聞偉英

（軍事經(jīng)濟學院 湖北 武漢 430035）

“當前，世界多極化和經(jīng)濟全球化的趨勢加速發(fā)展，科技進步日新月異，各國面臨著難得的發(fā)展機遇。同時，我們也面臨著地區(qū)沖突不止、貧富差距拉大、恐怖主義、環(huán)境惡化、金融風險、重大傳染疾病等傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅的挑戰(zhàn)?！焙推綍r期，有效應對多重安全威脅，確保我國發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期的安全穩(wěn)定，全面提高遂行非戰(zhàn)爭軍事行動的能力，成為我軍在新的歷史時期一項重要的歷史使命。作為一切軍事行動的財力支撐和動力來源，經(jīng)費保障必須切實發(fā)揮保障部隊完成多樣化軍事任務的積極作用。認真研究非戰(zhàn)爭軍事任務對經(jīng)費保障的要求，分析和解決目前部隊遂行非戰(zhàn)爭軍事任務經(jīng)費保障存在的問題，對于切實提高經(jīng)費保障能力和保障效益，確保為部隊完成多樣化軍事任務提供高效、快速、準確、有力的經(jīng)費支撐具有重要的現(xiàn)實意義。

一、非戰(zhàn)爭軍事行動對經(jīng)費保障的要求

1、非戰(zhàn)爭軍事行動具有突發(fā)性和多變性，經(jīng)費需求密度高，要求提高應急反應速度，確保經(jīng)費保障快速有力。對國家具有安全威脅的突發(fā)事件大都爆發(fā)突然，沒有前兆，即便一些有先期預兆的事件也往往預警時間很短，部隊作為應付突發(fā)事件的主體力量，每一項行動都是在緊急情況下受領任務。并且，由于一些突發(fā)事件烈度大，情況變化迅速，短時間的延遲都有可能造成不可估量的損失，因此，為了將損害降到最低，部隊必須在最短的時間內趕赴現(xiàn)場，并根據(jù)事態(tài)的發(fā)展及時作出相應的軍事反應。在這種情況下，為加快部隊武裝和救援力量的投放速度，及時控制事件的發(fā)展，需要在短時間內作出基本的經(jīng)費需求判斷并投入大量的經(jīng)費作為軍事行動的支撐，經(jīng)費籌集和保障面臨著短時間、高密度的財力需求，經(jīng)費保障任務緊迫而繁重。為此，必然要求經(jīng)費保障部門要在極短時間內作出快速反應，確保隨著多樣化事件的發(fā)生發(fā)展和局勢的不斷變化，在各種充滿變數(shù)的條件下，及時籌集到足額經(jīng)費供應保障到部隊，滿足部隊應對各種緊急情況的經(jīng)費需求。

2、非戰(zhàn)爭軍事行動參與力量構成多元，經(jīng)費供管格局復雜，要求理順經(jīng)費協(xié)調管理渠道，確保經(jīng)費保障實時順暢。非戰(zhàn)爭軍事行動地域、規(guī)模、性質等都具有很強的不可預知性和不確定性，部隊在執(zhí)行任務時往往需要盡可能的動員多地域范圍內的多軍種的多技術力量參與行動。以2008年發(fā)生的汶川地震救援行動為例，全軍和武警部隊共發(fā)動了13余萬人遂行緊急搜救和治療任務，其中包括了空降、運輸、工程、醫(yī)療救護等多種類型的技術力量。在執(zhí)行任務的過程中，參與后勤保障的力量，也不單單由軍隊后勤保障部隊組成，還包括了中央和地方黨、政、警、民等多個領域的后勤保障力量，共同參與經(jīng)費和物資的保障供給。由于各種力量多元一體、隸屬復雜、任務各異、需求不一，任務現(xiàn)場人員流、裝備流和物資流相互交織、錯綜復雜；各種力量之間既有縱向的隸屬和配屬關系，又有橫向的協(xié)調和配合關系，還有交叉的支援和寓于關系，經(jīng)費來源渠道和供管關系十分繁雜。為此，必須加強經(jīng)費的統(tǒng)一籌劃管理，在軍地之間、軍隊各系統(tǒng)之間建立互通互聯(lián)的經(jīng)費協(xié)調管理機制，確保各任務主體經(jīng)費需求及時上報，并得到有效保障。

3、非戰(zhàn)爭軍事行動類型復雜，經(jīng)費保障重點多變，要求準確把握保障重心，確保經(jīng)費保障精確高效。非戰(zhàn)爭軍事行動類型復雜，部隊執(zhí)行任務性質不同、處置情況多樣，不同性質的任務或同一任務不同階段的工作重點不同，其所需要參與完成任務的部隊類型、技術力量組成、物資配備需求等也就有所不同，經(jīng)費保障的重點具有很大的差別。例如，抗震救災與反恐維穩(wěn)兩項任務相比，前者在經(jīng)費保障上重點側重于保障救援力量維系、救援物資投放、救援器材維護；而后者在經(jīng)費保障上則側重于保障戰(zhàn)斗力量維系和防恐裝備和物資的配備、補給和維護。為此，就需要實時掌握不同時期、不同階段、不同類型任務的經(jīng)費保障重心，根據(jù)任務實際需要在經(jīng)費的投向和投量上作出調整，并加強經(jīng)費使用過程中的管控監(jiān)督，確保將經(jīng)費用在多樣化軍事任務重點需要保障的地方，提高經(jīng)費保障實效。

二、當前非戰(zhàn)爭軍事行動經(jīng)費保障存在的問題

1、經(jīng)費應急保障體制不夠健全。非戰(zhàn)爭軍事行動具有很強的突發(fā)性、廣域性和持續(xù)性，經(jīng)費保障需求規(guī)模大、空間廣、時效性要求高，需要保障的對象多元，一些大規(guī)模的軍事任務，所需耗費巨大，單純依靠獨立的軍隊經(jīng)費供管系統(tǒng)已不能夠滿足短時間內籌措大量資金的要求，而需要依托整個社會的財經(jīng)保障力量提供部隊完成任務的經(jīng)費。但目前，我國應急保障體系建設尚不完善，規(guī)范高效的財力動員保障體制尚未建立，依托社會資金進行部隊經(jīng)費保障的“軍地一體、軍民一體”的大財務觀念樹立還不牢固，在缺乏有效的應急經(jīng)費統(tǒng)籌統(tǒng)管機構和應急經(jīng)費準備機制的條件下，僅僅依靠部隊可動用的“家底”經(jīng)費遂行任務，不能夠適應部隊行動對經(jīng)費需求劇增的現(xiàn)實要求。

2、經(jīng)費供需協(xié)調機制不夠順暢。非戰(zhàn)爭軍事行動雖然都是由部隊來作為完成任務的中堅主體力量，并承擔主體任務，但大部分任務的完成卻是在中央政府或地方政府的領導下進行的，其在執(zhí)行任務中的經(jīng)費支付也主要由中央和地方政府財政承擔。但在具體實施過程中，由于采取的是“先花費后核銷”的經(jīng)費保障方式，部隊在執(zhí)行任務時所花銷的自籌經(jīng)費并不能夠得到即時匯總、核銷并予以補充。而且由于目前聯(lián)勤財務供管體制尚不健全，軍隊各系統(tǒng)之間缺乏相應的溝通協(xié)調渠道，不能有效發(fā)揮聯(lián)勤就地就便供應的優(yōu)勢作用，各級各類部隊所需專用物資和器材購置、指揮通信、裝備維修、燃油、交通運輸乃至日常補給所需經(jīng)費仍然主要由各單位臨時籌措，依靠自我保障，經(jīng)費保障不能及時到位，給部隊力量的及時恢復和任務的完成造成一定影響。

3、經(jīng)費使用管理不夠科學規(guī)范。一方面，經(jīng)費的撥付不夠規(guī)范。緊急時期，特別是大規(guī)模的突發(fā)事件發(fā)生后，國家為化解危機將進行全面和局部經(jīng)濟動員，大量的社會財力進入經(jīng)濟循環(huán)，由于缺乏對經(jīng)費劃撥對口渠道和接收權限的規(guī)范，分散在各地執(zhí)行任務的部隊可能會接收到來自不同供應渠道的資金，在監(jiān)督機制弱化的情況下，極易造成經(jīng)費的體外循環(huán)。另一方面，經(jīng)費的發(fā)放開支不夠規(guī)范。在任務執(zhí)行過程中，部隊調整、部署、機動頻繁，任務多變，保障點分散，不可測因素較多，需求難以預料，緊急開支較頻繁，零星采購項目多，又往往缺乏相應的開支憑據(jù)，經(jīng)費審核程序不健全，監(jiān)管實施難度大，很難確保部隊完成任務后申請由上級核銷的經(jīng)費數(shù)額都是用于部隊任務保障的經(jīng)費開支。

三、非戰(zhàn)爭軍事行動經(jīng)費保障的對策建議

1、建立應急應戰(zhàn)經(jīng)費保障統(tǒng)管機構。要樹立“大后勤”、“大財務”的保障觀念，統(tǒng)籌戰(zhàn)爭和非戰(zhàn)爭軍事行動的經(jīng)費籌措和保障，聯(lián)合中央和地方政府相關部門建立應急應戰(zhàn)經(jīng)費保障統(tǒng)管機構，充分依托社會財力資源保障包括非戰(zhàn)爭軍事任務在內的多樣化軍事行動的完成?？煽紤]按照“戰(zhàn)時應戰(zhàn)、平時應急”的思路，將國家國防動員委員會辦公室和現(xiàn)有分設在各部委的防災救災領導機構，重組整合，平時領導防災救災和做好動員準備，戰(zhàn)時履行國防動員職能。下設應急應戰(zhàn)經(jīng)費保障統(tǒng)管機構，對原分散于國家和軍隊有關部門的動員經(jīng)費、防災救災等經(jīng)費項目進行整合和統(tǒng)一管理。其主要職責是，平時做好動員準備、開展動員演練的經(jīng)費保障，以及應急應戰(zhàn)經(jīng)費管理的基礎工作，負責對包括國家財政投入和社會募捐資金在內的所有應急應戰(zhàn)基金的管理和經(jīng)營；制定應對各種突發(fā)事件經(jīng)費保障應急預案、緊急狀態(tài)下的財經(jīng)執(zhí)行法規(guī)和制度。一旦發(fā)生突發(fā)緊急事件，經(jīng)費保障統(tǒng)管機構即成為經(jīng)費管理指揮中樞，負責召集軍地相關部門進行經(jīng)費保障需求分析、資金緊急動員、各部門資金需求統(tǒng)計和協(xié)調、物資采購和統(tǒng)一支付以及階段性重點經(jīng)費投入使用的監(jiān)督和管理等工作。

2、建立軍民一體的經(jīng)費保障協(xié)調機制。實踐證明，建立軍民一體的經(jīng)費協(xié)調機制，打通軍地之間經(jīng)費流通渠道，可以說是解決軍隊在執(zhí)行任務時所需經(jīng)費和物資得以及時供應的一條有效途徑。建立軍民一體的經(jīng)費保障協(xié)調機制，首先，要明確軍地雙方協(xié)調主體及其職責。由國家發(fā)改委、總后勤部統(tǒng)一管理調度，發(fā)生重大突發(fā)事件時即啟動經(jīng)費保障統(tǒng)管部門組織工作。發(fā)生大規(guī)模突發(fā)事件，由國務院組織工作時，總后勤部應急應戰(zhàn)資金協(xié)調管理小組對口協(xié)調國家應急應戰(zhàn)經(jīng)費保障統(tǒng)管部門，申請中央財政資金及時劃撥應急保障；發(fā)生地區(qū)性突發(fā)事件或需要地方政府協(xié)助保障完成軍事任務時，各省國防動員委員會應急應戰(zhàn)資金協(xié)調管理小組對口協(xié)調地方政府經(jīng)費統(tǒng)管部門，申請地方財政資金用于應急保障。其次，要進一步理順軍隊內部經(jīng)費供應關系和經(jīng)費需求上報渠道。軍隊內部要逐漸形成統(tǒng)計上報制度，并保證軍隊內部各系統(tǒng)之間信息渠道的順暢。最后，要明確經(jīng)費保障協(xié)調程序，部隊的經(jīng)費保障協(xié)調工作可以按照“部隊提需求—軍隊應急應戰(zhàn)資金協(xié)調管理小組提資金保障方案—經(jīng)費統(tǒng)管部門進行資金動員決策—組織協(xié)調政府相關職能部門運用中央財政、地方財政或其他基金進行資金保障—軍隊應急應戰(zhàn)資金協(xié)調管理小組與保障對象及時溝通信息、并聯(lián)合經(jīng)費保障統(tǒng)管部門進行資金投入和使用情況的監(jiān)督檢查”的步驟和程序展開。逐步形成“軍隊提需求、經(jīng)費保障統(tǒng)管部門搞協(xié)調、政府職能部門抓落實”的軍地一體化的經(jīng)費保障協(xié)調機制。

3、建立系統(tǒng)化的經(jīng)費供管標準制度體系。規(guī)范化的經(jīng)費供管標準制度是經(jīng)費供應保障的基本依據(jù)和法規(guī)遵循。一是要建立應急準備金制度。在中央層面，財政應預留部分應急資金，并把這部分應急資金列入國家預算，作為處理緊急事件的專項資金；軍隊層面，要建立應急戰(zhàn)備資金儲備制度，加大重點戰(zhàn)備區(qū)域和災害多發(fā)區(qū)聯(lián)勤保障機構的應急資金儲備數(shù)額，確保在各種情況下都能供得上。二是要進一步完善現(xiàn)行的經(jīng)費供應標準制度。在現(xiàn)行的軍隊經(jīng)費供應保障標準中增加非戰(zhàn)爭軍事行動經(jīng)費保障標準。三是要制定經(jīng)費開支審核管理辦法。根據(jù)非戰(zhàn)爭軍事行動的性質特點，明確實力統(tǒng)計審核辦法、經(jīng)費開支范圍和審批權限、經(jīng)費核銷和采購物資集中清算管理辦法等規(guī)定要求。四是要制定針對性和操作性強的經(jīng)費保障工作規(guī)章。要通過制定條款詳細、操作性強的規(guī)章和管理辦法，進一步明確聯(lián)勤財務部門、各執(zhí)行任務部隊上級和本級財務部門在多樣化軍事任務經(jīng)費保障工作中的具體職責、任務以及緊急情況下的協(xié)調辦法、行動方式，明確各地方協(xié)同部門在多樣化軍事任務經(jīng)費保障工作中應承擔的協(xié)同任務和協(xié)作辦法，使軍地各部門、各環(huán)節(jié)在協(xié)同和保障部隊完成多樣化軍事任務的經(jīng)費保障活動中能夠互相配合，供需銜接。

4、強化經(jīng)費保障監(jiān)管力度?？茖W規(guī)范的監(jiān)控機制和制度是規(guī)范經(jīng)費運行的保障。一是要建立全過程全方位監(jiān)控體系。對非戰(zhàn)爭軍事行動經(jīng)費保障的監(jiān)督管理工作要能夠覆蓋經(jīng)費籌措募集、申請劃撥、采購支付全過程，真正做到橫向到邊、縱向到底、嚴密有效，把所有經(jīng)費保障活動全部納入監(jiān)督檢查的視野。二是要形成內外監(jiān)督協(xié)調配合的監(jiān)控機制。要采取經(jīng)費使用職能部門內部監(jiān)管，審計、紀檢監(jiān)察部門外部監(jiān)管相結合的方式，互通監(jiān)管信息，形成監(jiān)管合力，及時發(fā)現(xiàn)和處理經(jīng)費管理使用中的違法違規(guī)問題。三是要將使用效益作為非戰(zhàn)爭軍事行動經(jīng)費監(jiān)管工作的重點。按照科學化、精細化管理的要求，對部隊經(jīng)費接收渠道是否合規(guī)、下?lián)苤Ц妒欠窦皶r、使用過程是否存在浪費、經(jīng)費保障是否達到預期效果等等問題進行監(jiān)督檢查，跟蹤問效，努力提高經(jīng)費的使用效益。四是要充分發(fā)揮群眾輿論監(jiān)督的作用。繼續(xù)把公開透明原則貫穿于經(jīng)費管理使用的全過程，主動公開資金來源、投向和使用管理情況；進一步完善監(jiān)督信息反饋機制，利用信息發(fā)布平臺，發(fā)揮群眾輿論監(jiān)督作用，加大社會監(jiān)管力度。