社會(huì)人士，包括自然之友、綠網(wǎng)等民間環(huán)保組織的會(huì)員。自2001年年底開始籌備，并于2002年3月份通過群發(fā)電子郵件和在自然之友、綠網(wǎng)論壇上發(fā)布招募志愿者消息，第一批有50多人申請(qǐng)加入（全國各地），后繼不斷有新的志愿者加入。2002年4月20日召開在京志愿者第一次工作討論會(huì)，有14人參加。目前有比較固定的志愿工作人員12人（兼職），全國各地報(bào)名的志愿者100人左右，職業(yè)范圍涵蓋法律、金融、計(jì)算機(jī)、教育、科研、服務(wù)業(yè)、環(huán)境化工以及自由職業(yè)和學(xué)生。共5個(gè)專職人員；“綠十字”5個(gè)專職人員和1個(gè)兼職會(huì)計(jì)，“綠色北京”在2005年時(shí)還有3個(gè)專職人員，但最終又都離開了，現(xiàn)在只剩一人?！熬G網(wǎng)”［3］是1999年成立的，成立后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)沒有一個(gè)工作人員，全部都是志愿者，至2004年開始有一個(gè)專職的工作人員和一個(gè)兼職的協(xié)調(diào)人，到2006年綠網(wǎng)才有了5個(gè)專職人員和2個(gè)兼職人員。根據(jù)2008年《中國環(huán)保民間組織發(fā)展報(bào)告》③2008中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告，是由中華聯(lián)合會(huì)發(fā)起的，本次調(diào)研工作于2008年1月中旬正是啟動(dòng)，歷時(shí)8個(gè)月，得到了環(huán)境保護(hù)部、民政部、中聯(lián)部的大力支持。，總體上看，28.9%的環(huán)保NGO沒有專職人員，46.5%的環(huán)保NGO其專職人員在1～5之間，80%的國際環(huán)保民間組織分支機(jī)構(gòu)其專職人員不超過20人，59.7%的草根環(huán)保NGO其專職人員數(shù)再1～10人。

（三）經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

經(jīng)費(fèi)不足是所有非政府組織共同面臨的挑戰(zhàn)和壓力，環(huán)保非政府組織也不例外。我國現(xiàn)行法律《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都規(guī)定環(huán)保NGO不得進(jìn)行營利活動(dòng)?！澳壳拔覈h(huán)保NGO普遍的經(jīng)費(fèi)來源主要有：會(huì)費(fèi)，政府資助，企業(yè)捐贈(zèng)?！保?］由于環(huán)保NGO的成員大多數(shù)是志愿者，交納的會(huì)費(fèi)有限，僅占環(huán)保NGO資金的一小部分；國家對(duì)于環(huán)保NGO的資助很少。而由于我國環(huán)保NGO內(nèi)部管理的不規(guī)范，法律地位的尷尬，企業(yè)的捐贈(zèng)也相當(dāng)有限。中國僅有26.0%的環(huán)保民間組織有固定的資金來源，而2005年這個(gè)數(shù)字為23.9%，同比增長2.1%，數(shù)量略有增加，但整體形勢(shì)仍不樂觀。［5］

（四）公益訴訟中訴訟資格缺失

環(huán)境侵權(quán)所具有的不平等性，復(fù)雜性和廣泛性的特點(diǎn)使得環(huán)境侵權(quán)的受害者處于弱勢(shì)地位，而傳統(tǒng)的訴訟方式并不能充分地保護(hù)受害者的權(quán)利，環(huán)境侵權(quán)需要公益訴訟。而環(huán)保NGO是環(huán)境公益訴訟的重要力量。目前我國的法律中并沒有賦予環(huán)保NGO公益訴訟的原告資格?！睹袷略V訟法》雖然規(guī)定了代表人訴訟制度，但與美國集團(tuán)訴訟之間還有很大的距離。最大的不同表現(xiàn)在：集團(tuán)訴訟的判決具有擴(kuò)張力，效力及于遭受相同侵害的全體受害人；而我國的代表人訴訟的判決只對(duì)進(jìn)行了權(quán)利登記的受害人有效，在訴訟時(shí)效期間內(nèi)未登記權(quán)利的，則不適用判決結(jié)果。這就使得訴訟標(biāo)的額、可計(jì)算的賠償額及訴訟的威懾力大大受到削弱。我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！睹袷略V訟法》第15條：機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。所以，在我國現(xiàn)行的訴訟法體系中，環(huán)保非政府組織，只能以社會(huì)團(tuán)體的身份支持公民的訴訟，但不能以自己的獨(dú)立身份出庭，這就在很大程度上削弱了環(huán)保NGO對(duì)環(huán)境問題的社會(huì)監(jiān)督作用。

三、解決環(huán)保NGO法制障礙的法律制度保障

（一）修改環(huán)保NGO登記的相關(guān)法律

鑒于環(huán)保NGO與生俱來的非營利性和公益性，在工商部門注冊(cè)繳納稅款與本質(zhì)不符。所以在工商部門注冊(cè)是不可取的，不能作為環(huán)保NGO存在發(fā)展的長遠(yuǎn)之計(jì)。環(huán)保NGO只能在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中尋找登記注冊(cè)的出路。

為此，要對(duì)上述兩個(gè)條例做必要的修改，首先要解決其自身尋找業(yè)務(wù)主管部門的問題?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，作為（NGO）業(yè)務(wù)主管部門。這一規(guī)定所指的主管部門太泛不夠具體，因?yàn)樽鳛镹GO的主管部門無利可圖，甚至還要承擔(dān)一些責(zé)任，從而極易導(dǎo)致部門之間相互推諉，而不愿作為主管部門。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確一個(gè)或幾個(gè)密切的部門（組織）作為環(huán)保NGO申請(qǐng)的業(yè)務(wù)主管部門，以解決環(huán)保NGO找不到尋找業(yè)務(wù)主管部門的問題。其次，關(guān)于設(shè)立的限制性規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位，沒有必要成立的”，此規(guī)定已不適合目前社會(huì)需要環(huán)保NGO發(fā)揮環(huán)保作用的趨勢(shì)，在環(huán)保NGO的登記條件中，應(yīng)當(dāng)予以廢止。

（二）建立相應(yīng)的專業(yè)人才儲(chǔ)備和使用機(jī)制

環(huán)保NGO的公益性和非營利性導(dǎo)致了其不能向企業(yè)單位那樣通過經(jīng)濟(jì)條件吸引人才。對(duì)于專業(yè)人才的引用，可以借鑒法律援助制度。將一些熱愛環(huán)保事業(yè)或者具有一定資歷的環(huán)保專業(yè)人士登記在一個(gè)數(shù)據(jù)庫，當(dāng)環(huán)保組織需要從事環(huán)保事業(yè)的專業(yè)人才時(shí)，可以申請(qǐng)相應(yīng)方面的人才來協(xié)助他們。這樣可以解決專業(yè)人士的缺乏，促使環(huán)保NGO發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）環(huán)保NGO經(jīng)費(fèi)的制度支持

具體措施有：（1）明確規(guī)定把政府對(duì)環(huán)保NGO的支持列入財(cái)政預(yù)算范圍；（2）鼓勵(lì)社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人的捐助。對(duì)環(huán)保NGO的捐助可以依法折抵其應(yīng)繳稅款；（3）允許環(huán)保NGO開展有償服務(wù)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自給自足。環(huán)保的非營利性與其圍繞章程開展有償服務(wù)活動(dòng)并不矛盾，只要他不以營利為目的，不進(jìn)行利潤分配就不違反非營利原則。為了防止環(huán)保NGO的有些人員利用有償服務(wù)進(jìn)行營利，在進(jìn)行有償服務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持幾個(gè)原則：第一，所從事的有償服務(wù)活動(dòng)要與其環(huán)保的宗旨相關(guān)；第二，有償服務(wù)活動(dòng)只能是輔助性的活動(dòng)；第三，給從事有償服務(wù)活動(dòng)的財(cái)務(wù)設(shè)立嚴(yán)格的管理制度，有償服務(wù)活動(dòng)多的收入只能進(jìn)行公益活動(dòng)不能進(jìn)行分人之間的分配。建立信息透明制度，公開制度，接受社會(huì)各界的監(jiān)督；第四，環(huán)保NGO在從事營利性事務(wù)時(shí)，應(yīng)與其他市場(chǎng)主體具有同樣的權(quán)利義務(wù)。［6］也就是說，應(yīng)當(dāng)修改《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中全面禁止NGO進(jìn)行營利性活動(dòng)的規(guī)定，允許一些公益性的非政府組織（如環(huán)保NGO等）進(jìn)行有償?shù)姆?wù)活動(dòng)以維持其正常的運(yùn)行，更好的在環(huán)保事業(yè)中的作用。

（四）賦予公益訴訟中環(huán)保NGO訴訟資格

賦予環(huán)保NGO起訴資格有助于環(huán)境侵權(quán)案件的分布廣泛復(fù)雜而又處于弱勢(shì)受害人通過NGO來保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)利。國外許多國家或者地區(qū)在日益重視環(huán)保NGO的同時(shí)，也在訴訟中為他們尋求適當(dāng)?shù)牡匚?，如美國最典型的就是美國的公民訴訟和大陸法系的團(tuán)體訴訟已經(jīng)承認(rèn)了環(huán)保NGO的原告資格。

我國也應(yīng)當(dāng)在法律中明確環(huán)保NGO的訴訟資格。首先，以法律條文明確環(huán)保NGO可以作為公益訴訟的原告提起訴訟，而不只是僅限于“支持”訴訟。只有明確環(huán)保NGO在公益訴訟中的訴訟資格，才能很好的發(fā)揮其在公益訴訟中的作用。其次，適當(dāng)放寬起訴的種類，改變“行政訴訟中只有行政相對(duì)人才可以提起訴訟”，和民事訴訟中要求“原告與案件具有直接的利害關(guān)系，而不能是為他人、公眾和社會(huì)的利益的間接利害關(guān)系”的限制，賦予環(huán)保NGO為了公共環(huán)境利益而提起訴訟的權(quán)利。

［1］張忠民.民間環(huán)保組織如何影響中國［J］.社會(huì)觀察，2008（5）.

［2］曹明德.環(huán)境侵權(quán)法［M］.北京：法律出版社，2000：367.

［3］中國環(huán)保非政府組織生存現(xiàn)狀調(diào)［EB／OL］.［2010-09-17］.http：／／news.sina.com.cn／c／2006-05-10／11309820682.shtm l.

［4］中國環(huán)保民間組織基本情況［EB／OL］.［2010-9-19］.http：／／www.bjee.org.cn／cn／news.php？news_id＝23676.

［5］2008中國環(huán)保民間組織發(fā)展報(bào)告［EB／OL］.［2010 -9-20］.http：／／www.docin.com／p-26761500. html＃.

［6］李云霞.關(guān)于環(huán)保非政府組織發(fā)展的法律制度分析［J］.湖南財(cái)經(jīng)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2007（23）：106.

2010-12-20

董敏（1984—），女，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。

D912.6

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1007-7111（2011）02-0024-03

（責(zé)任編輯，周江川）