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（內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理管理學(xué)院 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070）

一、西安公益聯(lián)盟情況介紹

西安公益聯(lián)盟是由西安各公益人士共同建立的西安地區(qū)純公益性的志愿者組織，其突出特點(diǎn)是把網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實(shí)有機(jī)結(jié)合，以西安公益網(wǎng)、論壇、500人QQ群為平臺(tái)進(jìn)行日常網(wǎng)絡(luò)管理，通過(guò)虛擬平臺(tái)把網(wǎng)絡(luò)交流迅速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)公益活動(dòng)。聯(lián)盟的口號(hào)是“傳播志愿精神，爭(zhēng)做公益先鋒”，宗旨為“聯(lián)合西安地區(qū)公益力量，全心全意促進(jìn)中國(guó)公益事業(yè)”，理念是“公益是一家”。

2006年6月，由孔斌牽頭的公益組織西安自考志愿者服務(wù)隊(duì)成立。2009年，正式更名為西安公益聯(lián)盟。最初由7個(gè)人創(chuàng)立，發(fā)展到現(xiàn)在成員已有1000多人，活動(dòng)范圍也不斷擴(kuò)大，項(xiàng)目不斷增加，目前聯(lián)盟從事的項(xiàng)目除了包括創(chuàng)立之初從事的敬老和環(huán)保項(xiàng)目，還包括從事環(huán)保、扶貧、社區(qū)、助殘、義演、獻(xiàn)血等各個(gè)方面的公益項(xiàng)目。在從事公益活動(dòng)的過(guò)程中，聯(lián)盟也實(shí)現(xiàn)了滿足人的公益需求、交友需求、才能培養(yǎng)需求、提高自我需求以及培養(yǎng)下一代社會(huì)責(zé)任感等各項(xiàng)任務(wù)。

在創(chuàng)辦人孔斌和其成員共同的不懈努力下，西安公益聯(lián)盟的發(fā)展得到了政府和民眾的大力支持，目前該組織已在西安志愿者協(xié)會(huì)注冊(cè)，由西安市團(tuán)委領(lǐng)導(dǎo)，是騰迅公益網(wǎng)唯一通過(guò)認(rèn)證的西安地區(qū)公益組織。聯(lián)盟實(shí)行團(tuán)隊(duì)管理，各區(qū)、各部門(mén)、各公益小組負(fù)責(zé)任、助理共計(jì)45人。組織的職能機(jī)構(gòu)共分為七個(gè)部門(mén)，有管理部，活動(dòng)部，人事部，外聯(lián)部，財(cái)政部，宣傳部，后勤部。在核心團(tuán)隊(duì)的有力領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)盟開(kāi)展了各種公益活動(dòng)：在助學(xué)方面，到西安周邊學(xué)校進(jìn)行支教扶貧；在環(huán)保方面，舉辦過(guò)西安環(huán)城公園、興慶公園、蓮湖公園、豐慶公園等環(huán)?；顒?dòng)，組織了志愿者植樹(shù)節(jié)植樹(shù)活動(dòng)等等；在敬老方面，組織志愿者到西安大雁塔等敬老院看望孤寡老人，與他們聊天，幫他們清潔衛(wèi)生，為老人演出節(jié)目。此外，聯(lián)盟還號(hào)召更多志愿者參與義務(wù)獻(xiàn)血活動(dòng)，鼓勵(lì)志愿者參與交警協(xié)勤活動(dòng)，目前已經(jīng)組織志愿者人次超過(guò)5000次，服務(wù)時(shí)間超過(guò)10000小時(shí)，為城市、為地區(qū)的發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)，得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可和一致好評(píng)。

二、以西安公益聯(lián)盟為例分析我國(guó)NPO發(fā)展中面臨的問(wèn)題

1、身份問(wèn)題

我國(guó)的非營(yíng)利組織實(shí)行雙重管理，所謂雙重管理，指對(duì)非營(yíng)利組織的登記注冊(cè)管理及日常性管理實(shí)行登記管理部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制。許多非營(yíng)利組織由于難以找到合適的掛靠機(jī)構(gòu)，因此無(wú)法在民政部門(mén)注冊(cè)登記，身份不能合法化。西安公益聯(lián)盟雖然掛靠在了市團(tuán)委的志愿者協(xié)會(huì)，但正如其負(fù)責(zé)人孔斌所稱：“距離擁有真正的合法‘身份’還有一定距離。”許多贊助企業(yè)本來(lái)想把資金交給這些組織，但當(dāng)了解了許多非營(yíng)利組織的背景和身份后，還是望而卻步，由于身份不合法，西安公益聯(lián)盟把自己在下一階段的主要目標(biāo)定為在西安市民政局正式注冊(cè)，有自己的辦公場(chǎng)所和專職人員。

可見(jiàn)，雙重管理體制造成了非營(yíng)利組織的尷尬身份，使得非營(yíng)利組織在通過(guò)登記注冊(cè)成為合法組織之前，必須首先成為政府所屬的一定職能機(jī)構(gòu)所需要和能夠控制的對(duì)象，并受其管理和控制，這種管理體制在很大程度上限制了非營(yíng)利組織的成立和發(fā)展。

2、資金短缺

類似西安公益聯(lián)盟這類組織成員的工作并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)專業(yè)化和職業(yè)化，大多數(shù)人仍然有自己的工作，從事公益活動(dòng)只是在假期和業(yè)余時(shí)間，他們沒(méi)有固定的辦公場(chǎng)所，西安公益聯(lián)盟進(jìn)行聯(lián)絡(luò)主要是通過(guò)網(wǎng)站和QQ等虛擬的方式。他們從事公益、慈善活動(dòng)沒(méi)有固定的資金來(lái)源，并且資金來(lái)源有限，其活動(dòng)主要是通過(guò)負(fù)責(zé)人和會(huì)員自行籌款和上交會(huì)費(fèi)來(lái)維持的，基金無(wú)法保障，由于不具備獨(dú)立法人資格，這類組織也很難得到企業(yè)、基金會(huì)等的支持和贊助，長(zhǎng)此以往成員的積極性會(huì)下降，導(dǎo)致了人員的流動(dòng)和資金來(lái)源的不穩(wěn)定，僅僅靠負(fù)責(zé)人的熱心和堅(jiān)持，組織的發(fā)展難以維持。

根據(jù)清華大學(xué)NPO研究所對(duì)1508家NPO進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果分析，41.4%的非營(yíng)利組織認(rèn)為資金缺乏是其面臨的首要問(wèn)題，非營(yíng)利組織主要的資金來(lái)源于政府、基金會(huì)、企業(yè)和個(gè)人的財(cái)富投入等。但另一項(xiàng)調(diào)查研究表明，目前非營(yíng)利組織開(kāi)展活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)和其所得到的捐助相差甚遠(yuǎn)。有些組織由于資金嚴(yán)重匱乏，難以為繼，轉(zhuǎn)而從事許多經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，甚至進(jìn)行違法活動(dòng)。資金的缺乏是各種因素綜合作用的結(jié)果，如制度和法制不健全、監(jiān)管不到位、身份不合法等。

3、法制不完善

王名等學(xué)者認(rèn)為，盡管我國(guó)政府正在積極建立有關(guān)非營(yíng)利組織登記管理方面較為完整的法律制度框架，但這并不意味著非營(yíng)利組織的發(fā)展在我國(guó)已經(jīng)受到法制的積極促進(jìn)或保護(hù)。法制的不完善和制度的不健全是造成非營(yíng)利組織生存困境的根本原因，正如西安公益聯(lián)盟，其活動(dòng)雖然得到了政府和民眾的大力支持，但由于身份沒(méi)有完全合法化，他們從事的許多活動(dòng)得不到法律的保護(hù)，特別是在聯(lián)盟籌款的過(guò)程中，會(huì)被很多企業(yè)等資助主體產(chǎn)生質(zhì)疑和不信任。此外，法律的規(guī)定注重程序，而忽視內(nèi)容，非營(yíng)利組織在財(cái)務(wù)管理、社會(huì)關(guān)系、組織形式等多方面亟待法律的明確與規(guī)范。

4、活動(dòng)單一

許多公益組織只是曇花一些，不能長(zhǎng)久維持，能維持的也僅僅是從事定期吃吃飯，和老人聊聊天等簡(jiǎn)單的活動(dòng)，很難進(jìn)行一些能引起廣泛關(guān)注的活動(dòng)，民間公益組織大部分發(fā)展緩慢，甚至處于“停滯”階段。

5、人員流失

由于組織成員沒(méi)有專業(yè)化和職業(yè)化，從事公益活動(dòng)只是他們的業(yè)余工作，而且組織的經(jīng)費(fèi)大多數(shù)由成員自籌，這樣就大大降低了他們的積極性，久而久之，成員就會(huì)減少，造成了成員的不穩(wěn)定和流動(dòng)性大。

除了以上幾個(gè)突出的問(wèn)題外，我國(guó)非營(yíng)利組織在發(fā)展中還普遍面臨著法律制度體系不健全、政社不分導(dǎo)致缺乏自治、評(píng)估監(jiān)測(cè)體系不完善、社會(huì)公信力差等較多制約問(wèn)題。

三、促進(jìn)我國(guó)非營(yíng)利組織健康發(fā)展的對(duì)策和建議

1、政府放松管制，促進(jìn)非營(yíng)利組織身份合法化

我國(guó)現(xiàn)有的對(duì)于非營(yíng)利組織的管理模式形成與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府管制太嚴(yán)，導(dǎo)致了目前許多該類組織仍然身份不合法、注冊(cè)難等問(wèn)題，而現(xiàn)在我國(guó)處于轉(zhuǎn)型期，這種管理模式已經(jīng)與社會(huì)發(fā)展要求不相適應(yīng)，很多政府無(wú)力承擔(dān)、或者由社會(huì)承擔(dān)會(huì)取得更好效果的事務(wù)完全可以交給社會(huì)，由非營(yíng)利組織去做，因此政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，更好地促進(jìn)與非營(yíng)利組織的合作，加大培育社會(huì)自治能力，而不應(yīng)如過(guò)去對(duì)非營(yíng)利組織持懷疑和不信任的態(tài)度。非營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)在于能貼近基層，有相當(dāng)?shù)膶I(yè)技能和創(chuàng)新能力，處理問(wèn)題客觀公正、方式多樣、手段靈活，因此政府在處理有關(guān)公共事務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取它們的意見(jiàn)，尊重它們的建議，鼓勵(lì)它們積極參與政府的開(kāi)發(fā)計(jì)劃。

對(duì)于非營(yíng)利組織的注冊(cè)應(yīng)該降低門(mén)檻，政府應(yīng)該以開(kāi)放的心態(tài)接受非營(yíng)利組織的存在，減少干預(yù)，給非營(yíng)利組織以大力的支持和鼓勵(lì)。政府要做的不是限制，而是在降低非營(yíng)利組織準(zhǔn)入的同時(shí)，集中精力加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管，特別是在財(cái)務(wù)方面和內(nèi)部治理方面。只有政府與非營(yíng)利組織加強(qiáng)合作才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的民主和文明，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。

2、改革管理體制，擴(kuò)大資金來(lái)源渠道

在管理體制方面，要進(jìn)行市場(chǎng)化改革，讓非營(yíng)利組織有可運(yùn)營(yíng)的資金，允許非營(yíng)利組織引入企業(yè)化的管理模式，但實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的同時(shí)要保證經(jīng)營(yíng)所得收入應(yīng)該全部作為非營(yíng)利組織開(kāi)展活動(dòng)和維持日常運(yùn)營(yíng)的經(jīng)費(fèi)，而不能成為私人所得。西安公益聯(lián)盟的經(jīng)費(fèi)多來(lái)源于會(huì)員的自行籌集，一定程度上制約了組織的發(fā)展，同樣作為非營(yíng)利組織的太陽(yáng)村，就很好地實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，其資金籌措方式值得提倡和借鑒。北京太陽(yáng)村是依靠社會(huì)力量為服刑人員無(wú)償代養(yǎng)代教未成年子女的慈善機(jī)構(gòu)，太陽(yáng)村棗園和桃園是太陽(yáng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其經(jīng)濟(jì)收入是撫養(yǎng)孩子們的主要經(jīng)濟(jì)支柱，用于支付孩子們生活開(kāi)支，同時(shí)也是教育和培養(yǎng)孩子們的吃苦精神、自立能力和自力意識(shí)的場(chǎng)所。近年來(lái)，太陽(yáng)村推出的愛(ài)心認(rèn)樹(shù)活動(dòng)，受到各界朋友的歡迎，即認(rèn)樹(shù)者先付款，果實(shí)成熟時(shí)前往采摘。這種認(rèn)樹(shù)和批發(fā)零售相結(jié)合的銷售辦法成為了太陽(yáng)村組織的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，維持著太陽(yáng)村正?；顒?dòng)的進(jìn)行和組織的正常運(yùn)營(yíng)。

3、健全和完善相關(guān)法律法規(guī)

在西方，無(wú)論是大陸法系和英美法系國(guó)家都通過(guò)立法對(duì)非營(yíng)利組織給予明確的法人地位。如對(duì)基金會(huì)，大陸法系主要將其歸為財(cái)團(tuán)法人，指法律上為特定目的財(cái)產(chǎn)集合賦予民事權(quán)利能力而形成的法人。而我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，法律手段作為一種重要的調(diào)節(jié)，其作用必須得到重視，我國(guó)相關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快建立健全非營(yíng)利組織發(fā)展方面的法律法規(guī)，從法律上對(duì)非營(yíng)利組織的活動(dòng)和利益給予保障，為其健康發(fā)展?fàn)I造良好的法律環(huán)境。同時(shí)，由于目前我國(guó)非營(yíng)利組織數(shù)量眾多，而且發(fā)展水平參差不齊，客觀上要求法律規(guī)范這些組織的行為，避免因?yàn)榇嬖诜?、監(jiān)管漏洞等問(wèn)題而出現(xiàn)的違法現(xiàn)象，對(duì)非營(yíng)利組織代理人或委托人進(jìn)行制約。此外，在相關(guān)稅收等政策方面，應(yīng)該給非營(yíng)利組織以優(yōu)惠和支持，引導(dǎo)、鼓勵(lì)非營(yíng)利組織的發(fā)展。

4、加強(qiáng)非營(yíng)利組織的自律意識(shí)

自律意識(shí)對(duì)非營(yíng)利組織自身發(fā)展具有重要作用，自律意識(shí)的提高要靠政府的引導(dǎo)、政策的約束、社會(huì)的監(jiān)督，只有提高行業(yè)自律意識(shí)，非營(yíng)利組織才能主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，對(duì)其財(cái)務(wù)進(jìn)行公開(kāi)，并且接受來(lái)自各方的評(píng)估。在社會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織存在普遍質(zhì)疑的財(cái)務(wù)和審計(jì)方面，應(yīng)該建立起獨(dú)立的財(cái)務(wù)和審計(jì)制度，做到公平透明，提高非營(yíng)利組織的社會(huì)公信力和認(rèn)可度。

5、留住人才，保證非營(yíng)利組織的持久生命力

非營(yíng)利組織的發(fā)展，離不開(kāi)人員的支持，而目前出現(xiàn)的人員流失、組織活動(dòng)單一等問(wèn)題不利于非營(yíng)利組織的正常發(fā)展。作為政府，要對(duì)從事非營(yíng)利活動(dòng)的人員提供一定的補(bǔ)貼，保證非營(yíng)利組織在不從事兼職的情況下也能維持正常的生活水平。這樣就會(huì)有更多的人加入到非營(yíng)利組織的活動(dòng)中，而且他們的工作也能實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，而不是僅僅在業(yè)余時(shí)間才能從事非營(yíng)利組織的工作。在保持非營(yíng)利組織人員穩(wěn)定的前提下，還要引進(jìn)人才、留住人才，讓更多具有專門(mén)理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人加入進(jìn)來(lái)，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織管理的科學(xué)化，提高非營(yíng)利組織的管理水平。

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