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海洋管理經(jīng)濟(jì)刺激手段性質(zhì)剖析*

2011-08-15 00:42彭本榮
海洋開發(fā)與管理 2011年11期
關(guān)鍵詞:海洋資源排污費(fèi)海洋工程

彭本榮,虞 杰,劉 巖

(1.福建省海洋環(huán)境科學(xué)聯(lián)合重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 廈門 361005;2.廈門大學(xué)海洋與海岸帶發(fā)展研究院 廈門 361005;3.國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 北京 100860)

海洋管理經(jīng)濟(jì)刺激手段性質(zhì)剖析*

彭本榮1,2,虞 杰1,劉 巖3

(1.福建省海洋環(huán)境科學(xué)聯(lián)合重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 廈門 361005;2.廈門大學(xué)海洋與海岸帶發(fā)展研究院 廈門 361005;3.國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 北京 100860)

文章對我國已經(jīng)和即將實(shí)施的幾種主要海洋管理經(jīng)濟(jì)刺激手段的概念、內(nèi)涵、外延及其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行了剖析,并探討了這些經(jīng)濟(jì)刺激手段間及他們與行政事業(yè)收費(fèi)間的區(qū)別和聯(lián)系。理清海洋管理的經(jīng)濟(jì)刺激手段的性質(zhì),對完善我國海洋管理,利用經(jīng)濟(jì)刺激手段來提高海洋資源的利用效率、保護(hù)我們賴以生存的海洋資源與環(huán)境的安全性和完整性具有重要意義。

經(jīng)濟(jì)刺激手段;海洋資源;海域使用金;海洋工程排污費(fèi);廢棄物海洋傾倒費(fèi);海洋生態(tài)補(bǔ)償

隨著海洋管理方法的改進(jìn),經(jīng)濟(jì)刺激手段在海洋管理中的應(yīng)用越來越廣泛[1]。目前我國海洋管理中的經(jīng)濟(jì)刺激手段包括海域使用金、海洋工程排污費(fèi)、廢棄物海洋傾倒費(fèi)以及即將實(shí)行的海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。由于?jīng)濟(jì)刺激手段涉及“收費(fèi)”,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般由政府部門制訂,并由政府部門進(jìn)行征收。因此這些概念非常容易與“行政事業(yè)收費(fèi)”混淆,被很多人誤認(rèn)為是“亂收費(fèi)”。在國家努力改善投資環(huán)境、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)及清理亂收費(fèi)現(xiàn)象的背景下,理清這些收費(fèi)的概念和性質(zhì),對完善我國海洋管理,利用經(jīng)濟(jì)刺激手段來提高海洋資源的利用效率、保護(hù)我們賴以生存的海洋資源與環(huán)境的安全性和完整性具有重要意義。

1 海洋資源

目前我國利用的經(jīng)濟(jì)刺激手段是針對不同類型的海洋資源、環(huán)境以及相關(guān)的海洋資源與環(huán)境問題設(shè)計的。要對海域使用金、海洋生態(tài)補(bǔ)償、海洋工程排污費(fèi)及廢棄物海洋傾倒費(fèi)的性質(zhì)進(jìn)行分析,首先必須對海洋資源的內(nèi)涵有一個很好的把握。

海洋為人類提供了多種多樣的資源,人類使用海洋資源的方式也是多種多樣。即使是同一種海洋資源,根據(jù)人類利用方式的不同,也有不同的稱呼;同時,隨著社會、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的進(jìn)步,以及人類偏好的變化,原來被認(rèn)為是無用之物的東西也可能成為資源,也就是說必須將海洋資源放在一定的社會、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的范疇內(nèi)進(jìn)行考量。

傳統(tǒng)海洋資源是指蘊(yùn)藏在海洋中一切可被人類利用的物質(zhì)、能量和空間。按照上述定義,根據(jù)資源的自然屬性,將海洋資源分為海水化學(xué)資源、海洋礦產(chǎn)資源、海洋動力資源、海洋生物資源和海洋空間資源等五大類[2]。

這一分類系統(tǒng)涵蓋了傳統(tǒng)的大部分海洋資源,但也有很多的缺失。首先,它沒有考慮海洋生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的各種服務(wù):海洋浮游植物能夠吸收二氧化碳,釋放氧氣提供的氣體調(diào)節(jié)和氣候調(diào)節(jié)服務(wù);紅樹林生態(tài)系統(tǒng)提供的穩(wěn)定岸線、抵御風(fēng)暴的服務(wù)以及生境服務(wù)等[3-4]。其次,它沒有包括海洋所具有接納和再循環(huán)由人類活動產(chǎn)生廢棄物的功能,也就是說,海洋資源還包括海洋環(huán)境容量資源[5]。這些是隨著人類對海洋的科學(xué)認(rèn)識的不斷提高、人類海洋活動的集約化程度不斷增強(qiáng)以及海洋資源越來越稀缺等背景下產(chǎn)生的新資源類型。因此海洋資源除包括上述五大類資源外,還應(yīng)加上海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和海洋環(huán)境容量資源。

2 海域使用金

2002年開始實(shí)施的《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱《海域法》)建立了海域有償使用制度,規(guī)定單位和個人使用海域必須繳納海域使用金?!逗S蚍ā返诙l第一款規(guī)定:“本法所稱海域是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土”。由此可見,海域是指一定范圍內(nèi)的空間概念。海域被單位或個人使用主要是作為空間這樣一種生產(chǎn)要素為生產(chǎn)活動作出貢獻(xiàn),所以海域使用金主要是針對海洋空間資源而設(shè)計的。

《海域法》第三條規(guī)定“海域?qū)儆趪宜?,國?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)”。因此海域使用金是國家作為海域的所有者出讓海域使用權(quán)應(yīng)獲得的收益,是資源性國有資產(chǎn)收入,屬于權(quán)利金范疇。它不是行政事業(yè)收費(fèi),也不是稅收。一般說來,國家按照財產(chǎn)權(quán)第一、政治權(quán)利第二的原則,首先憑借其對資產(chǎn)(自然資源)占有的權(quán)利來增加國家財政收入,其次才是通過政治權(quán)力征稅[6]。在國家的財政收入中,權(quán)利金在數(shù)量上遠(yuǎn)低于稅收收入,但其優(yōu)先度高于稅收,是國家首先應(yīng)該獲得的財政收入。

需要指出的是,單位或個人繳納海域使用金獲得海域使用權(quán)后,在海域的使用過程中不得損害海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng),否則,即為下文要談到的海洋生態(tài)補(bǔ)償。

3 海洋生態(tài)補(bǔ)償

海洋生態(tài)補(bǔ)償包括兩個方面的含義:一是海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,即政府代表公眾對海洋生態(tài)的保護(hù)者和建設(shè)者為保護(hù)和修復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境付出的直接成本和間接成本進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是對海洋生態(tài)保護(hù)者和建設(shè)者產(chǎn)生的外部性收益的補(bǔ)償,是一種正外部性的內(nèi)部化的手段。二是海洋生態(tài)損害補(bǔ)償,指海洋開發(fā)利用者在合法利用海洋資源的過程中造成海洋生態(tài)的損害,對海洋生態(tài)進(jìn)行的補(bǔ)償。這個層面的海洋生態(tài)補(bǔ)償是海洋生態(tài)損害的責(zé)任方對海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失的補(bǔ)償。作為自然資源受托方的政府代表整個社會對海洋生態(tài)損害的責(zé)任方進(jìn)行求償。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,海洋生態(tài)損害是海洋開發(fā)者造成的一種外部性成本,海洋生態(tài)損害補(bǔ)償是將這種外部成本內(nèi)部化的手段[7]。

海洋生態(tài)損害分為兩種:初級生態(tài)損害(即純海洋生態(tài)損害)和次級生態(tài)損害(即由于對海洋環(huán)境的負(fù)面影響而造成的私人身體健康損害、財產(chǎn)損害和財務(wù)損失)。關(guān)于次級生態(tài)損害,可以通過民事責(zé)任解決,已經(jīng)有比較完善的補(bǔ)償法律規(guī)定;而關(guān)于初級生態(tài)損害,如對生境、生物多樣性、海洋珍稀物種、海洋漁業(yè)資源、海洋鳥類、海洋哺乳動物、沙灘和具有公共娛樂價值的景觀等的損害,在我國還沒有具體法律的規(guī)定,這使得很多初級生態(tài)損害的責(zé)任方逃避了補(bǔ)償?shù)呢?zé)任[8]。

從上面的分析可以看出,海洋生態(tài)補(bǔ)償與海域使用金的性質(zhì)完全不同,屬于完全不同的兩個范疇,前者是對自然的補(bǔ)償,而后者是資源所有者得到的權(quán)利金。

4 海洋工程排污費(fèi)

根據(jù)國家海洋局2003年頒布實(shí)施的《海洋工程排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施辦法》,海洋工程排污費(fèi)是指在中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域內(nèi)從事海上石油勘探開發(fā)活動,并向海洋排放污染物的企業(yè)或作業(yè)者收取的費(fèi)用。它是一種為了規(guī)范海洋石油勘探、開發(fā)中的排污行為,保護(hù)海洋環(huán)境而設(shè)置的收費(fèi)。

關(guān)于海洋工程排污費(fèi)的性質(zhì)還存在很多爭論,也容易與其他性質(zhì)的收費(fèi)混淆。其實(shí)《海洋工程排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施辦法》暗含了這樣一個假設(shè):經(jīng)“批準(zhǔn)”的海洋工程排污是在海洋環(huán)境容量的容許范圍之內(nèi),不會對環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)造成損害,所以海洋工程排污費(fèi)可以理解為企業(yè)或者作業(yè)者利用國家擁有的海洋環(huán)境容量資源所支付的費(fèi)用。也就是說,海洋工程排污費(fèi)是針對海洋環(huán)境容量資源而設(shè)置的一種經(jīng)濟(jì)刺激手段,是一種資源租金。它類似于海域使用金,屬于權(quán)利金的范疇,但是針對的不是海洋空間資源而是海洋環(huán)境容量資源,所以與海域使用金又是不同的。

如果這些工程排污超過了海洋環(huán)境容量,對海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成了損害,則排污者不僅要支付排污費(fèi),還必須承擔(dān)上文所說的海洋生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。如,國務(wù)院1990年5月25日發(fā)布,并于同年8月1日實(shí)施的《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(行政法規(guī))第32條規(guī)定:繳納超標(biāo)排污費(fèi)或被處以罰款的單位、個人,并不免除消除污染、排除危害和賠償損失的責(zé)任。

5 廢棄物海洋傾倒費(fèi)

根據(jù)《國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)于重新核定廢棄物海洋傾倒費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》,廢棄物海洋傾倒費(fèi)是指在中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和其他管轄海域傾倒各類廢棄物的企事業(yè)單位及其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體按規(guī)定繳納的費(fèi)用。

從海洋傾廢的影響看,廢棄物海洋傾倒有兩個重要特征:一是廢棄物占用海洋空間;二是廢棄物傾倒會對海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)造成負(fù)面影響。由此從理論上看,廢棄物海洋傾倒費(fèi)包括了兩方面性質(zhì):一方面是使用海域空間而產(chǎn)生的海域使用金;另一方面對海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)造成負(fù)面影響而進(jìn)行的生態(tài)損害補(bǔ)償。

6 結(jié)論和討論

綜合上述分析可以發(fā)現(xiàn),海域使用金、海洋生態(tài)補(bǔ)償、海洋工程排污費(fèi)及廢棄物海洋傾倒費(fèi)的含義和性質(zhì)是不同的。海域使用金是國家作為海域的所有者出讓海域使用權(quán)應(yīng)當(dāng)獲得的收益,是資源性國有資產(chǎn)收入,屬于權(quán)利金的范疇;海洋工程排污費(fèi)是國家作為海洋環(huán)境容量資源的所有者出讓海洋環(huán)境容量資源使用權(quán)應(yīng)當(dāng)獲得的收益,也是屬于權(quán)利金的范疇;海洋生態(tài)補(bǔ)償是對自然的補(bǔ)償,是對海洋生態(tài)保護(hù)的生態(tài)正外部性或海洋生態(tài)損害的負(fù)外部性的內(nèi)部化手段;廢棄物海洋傾倒費(fèi)包括了兩方面的性質(zhì):一是使用海域空間而產(chǎn)生的海域使用金,二是對海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)造成負(fù)面影響而進(jìn)行的生態(tài)損害補(bǔ)償。

還必須指出的是,海域使用金、海洋生態(tài)補(bǔ)償、海洋工程排污費(fèi)及廢棄物海洋傾倒費(fèi)都不同于行政事業(yè)性收費(fèi)。行政事業(yè)性收費(fèi)是指國家行政機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體在向特定服務(wù)對象實(shí)施特定行政管理或提供特殊服務(wù)時,按照非盈利原則收取的費(fèi)用,包括行政性收費(fèi)(國家行政機(jī)關(guān)或政府授權(quán)履行行政管理職能的單位為加強(qiáng)社會、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)管理所收取的費(fèi)用,如,管理費(fèi)、登記費(fèi)、手續(xù)費(fèi)和證明費(fèi)等)和事業(yè)性收費(fèi)(國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會或個人提供特定服務(wù)所收取的費(fèi)用,如服務(wù)補(bǔ)償費(fèi)和社會福利費(fèi)和檢測費(fèi)等)兩大類[9-10]。目前我國將廢棄物海洋傾倒費(fèi)、海洋石油勘探開發(fā)超標(biāo)排污費(fèi)納入行政事業(yè)收費(fèi)范疇從理論上分析是欠妥的。

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海洋工程和溢油污染生態(tài)補(bǔ)償/賠償關(guān)鍵技術(shù)研究示范(#201105006).

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