孫建忠

（閩江學(xué)院 人事處，福建 福州 350108）

□教育學(xué)

中國高校教師聘任制改革的歷史沿革與實(shí)踐困惑

孫建忠

（閩江學(xué)院 人事處，福建 福州 350108）

建立和完善教師聘任制是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的重要條件。中國高校教師聘任制度始于清末，1986年，中央正式?jīng)Q定改革過去的職稱評(píng)審制度，實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制。然而改革至今歷時(shí)二十余年，仍在艱難推行中。改革之艱難，根本原因在于高校自身無法解決的一些根本性問題，也就是外部環(huán)境不配套造成的。因此，只有具備良好的外部條件保障，聘任制才能長效運(yùn)行并發(fā)揮應(yīng)有的作用。

高校；聘任制；歷史沿革；實(shí)踐困惑

一 中國高校教師聘任制改革的歷史溯源

（一）1986年至1989年，改革初期的嘗試階段

新中國成立之初，各高?；狙赜迷械慕處熉殑?wù)制度。在1950年8月教育部頒布的《高等學(xué)校暫行規(guī)程》中規(guī)定：“大學(xué)及專門學(xué)院教師，分為教授、副教授、講師、助教四級(jí)，均由校（院）長聘任，報(bào)請(qǐng)中央教育部備案。”[1]但我國真正開始實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制，則是在改革開放后的八十年代中期。

黨的十二屆三中全會(huì)以來，中央陸續(xù)開展了經(jīng)濟(jì)體制改革、科技體制改革和教育體制改革。至1985年，各項(xiàng)改革工作都取得了很大的成效，國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了較高速度的穩(wěn)定增長。事業(yè)的發(fā)展，對(duì)人才提出了更高的要求，“今后事情成敗的一個(gè)重要關(guān)鍵在于人才，而要解決人才問題，就必須使教育事業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上有一個(gè)大的發(fā)展。”[2]與此相對(duì)的，盡管教育事業(yè)有了很大發(fā)展，但還不能適應(yīng)對(duì)外開放、對(duì)內(nèi)搞活的形勢，同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展的需要很不適應(yīng)。針對(duì)這一情況，中央在關(guān)于科技體制改革的決定中，明確提出了改革科技人員管理體制的任務(wù)，決定逐步實(shí)行專業(yè)技術(shù)人才的聘任制，促使人才合理流動(dòng)。同時(shí)，自1983年9月中央書記處和國務(wù)院暫停職稱評(píng)定工作以來，經(jīng)過認(rèn)真的總結(jié)與思考，中央認(rèn)為，在職稱評(píng)定工作中出現(xiàn)一些問題，其主要原因是“由于職稱既具有稱號(hào)性質(zhì)，又具有職務(wù)因素，兩者混在一起；與職責(zé)分離，但又作為工資晉級(jí)的依據(jù)；沒有數(shù)量限制，一但授予、終身享有等職稱制度本身的缺陷?！盵3]因此，為適應(yīng)體制改革的需要，調(diào)動(dòng)廣大科技人員的工作積極性，1984年12月，中央職改領(lǐng)導(dǎo)小組在全國51所高校、科研和衛(wèi)生等單位，其中包括8所重點(diǎn)院校進(jìn)行了專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制改革試點(diǎn)。試點(diǎn)結(jié)果是“由于領(lǐng)導(dǎo)明白，大家重視，步驟穩(wěn)妥，保證了質(zhì)量，執(zhí)行得合情合理，改革工作比預(yù)期的還要健康、安定，帶來了隊(duì)伍建設(shè)的朝氣蓬勃和新的活力，受到了絕大部分知識(shí)分子的歡迎和支持?！盵4]

由于試點(diǎn)情況良好，中央職改領(lǐng)導(dǎo)小組于1985年12月30日向中央書記處、國務(wù)院遞交了《關(guān)于改革職稱評(píng)定、實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制的報(bào)告》。1986年1月4日至8日，中央召開了全國職稱改革工作會(huì)議，正式?jīng)Q定改革過去的職稱評(píng)審制度，實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制。會(huì)后，中共中央、國務(wù)院于1986年1月24日批轉(zhuǎn)執(zhí)行《關(guān)于改革職稱評(píng)定、實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的報(bào)告》，改革的基本內(nèi)容是：“根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置專業(yè)技術(shù)工作崗位，規(guī)定明確的職責(zé)；在定編定員的基礎(chǔ)上，確定高中初級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)的合理結(jié)構(gòu)比例；由行政領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)過評(píng)審委員會(huì)認(rèn)定的、符合相應(yīng)條件的專業(yè)技術(shù)人員中聘任或任命?！盵5]1986年2月18日，國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布〈關(guān)于實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定〉的通知》，對(duì)聘任制的基本內(nèi)容、崗位設(shè)置、任職條件、各級(jí)職務(wù)的結(jié)構(gòu)比例等一系列重要問題做出了規(guī)定。1986年3月3日，中央職稱改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組轉(zhuǎn)發(fā)了國家教育委員會(huì)《高等學(xué)校教師職務(wù)試行條例》，明確指出我國高校教師職務(wù)實(shí)行聘任制。此后，改革逐漸在全國各高等學(xué)校全面展開。

（二）1991年至20世紀(jì)末，改革工作正?；A段

隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放步伐進(jìn)一步加快，現(xiàn)行的高校內(nèi)部管理體制同學(xué)校的改革發(fā)展已不相適應(yīng)。特別是進(jìn)入九十年代后，高等學(xué)校肩負(fù)的培養(yǎng)高質(zhì)量人才和發(fā)展科學(xué)技術(shù)的雙重任務(wù)日益加重，而按現(xiàn)行的管理體制，即使增加人力、物力也難以保證任務(wù)的完成。加快高校內(nèi)部管理體制改革已成為高校改革與發(fā)展的迫切需要。因此，1991年4月10日，國家教委、人事部印發(fā)了《關(guān)于高等學(xué)校繼續(xù)做好教師職務(wù)評(píng)聘工作的意見》，這是我國高校教師聘任制改革第二階段開始的標(biāo)志?！兑庖姟房隙耸状螌?shí)行教師職務(wù)聘任制“方向是正確的，并取得了初步成效”，對(duì)新階段繼續(xù)開展高校教師職務(wù)評(píng)聘工作的指導(dǎo)思想、政策導(dǎo)向、考核工作、評(píng)聘分開等提出了具體的要求。此后，專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘工作進(jìn)入正?；?，每年一次。

1991年4 月，國家教委決定在南京大學(xué)、東南大學(xué)進(jìn)行校內(nèi)管理體制改革試點(diǎn)。改革首先從人事制度入手，嚴(yán)格定編、定崗、定職責(zé)，強(qiáng)化編制意識(shí)；完善聘任制，調(diào)整、優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，實(shí)行青年教師任期合同制；同時(shí)推行國家工資與校內(nèi)津貼相結(jié)合的校內(nèi)分配制度，在征得國家教委和地方同意的基礎(chǔ)上，試行工資總額包干的辦法，增人不增工資總額，減人不減工資總額；在住房、醫(yī)療、退休保險(xiǎn)等方面也進(jìn)行相應(yīng)改革，逐漸建立起國家、學(xué)校、個(gè)人三者負(fù)擔(dān)的校內(nèi)住房、醫(yī)療、退休保險(xiǎn)制度。同年9月，國家教委直屬高校工作咨詢委員會(huì)第二次全體會(huì)議審議論證了南京大學(xué)、東南大學(xué)的校內(nèi)管理體制改革方案，會(huì)議認(rèn)為兩校的方案目的明確，思路清楚，體現(xiàn)了綜合改革精神。1992年1月，國家教委在南京召開了直屬高校1992年工作會(huì)議，決定把這項(xiàng)改革的試點(diǎn)擴(kuò)大到清華大學(xué)、浙江大學(xué)、南開大學(xué)、天津大學(xué)、上海交通大學(xué)、華東化工學(xué)院和東北師范大學(xué)等7校。1992年8月，在總結(jié)9所試點(diǎn)學(xué)校校內(nèi)管理體制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國家教委提出了《關(guān)于國家教委直屬高校內(nèi)部管理體制改革的若干意見》并下發(fā)委屬各高校。至此，校內(nèi)管理體制改革全面推開到36所委屬高校。到1994年，高校內(nèi)部管理體制改革已從個(gè)別學(xué)校試點(diǎn)轉(zhuǎn)入普遍實(shí)施階段。

這個(gè)時(shí)期的重大事件之一就是高校教師隊(duì)伍建設(shè)法制化進(jìn)程加快。1995年3月18日第八屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過《中華人民共和國教育法》，1998年8月29日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過《中華人民共和國高等教育法》，確定了教師資格制度、專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度、教育職員制度等一系列高校人事制度的具體原則和基本內(nèi)容。比如《高等教育法》明確規(guī)定：“高等學(xué)校實(shí)行教師聘任制。教師經(jīng)評(píng)定具備任職條件的，由高等學(xué)校按照教師職務(wù)的職責(zé)、條件和任期聘任。高等學(xué)校的教師的聘任，應(yīng)當(dāng)遵循雙方平等自愿的原則，由高等學(xué)校校長與受聘教師簽訂聘任合同?！薄案叩葘W(xué)校的管理人員，實(shí)行教育職員制度。高等學(xué)校的教學(xué)輔助人員及其他專業(yè)技術(shù)人員，實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度?！盵6]《教育法》和《高等教育法》的頒布實(shí)施，在中國教育法制建設(shè)和高等教育事業(yè)改革與發(fā)展中具有重要意義，標(biāo)志著我國教師隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)入了法制化、規(guī)范化的階段，為促進(jìn)高校教師隊(duì)伍的優(yōu)化確立了基本規(guī)范。

（三）1999年至今，改革的全面推進(jìn)階段

1999年5 月14 日至16日全國高校內(nèi)部管理體制改革座談會(huì)在上海舉行。會(huì)議的主題是：貫徹黨的十五大精神和《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，推進(jìn)新一輪以人事分配制度為重點(diǎn)的高校內(nèi)部管理體制改革，轉(zhuǎn)換機(jī)制，不斷提高學(xué)校的內(nèi)在活力、教育質(zhì)量和辦學(xué)效益。此后，全國高校普遍開始了以人事分配制度為重點(diǎn)的新一輪內(nèi)部管理體制改革。

1999年8 月教育部頒發(fā)了《關(guān)于新時(shí)期加強(qiáng)高校教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》，全面總結(jié)和分析了高校教師隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和存在的突出問題，指出“高校的人事分配制度改革有待進(jìn)一步深化，真正的教師聘任制還沒有建立起來，人員的合理有序流動(dòng)還缺乏有效機(jī)制”[7]，并提出了新時(shí)期高校教師隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)思想和主要措施。2000年6月2日，中組部、人事部、教育部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見》。此次人事制度改革的主要內(nèi)容是：積極推進(jìn)高等學(xué)校機(jī)構(gòu)編制改革，規(guī)范高等學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)；堅(jiān)持黨管干部原則，改進(jìn)高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理辦法；全面推行聘用制，建立符合高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)律、充滿生機(jī)與活力的用人制度；加大分配制度改革的力度，健全高等學(xué)校的分配激勵(lì)機(jī)制；妥善安置未聘人員，形成人才合理流動(dòng)的機(jī)制。2003年12月26日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》出臺(tái)，提出要形成科學(xué)的人才評(píng)價(jià)和使用機(jī)制、建立和完善人才市場體系等，但沒有具體的實(shí)施細(xì)則。

在全面實(shí)施全員聘任制的基礎(chǔ)上，為推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，2006年7月4日，人事部印發(fā)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》，決定在事業(yè)單位建立崗位管理制度。8月31日，人事部又印發(fā)了《〈事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法〉實(shí)施意見》。事業(yè)單位崗位設(shè)置管理的基本內(nèi)涵可以概括為，國家在宏觀調(diào)控、分類指導(dǎo)、分級(jí)管理的基礎(chǔ)上，對(duì)崗位實(shí)行總量、結(jié)構(gòu)比例和最高等級(jí)控制；事業(yè)單位根據(jù)崗位設(shè)置的基本政策規(guī)定，在政府人事部門和行業(yè)主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督管理下，自主設(shè)置本單位的具體工作崗位，按崗聘任。

在《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見》以及其他一系列政策推動(dòng)下，2003年5月12日，《北京大學(xué)教師聘任和職務(wù)晉升制度改革方案》第一次征求意見稿出臺(tái)，確定了新的教師管理體制的幾個(gè)基本原則：教師實(shí)行全員聘任制和分級(jí)淘汰制；學(xué)科實(shí)行末位淘汰制；在招聘和競爭中引入外部競爭機(jī)制；原則上不從本校應(yīng)屆畢業(yè)生中招聘新教員；對(duì)教師實(shí)行分類管理；引入“教授會(huì)評(píng)議制”等。方案出臺(tái)后，在社會(huì)和學(xué)校內(nèi)部引起了激烈的爭論，爭論的焦點(diǎn)集中在幾點(diǎn)：為何改革只針對(duì)教學(xué)科研人員，而黨政管理人員卻不受影響？改革是不是首先要保護(hù)教師的權(quán)利和尊嚴(yán)？如何克服教授資格評(píng)審中的一些弊端？既然要廢除教師的全員終身制，為什么又要引進(jìn)部分教授終身制？改革有沒有法理依據(jù)？等等。由于來自各方的阻力較大，校方對(duì)方案進(jìn)行了修訂，分別于同年6月17日以及9、10月間形成了第二次和第三次征求意見稿。此后在繼續(xù)修訂完善方案的基礎(chǔ)上，于2004年2月審議通過。4月6日北大人事部發(fā)布《北大招聘教授公告》，標(biāo)志著自2003年初開始醞釀的教師聘任制正式實(shí)施，但對(duì)于這次改革的爭論一直未能完全平息。隨后，中山大學(xué)、華中科技大學(xué)等一些國內(nèi)知名大學(xué)也開始了人事聘任制度改革的全面嘗試，并顯示了不同的特色。

二 高校教師聘任制改革的實(shí)踐困惑

從1986年開始，我國的高校教師聘任制改革已歷時(shí)二十余年，但時(shí)至今日，改革仍在艱難推進(jìn)過程中，并未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。人員只能進(jìn)不能出；職稱年年評(píng)、年年聘，越聘越多；改革初期即指出的“一但授予、終身享有”等弊端仍然存在，我們的改革面臨著諸多的制約因素。

（一）制度環(huán)境不配套，阻礙教師合理流動(dòng)，人員對(duì)單位依附性特征明顯

完善的教師勞動(dòng)力市場對(duì)實(shí)施聘任制具有十分重要的作用。一方面，高?？梢悦嫦蛉珖踔寥蛘衅杆璧娜瞬?，避免學(xué)科上的“近親繁殖”，繁榮學(xué)術(shù)；另一方面，聘余和閑置人員，可以解除或終止與用人單位的勞動(dòng)合同，進(jìn)入勞動(dòng)力市場，在流動(dòng)中尋找更適合自己的工作崗位，最終使所有的資源都能得到合理的配置。一些歐美發(fā)達(dá)國家的教師聘任制都是在市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，市場機(jī)制作用于聘任的各個(gè)環(huán)節(jié)。因此，這是一個(gè)適合市場經(jīng)濟(jì)體系的開放式的管理系統(tǒng)，實(shí)行聘任制正是市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)律運(yùn)行的結(jié)果。

我國實(shí)行的是與西方國家不同的經(jīng)濟(jì)體制。在1992年確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)之前，我們長期實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，現(xiàn)行的教育體系也是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來的。在人事管理方面表現(xiàn)為統(tǒng)一招工、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一工資標(biāo)準(zhǔn)等，高校更像是一個(gè)獨(dú)立王國，幾乎不與社會(huì)進(jìn)行競爭交流，個(gè)人的人事關(guān)系為單位所有，津貼福利、住房、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等都由單位負(fù)擔(dān)。人才單位所有，單位依附于國家，因此在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，是沒有教師勞動(dòng)力市場的。加之在20世紀(jì)50年代形成至今的戶籍制度，教師的戶籍和檔案隨著單位的調(diào)動(dòng)而變動(dòng)，一旦失去檔案，個(gè)人連續(xù)工作的歷史和工資關(guān)系等將會(huì)隨之消失。這些都極大地限制了教師的流動(dòng)。改革開放以后，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，人員不再統(tǒng)分統(tǒng)配，各高校紛紛通過制定優(yōu)惠政策吸引高層次人才，推動(dòng)了教師在全國高校之間的流動(dòng)。但是由于市場經(jīng)濟(jì)確立時(shí)間不久，“單位人”的觀念根深蒂固，社會(huì)保障體系包括職工基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障、失業(yè)保障和其它社會(huì)福利保障等仍未完善，身份管理和單位制度依然存在。所有這些致使在實(shí)際工作中學(xué)校無法根據(jù)合同輕易辭退某一位教師，人員流動(dòng)“有進(jìn)口沒出口”，最后只能由高校依照傳統(tǒng)做法內(nèi)部消化解決。

可以說，我們目前的聘任制改革是超前出臺(tái)的，與改革緊密相關(guān)的教師流動(dòng)問題和社會(huì)保障問題沒有得到應(yīng)有的重視，造成體制改革先行、相關(guān)保障機(jī)制嚴(yán)重滯后的局面。雖然政府可以通過制定政策法規(guī)等措施強(qiáng)力推行聘任制，但在中國實(shí)行穩(wěn)定問題一票否決的政治環(huán)境下，為了維護(hù)安定與團(tuán)結(jié)，政府和高校都更傾向于采取校內(nèi)安置的措施。典型的如2000年6月出臺(tái)的《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見》中規(guī)定對(duì)未聘人員“按照‘老人老辦法’的原則，對(duì)本實(shí)施意見實(shí)行前原學(xué)校教職工中的落聘、待聘人員，采取校內(nèi)轉(zhuǎn)崗聘任等辦法，以及鼓勵(lì)高等學(xué)校教師到其他大學(xué)、高職、?？茖W(xué)?；蛑行W(xué)任教”[8]。在改革的初期，高校內(nèi)部還可以對(duì)富余人員自我消化，隨著改革的推進(jìn)，面臨擴(kuò)招、學(xué)科專業(yè)調(diào)整、本科教學(xué)水平評(píng)估等難題，高校的消化能力將越來越受到限制，沒有社會(huì)保障制度為依靠的教師聘任制度以及人才流動(dòng)交流，很可能將走入沒有出路的死胡同。

（二）政府和教育行政部門干預(yù)過多，高校缺乏辦學(xué)自主權(quán)

聘任制的本質(zhì)強(qiáng)調(diào)高校與教師在人事聘用中的平等主體地位，因此高校是否具有充分的辦學(xué)自主權(quán)，包括獨(dú)立行使人事權(quán)、資源配置權(quán)和學(xué)科專業(yè)設(shè)置權(quán)，能不能自主地聘任、評(píng)審、考核、解聘、爭議處理等，是聘任制有效實(shí)施的必要前提條件。從我國聘任制改革的進(jìn)程看，幾乎每一次改革的深化都與大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)緊密相關(guān)。在1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中就明確提出要“改革管理機(jī)制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”[9]，以解決“政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)校主要是對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過死”[10]等問題；1992年國家教委發(fā)布《關(guān)于國家教委直屬高校深化改革，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見》，較早有針對(duì)性地提出了自主權(quán)問題，規(guī)定了高等學(xué)校擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的“十六條”；1995年《教育法》頒布實(shí)施，規(guī)定學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)可以行使“聘任教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”[11]的權(quán)利；1998年《高等教育法》頒布實(shí)施，以法律的形式明確規(guī)定高等學(xué)校享有辦學(xué)自主權(quán)，該法規(guī)定高等學(xué)?！皯?yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”、“自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備；按照國家有關(guān)規(guī)定，評(píng)聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配”[12]等。

依法獨(dú)立行使教育事務(wù)決策、組織教育教學(xué)活動(dòng)是高等學(xué)校的基本權(quán)力。但我國目前的現(xiàn)狀是：改革開放前，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、“以俄為師”等的影響，我國高等教育管理體制一直屬于中央高度集權(quán)形式，受國家權(quán)力影響很大，市場權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)高校辦學(xué)的作用微弱，不足以對(duì)國家權(quán)力產(chǎn)生平衡作用。改革開放以來，國家雖然在法律法規(guī)上明確高校應(yīng)享有辦學(xué)自主權(quán)，但是政府對(duì)高校的控制方式?jīng)]有改變：一是公辦高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由政府部門根據(jù)學(xué)校辦學(xué)規(guī)模等統(tǒng)一劃撥，其他科研經(jīng)費(fèi)、基建專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等大部分也由政府掌握，政府撥款在地方高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)中占據(jù)了絕對(duì)多數(shù)。二是我國的管理體制是以科層制為基礎(chǔ)，大學(xué)被納入國家行政序列，有一定的行政隸屬關(guān)系和相應(yīng)的行政級(jí)別，高校的功能、活動(dòng)范圍、管理權(quán)限等均由國家直接決定和規(guī)范，國家對(duì)高校仍處于絕對(duì)掌控地位。

在教師聘任方面，從1986年以來的歷次聘任制改革都是在政府的主導(dǎo)和推動(dòng)下進(jìn)行的。為推動(dòng)改革，政府和教育行政部門各自出臺(tái)眾多的、詳盡的政策文件，從編制崗位的設(shè)置、聘任的程序、條件、聘后管理、考核等各個(gè)方面都做了詳細(xì)的規(guī)定，政府教育管理部門或人事管理部門對(duì)聘任的過程實(shí)施監(jiān)管和審批的職責(zé)，“而這恰恰應(yīng)當(dāng)是用人單位享有的人事權(quán)限，大學(xué)擁有的只是在程序性和操作性決策層面上的一點(diǎn)有限權(quán)力，即便是這一點(diǎn)有限的自主決策權(quán)力，還由于政出多頭的原因（是評(píng)聘分開，還是評(píng)聘結(jié)合）而讓大學(xué)無所適從。”[13]聘任制源于西方，由于歐美國家普遍具有學(xué)術(shù)自治、學(xué)術(shù)自由的傳統(tǒng)，可以此來對(duì)抗行政權(quán)力對(duì)大學(xué)的干預(yù)。綜觀我國高校，由于政府和高校處于事實(shí)上的上下級(jí)關(guān)系，政府部門可以根據(jù)自己的意志干預(yù)和控制高校的內(nèi)部管理事務(wù)，自主辦學(xué)“對(duì)于習(xí)慣于以行政命令進(jìn)行管理的上級(jí)和習(xí)慣于按上級(jí)指示辦學(xué)的學(xué)校，都不是容易做到的”[14]。高校表面上是用人的主體，實(shí)際上是國家意志的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這在很大程度上阻礙了高校教師聘任制的推行。

（三）法律條款不健全，聘任雙方法律關(guān)系不平等

法制化是教師聘任制改革能否順利實(shí)施的前提條件，尤其聘任制改革“涉及學(xué)校與教師之間的新型工作關(guān)系，如何從法律上保證聘任制度的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)這種新型關(guān)系的建立和過渡，維護(hù)教師的合法權(quán)益，在聘任制改革的初始階段就尤為迫切?！盵15]

很多歐美發(fā)達(dá)國家都十分重視高等教育立法，通過法律調(diào)整高校的辦學(xué)行為。例如法國的《高等教育方向法》、《高等教育法》，英國的《教育改革法》，美國的《高等學(xué)校設(shè)施法》、《第二次高等教育法》、《第三次高等教育法》等等。日本上至學(xué)校大政方針，下至教職工的衣食住行，均有法可依、有章可循，而且每一部法律都有與之相配套的實(shí)施細(xì)則，比如《學(xué)校教育法》，就由《學(xué)校教育法》、《學(xué)校教育法施行令》和《學(xué)校教育法施行規(guī)則》三個(gè)層面的法律體系構(gòu)成。我國從1986年開始實(shí)施教師聘任制改革，雖然出臺(tái)了若干政策性文件，但規(guī)定得過于原則、抽象，不易于操作，同時(shí)這些“通知”、“意見”等也不能做為法律依據(jù)。就算是在高等教育立法上具有里程碑意義的《高等教育法》也只是規(guī)定了高校實(shí)施聘任制的原則與辦法，即“高等學(xué)校實(shí)行教師聘任制。教師經(jīng)評(píng)定具備任職條件的，由高等學(xué)校按照教師職務(wù)的職責(zé)、條件和任期聘任。高等學(xué)校教師的聘任，應(yīng)當(dāng)遵循雙方平等自愿的原則，由高等學(xué)校校長與受聘教師簽訂聘任合同”[16]，缺乏一些具體的可操作的規(guī)定?！督處煼ā返?7條規(guī)定實(shí)施教師聘任制的步驟、辦法由國務(wù)院教育行政部門制定，但迄今為止仍未出臺(tái)與聘任制相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。一方面政府不斷強(qiáng)調(diào)要在高校實(shí)行聘任制，另一方面相關(guān)法律條文不明確，沒有規(guī)范的合同文本，各高校往往只能根據(jù)自己的設(shè)想制定相關(guān)規(guī)定，各行其是，帶有明顯的主觀隨意性。

在聘任合同方面，合同是規(guī)范聘任雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律文本，在聘任制實(shí)施過程中的重要作用毋庸置疑。但目前聘任合同普遍都是由校方制訂和統(tǒng)一提供，教師只要簽字即可，是一種典型的“格式合同”，并不真正具備合同的法律屬性。比較合理的做法是雙方共同擬定聘任合同，“相互尊重、相互協(xié)商、達(dá)成一致”，校方可以根據(jù)合同對(duì)教師實(shí)施管理，在對(duì)方表現(xiàn)不佳時(shí)依法解聘；教師也能據(jù)此保護(hù)自己的合法權(quán)益，享受應(yīng)得的勞動(dòng)成果。“就法律關(guān)系而言，學(xué)校與教師具有雙重法律關(guān)系：一是行政法律關(guān)系，學(xué)校根據(jù)教育行政部門的授權(quán)，對(duì)教師進(jìn)行行政管理，如教師資格認(rèn)定、對(duì)教師的獎(jiǎng)懲；二是民事法律關(guān)系。學(xué)校是法人單位，在聘任關(guān)系中，教師與學(xué)校具有平等的法律關(guān)系，教師與學(xué)校是平權(quán)的”[17]。但在實(shí)際中這一點(diǎn)很難做到，在現(xiàn)有體制下，高校既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者，同時(shí)擁有的雙重身份使學(xué)校很難主動(dòng)放棄行政權(quán)力，而把自己擺在與教師平等的地位進(jìn)行協(xié)商和對(duì)話，特別是在法律未能提供規(guī)范的合同文本情況下，高校更習(xí)慣于運(yùn)用行政手段對(duì)教師進(jìn)行管理，而教師也已“習(xí)慣于”按照行政部門的指令辦事。尤其在當(dāng)前因?yàn)榫蜆I(yè)形勢緊張、人事關(guān)系依附等原因，造成教師仍然處于弱勢地位的情況下，強(qiáng)調(diào)高校和教師法律上的平等一致地位尤其顯得珍貴和重要。

（四）學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量化、高校內(nèi)部的學(xué)術(shù)組織建設(shè)和學(xué)術(shù)功能弱化

良好的評(píng)價(jià)考核機(jī)制在聘任制改革中的重要意義在于“只有在對(duì)教師進(jìn)行科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)考核基礎(chǔ)上，才能進(jìn)行客觀、公正的聘任”[18]。大學(xué)是研究高深學(xué)問的場所，教師勞動(dòng)的最大特點(diǎn)是學(xué)術(shù)性。因此，教師的評(píng)價(jià)考核機(jī)制就必須考慮學(xué)術(shù)活動(dòng)的特點(diǎn)，遵循學(xué)術(shù)研究的規(guī)律，按照學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)和學(xué)術(shù)水平來評(píng)價(jià)教師的勞動(dòng)成果，但恰恰這一點(diǎn)是最難做到的。目前我國高校普遍都采用一些量化的指標(biāo)作為評(píng)價(jià)的主要依據(jù)，比如論文發(fā)表的數(shù)量、發(fā)表刊物的級(jí)別、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)多少、所獲獎(jiǎng)項(xiàng)等。量化評(píng)價(jià)的優(yōu)點(diǎn)是客觀、明確、相對(duì)公正，可以避免一些爭議，但也存在明顯的不足。比如，在這種以數(shù)量為目標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)下，教師們更愿意選擇一些周期短、見效快的項(xiàng)目，注重追求學(xué)術(shù)上的短期效應(yīng)。這對(duì)學(xué)術(shù)研究，特別是基礎(chǔ)性、原創(chuàng)性的研究非常不利，從長遠(yuǎn)來看，將極大地影響教師的專業(yè)成長。

在我國高校內(nèi)部管理體制中的另一個(gè)痼疾是“學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的失衡”。中國當(dāng)代大學(xué)體制自20世紀(jì)50年代建立以來至今，大學(xué)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)基本參照政府行政系統(tǒng)的組織形式，在政府的干預(yù)和控制下，大學(xué)失去了應(yīng)有的獨(dú)立性。在內(nèi)部則表現(xiàn)為學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的失衡，行政權(quán)力擠壓、替代了學(xué)術(shù)權(quán)力，或?qū)煞N權(quán)力混和使用，削弱了學(xué)術(shù)權(quán)力。黨政管理人員成為學(xué)校管理的主體，包辦了學(xué)術(shù)事務(wù)在內(nèi)的學(xué)校重大事務(wù)的管理工作，為了完成效率目標(biāo)以及降低成本，他們通常都會(huì)制定硬性的指標(biāo)和任務(wù)，用這些“條條框框”替代了以學(xué)術(shù)為目標(biāo)的管理方式，使得教師的學(xué)術(shù)研究活動(dòng)越來越趨于功利性，難以產(chǎn)生一流的大師和學(xué)術(shù)精品。例如，北京大學(xué)的朱青生教授為挽留即將出走的青年學(xué)者陳嘉映，曾給校長寫過一封感人至深的信，“……陳嘉映多年不能晉升為正教授，不能指導(dǎo)博士，據(jù)說他不符合學(xué)校的某些關(guān)于職務(wù)晉升的規(guī)章。我是贊同學(xué)校的規(guī)章的，但規(guī)章只是針對(duì)等閑教師如我等。陳嘉映這樣的人，他的覺悟和潛質(zhì)使得任何規(guī)章對(duì)他都是多余。只要他是陳嘉映，就應(yīng)該是教授，就應(yīng)該是博導(dǎo)?！盵19]陳嘉映作為研究西方當(dāng)代哲學(xué)的著名學(xué)者，是所在領(lǐng)域海內(nèi)外公認(rèn)的權(quán)威，他的“多年不能晉升正教授”正是目前高校缺少學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的真實(shí)反映。研究高深學(xué)問是非常復(fù)雜的學(xué)術(shù)活動(dòng)，它的價(jià)值不是一些數(shù)字和“條條框框”所能夠衡量的，需要的是高水平學(xué)者本身的鑒別力。但反過來說，一旦摒棄量化標(biāo)準(zhǔn)，僅僅依靠學(xué)者的“良知”和“鑒別力”來選拔人才，在當(dāng)前行政色彩濃厚、學(xué)術(shù)功能薄弱的高?？赡懿攀歉y做到的一件事。

三 總結(jié)和思考

我們實(shí)施高校教師聘任制，是希望通過改革，達(dá)到人力資源的優(yōu)化配置，激發(fā)出人才的創(chuàng)造力，提高教師工作的積極性和主動(dòng)性，最終達(dá)到繁榮學(xué)術(shù)、增強(qiáng)國力的目的。但是，聘任制是一把“雙刃劍”，為了平衡聘任制帶來的某些負(fù)面影響，美國等一些歐美國家普遍設(shè)置了類似“終身教職”崗位，以保障學(xué)術(shù)自由和大學(xué)傳統(tǒng)的延續(xù)。尤其在我們國家目前尚不具備必要的外部環(huán)境，如前文所述的缺乏教師勞動(dòng)力市場、法律的保障等，在這種情況下僅靠政府的行政命令強(qiáng)力推行改革，最終很可能還是會(huì)走回舊有的道路。2003年5月，作為中國高校的領(lǐng)頭羊，北京大學(xué)經(jīng)過慎重考慮，以很民主的方式推出以“競爭”與“淘汰”為核心的教師聘任和職務(wù)晉升制度改革方案后，沒有引起廣泛的響應(yīng)，反而招來各種指責(zé)甚至嘲諷，以至于不得不在方案的第二稿以及第三稿中對(duì)一些敏感部分進(jìn)行修正。應(yīng)該說，問題的出現(xiàn)，并不在于改革本身，因?yàn)閺母母锓桨缚矗径际菤W美一些名校的做法，有的措施已經(jīng)在國內(nèi)一些大學(xué)實(shí)施，問題在于在中國大學(xué)這樣的組織形式和制度環(huán)境下，改革的困難和阻力幾乎就是先天的，也因此導(dǎo)致了改革的難以推進(jìn)。

我們都期待一個(gè)比較完美的制度，然而哪怕是制訂得再理想的制度，也必須有一個(gè)與它相適應(yīng)的外部環(huán)境，才能將措施真正落到實(shí)處，而不只是形式上的變革。如何推行聘任制，關(guān)鍵不在于龐大的政府計(jì)劃和工程，而在于耐心培育出適合聘任制生存和發(fā)展的外部環(huán)境。或許當(dāng)高校都能成為獨(dú)立的法人、政府對(duì)高校的支配關(guān)系消失、學(xué)術(shù)權(quán)力歸還給教師之時(shí)，我們的聘任制改革才能發(fā)揮出真正的作用。

[1][13][15]郭麗君.大學(xué)教師聘任制[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2007.106、2、136.

[2][9][10]中共中央關(guān)于教育體制改革的決定[A].中國教育年鑒編輯部.中國教育年鑒（1982-1984）[Z].長沙：湖南教育出版社，1986.1、2、2.

[3][5]中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于改革職稱評(píng)定、實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的報(bào)告》的通知[A].福建省職稱改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.職稱改革工作文件匯編[Z]. 1986.5、5.

[4]宋 健.改革專業(yè)技術(shù)干部管理制度進(jìn)一步落實(shí)知識(shí)分子政策[A].福建省職稱改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.職稱改革工作文件匯編[Z].1986.

[6][12][16]中華人民共和國高等教育法[A].鄭樹山.中國教育年鑒（1999）[Z].北京：人民教育出版社，1999.104、103、104.

[7]關(guān)于新時(shí)期加強(qiáng)高校教師隊(duì)伍建設(shè)的意見[A].鄭樹山.中國教育年鑒（2000）[Z].北京：人民教育出版社，2000.285.

[8]關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見[A].鄭樹山.中國教育年鑒（2001）[Z].北京：人民教育出版社，2001.800.

[11]中華人民共和國教育法[A].中國教育年鑒編輯部.中國教育年鑒（1995）[Z].北京：人民教育出版社，1995.89.

[14]潘懋元.高等教育：歷史、現(xiàn)實(shí)與未來[M].北京：人民教育出版社，2004.351.

[17][18]劉獻(xiàn)君等.中國高校教師聘任制研究——基于學(xué)術(shù)職業(yè)管理的視角[M].北京：科學(xué)出版社，2009.3、137.

[19]李宗陶.北大教師人事制度改革，郭麗君.大學(xué)教師聘任制[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2007.151.

Historical Evolution of Teacher Em p loyment System in Chinese Universities and the Perp lexity in Practice

SUN Jian－zhong
(Personnel Office,Minjiang University,Fuzhou,Fujian 350108,China)

The establishment and improvement of teacher employment system is an important condition for the establishment ofmodern university system.Teacher employment system in Chinese university started at the end of Qing Dynasty.In 1986,the central government decided to reform the appraisal system of professional title and implement employment system of technical post.However,more than 20 years has passed,the reform is still progressing with difficulties.The writer of this paper finds that the basic causes for the reform lies in some fundamental problems that universities cannot solve by themselves because the problems are notmatched with the outer environment.Therefore,only with the insurance of good outer conditions can the employment system be effective in the long run and play its proper role.

universities;employment system;historical evolution;perplexity in practice

G647.23

A

1674-3652（2011）06-0038-06

2011-08-22

福建省教育廳2011年社科項(xiàng)目（JB11146S）。

孫建忠（1975- ），男，福建福州人，閩江學(xué)院人事處副研究員。

高等學(xué)校首次專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制改革工作，于1987年基本完成。1988年1月27日至31日，全國高等教育工作會(huì)議在北京舉行。會(huì)后，國家教委于4月27日發(fā)布了《關(guān)于高等學(xué)校深化職稱改革工作，完善教師職務(wù)聘任制的意見》等11個(gè)文件，要求將教師職務(wù)的聘任與晉升轉(zhuǎn)入教師管理的經(jīng)常性工作。1989年10月17日人事部印發(fā)了《關(guān)于對(duì)專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)審聘任工作進(jìn)行復(fù)查的通知》，要求各地對(duì)首次專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任工作中的問題進(jìn)行復(fù)查。至此，高校教師職稱評(píng)聘工作又一次暫停。

[責(zé)任編輯：趙慶來]