山東德州市國土資源綜合服務中心 譚善凱

土地管理與經(jīng)濟發(fā)展

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土地，是一個國家人民的生存之本，是人類寶貴的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素，土地管理法則是一個國家管理基本財產(chǎn)的制度。春秋時期，管仲曾經(jīng)說過，“地者，政之本也，是故地可政也?！蓖恋氐恼_分配和使用，對國民生活乃至我國經(jīng)濟的發(fā)展都有著至關(guān)重要的作用。如何處理好土地管理與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，最大限度地合理利用有限的土地資源，使其發(fā)揮最大功效，是目前亟待解決的問題之一。

一、土地管理政策的沿革

土地管理是國家為維護土地制度、調(diào)整土地關(guān)系、合理組織土地利用所采取的行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)的綜合措施。一般而言，國家把土地管理權(quán)授予政府及其土地行政主管部門。因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部門依據(jù)法律和運用法定職權(quán)，對社會組織、單位和個人占有、使用、利用土地的過程或者行為所進行的組織和管理活動。

在土地管理政策方面，中央人民政府財經(jīng)委員會于1950年10月批準公布《農(nóng)業(yè)稅土地面積及常年應產(chǎn)量制訂標準的規(guī)定》。1951年7月，財政部又頒布了《農(nóng)業(yè)稅查田定產(chǎn)工作實施綱要》，清查田畝，定實產(chǎn)量，是中華人民共和國土地調(diào)查、統(tǒng)計工作的開端。1981年以來，國務院先后頒布了《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》和《國家建設征用土地條例》；1981年3月，中共中央、國務院又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強土地管理，制止亂占耕地的通知》，并成立了國家土地管理局，統(tǒng)一管理全國土地，同時在省級以下建立各級土地管理機構(gòu)。1986年6月25日，第六屆全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國土地管理法》。

二、目前我國土地管理存在的問題

1. 土地利用方式粗放。眾所周知，我國自加入WTO以來，經(jīng)濟建設取得了舉世矚目的成績，但同時存在著城鄉(xiāng)居民收入差距較大，就業(yè)壓力過大，勞工短缺，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重等諸多問題。在土地管理方面，土地使用粗放的問題尤為突出。從國外一些先進國家的發(fā)展過程來看，長期依靠高消耗、高投資來發(fā)展經(jīng)濟是不可持續(xù)的。1999-2004年，全國城鄉(xiāng)建設用地從13 000平方公里增加到34 000平方公里，有41個城市的規(guī)模擴大了一倍。對全國600個城市的調(diào)查顯示，城市人均建設用地為133平方米，而發(fā)達國家的人均建設用地僅為80~100平方米。我國城市土地的40%以上都屬于低利用土地，另外，據(jù)專項統(tǒng)計，全國城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍內(nèi)閑置的土地面積接近267萬公頃。

2. 城市土地布局不合理。目前，我國很多地區(qū)都大量圈地，大搞工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展區(qū)，城市工業(yè)用地的比例已經(jīng)超過20%，在有些沿海城市甚至已經(jīng)達到了60%。抽樣調(diào)查顯示，我國17個城市的工業(yè)用地產(chǎn)出率不到發(fā)達國家20世紀80年代的2%，而我國工業(yè)用地產(chǎn)出率最高的深圳市也只相當于發(fā)達國家的7%。在市場經(jīng)濟條件下，必須保證土地資源這一重要的生產(chǎn)要素在社會產(chǎn)業(yè)中得到優(yōu)化。

3. 盲目追求高GDP。我國部分地區(qū)過分注重GDP的增長，過分強調(diào)城市化建設而忽視了農(nóng)村的發(fā)展。在我國很多地區(qū)都存在著以超低價格搶占農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)象。城市土地資源的不合理配置已較大地影響了我國農(nóng)民的生存和發(fā)展，很多農(nóng)民在自己的家鄉(xiāng)沒有耕地，只能外出打工，成了名副其實的“三無”農(nóng)民。

4. 實際管理與政策規(guī)定不一致。

三、有效提高土地管理水平的途徑

1. 以經(jīng)濟建設為中心，制定合理、完善的土地規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是對土地資源保護、利用、開發(fā)的總體安排，對我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展都有重要作用。發(fā)達國家在21世紀初就對本國的土地資源進行了詳細的普查和功能性劃分。在世界發(fā)達國家如美國，就根據(jù)本國的氣候、土壤等的差異進行了小麥區(qū)、棉花區(qū)、玉米區(qū)和畜牧區(qū)的具體劃分，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的高度專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化。發(fā)達國家合理規(guī)劃及利用本國的土地給我國土地規(guī)劃的發(fā)展提供了良好的參照，但是，由于我國土地面積較大，還有著自身的環(huán)境特點等問題，因此，不能完全照搬其他國家的經(jīng)驗，而應該根據(jù)我國的土地國情做好周全的土地規(guī)劃。重點應做好如下方面：通過對我國的土壤結(jié)構(gòu)進行詳盡、科學的分析，制定多樣化的土地規(guī)劃方案，并對多種方案做出平衡優(yōu)化；對已經(jīng)規(guī)劃好的土地進行監(jiān)控，利用計算機建立土地管理方面的數(shù)據(jù)庫，時刻掌握土地利用的狀況，以便做好今后的土地管理工作。

2. 減少土地閑置率，盤活土地存量。隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，部分地區(qū)的土地存量已經(jīng)不多，建設用地已趨于飽和，所以，將閑置的土地盤活將成為經(jīng)濟發(fā)展的新亮點，也是目前必須考慮的問題。建設醫(yī)院、學校、商場等公共建筑時，可以在總體規(guī)劃的框架下，將這些公共建筑建設在空閑地區(qū)及舊的宅基地上。這樣，既可以降低土地征用成本，減少投資消耗，提高土地利用率，又可以節(jié)約土地、維持耕地面積總量，還可以直接將原占用空地的企業(yè)以股份制形式加入新企業(yè)，讓區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展獲得新生力量。

3. 轉(zhuǎn)變土地管理方向，使其向集約化經(jīng)營方向發(fā)展。1997年以來，我國的國土管理系統(tǒng)絕大多數(shù)都是系統(tǒng)內(nèi)部的自我管理模式，包括28號及31號文件，都提出了諸多土地管理方面的業(yè)務性知識和管理思想，但在實際運作中收效甚微。一個國家的經(jīng)濟發(fā)展方式應有相應的用地方式，實現(xiàn)國土集約化經(jīng)營，就要推行多業(yè)經(jīng)營，要堅持因地制宜原則，把握好開源節(jié)流的關(guān)系。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)化經(jīng)營，就要根據(jù)各地的氣候條件種植不同的農(nóng)作物，發(fā)展適合現(xiàn)代生活所需的農(nóng)作物。根據(jù)市場導向、國際經(jīng)濟發(fā)展趨勢，做好預測，時刻調(diào)整土地管理方針。

總之，做好土地管理，使其更好地適應時代經(jīng)濟的發(fā)展，既利國利民又有利于千秋萬代。應結(jié)合本地條件，緊緊圍繞經(jīng)濟建設這一中心，促進發(fā)展，保護耕地，使土地管理與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)好，實現(xiàn)科學化發(fā)展。