鄭風(fēng)田，郎曉娟，王 穎

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

基層治理的完善和農(nóng)村沖突化解機(jī)制構(gòu)建

鄭風(fēng)田，郎曉娟，王 穎

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

農(nóng)村沖突的發(fā)生源于基層治理過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，當(dāng)基層政府的治理能力弱化，無(wú)力向農(nóng)民提供公共服務(wù)，或者由于與資本相結(jié)合，出現(xiàn)“逐利”行為，直接侵害農(nóng)民利益時(shí)，都有可能導(dǎo)致矛盾的發(fā)生和沖突的激化。要實(shí)現(xiàn)基層的“良治”，需要通過(guò)基層政府部門(mén)的職能轉(zhuǎn)化、上下級(jí)之間財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等現(xiàn)象的重新調(diào)整、基層干部的評(píng)價(jià)方式變化，以及鄉(xiāng)村債務(wù)的化解等方式，促使基層政府真正做到為人民服務(wù)，從而構(gòu)建起真正有利社會(huì)穩(wěn)定的農(nóng)村沖突化解機(jī)制。

基層治理；農(nóng)村沖突化解；社會(huì)穩(wěn)定

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)日益增多的矛盾和沖突，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和整個(gè)國(guó)家的社會(huì)穩(wěn)定都帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)。我國(guó)中央政府高度重視農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)，通過(guò)取消農(nóng)業(yè)稅、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、制定支農(nóng)、惠農(nóng)政策等一系列措施，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善農(nóng)村社會(huì)環(huán)境。從全國(guó)的數(shù)據(jù)上看，到2009年，我國(guó)信訪總量已經(jīng)連續(xù)5年保持了下降的態(tài)勢(shì)，意味著政府部門(mén)的“維穩(wěn)”政策發(fā)揮了一定的效果，然而，對(duì)于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)仍然不能掉以輕心：基層政府的治理能力有待改善，農(nóng)民利益被侵害、合法權(quán)益得不到保護(hù)等現(xiàn)象依然存在，對(duì)于基層政府的信任程度普遍偏低，而部分地區(qū)的基層政府或少數(shù)基層干部的作風(fēng)不當(dāng)、違法亂紀(jì)、直接侵占農(nóng)民利益等行為，更是帶來(lái)了極為惡劣的影響，并常常成為當(dāng)?shù)貨_突事件暴發(fā)的導(dǎo)火索。

總的來(lái)說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)基層組織建設(shè)、管理能力建設(shè)等方面出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，是導(dǎo)致農(nóng)村沖突多發(fā)、社會(huì)不穩(wěn)定的重要原因，而要化解農(nóng)村沖突、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，改善基層治理是關(guān)鍵。

一、基層治理能力的弱化可能導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)沖突的增加

中央綜治委委員、民政部部長(zhǎng)李學(xué)舉在中央綜治委第二次全體會(huì)議上的講話(huà)中指出，全國(guó)有62.9萬(wàn)個(gè)村委會(huì)，工作軟弱渙散的約占10%[1]?；鶎又卫砟芰Φ娜趸赡芡ㄟ^(guò)兩種效應(yīng)帶來(lái)農(nóng)村沖突的增加：第一，直接利益損害效應(yīng)，基層政府在公共服務(wù)供給上出現(xiàn)問(wèn)題，并直接損害農(nóng)民群眾的切身利益時(shí)，可能導(dǎo)致沖突的發(fā)生；第二，信任損失效應(yīng)，即使政府部門(mén)或其中工作人員的行為本身尚未直接對(duì)個(gè)體的利益造成損害，但已經(jīng)在農(nóng)民心目中留下了“不可信任”的印象，會(huì)致使其在面對(duì)糾紛或者沖突等問(wèn)題時(shí)對(duì)政府部門(mén)出面調(diào)解的可信度產(chǎn)生懷疑，并進(jìn)而選擇更為個(gè)人化和激化的處理方式，而基層政府以“維穩(wěn)”為目標(biāo)采取的一些處理措施，可能繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)于政府的不信任感，并導(dǎo)致事態(tài)的激化和惡性循環(huán)。

（一）基層政府在公共服務(wù)上存在的缺陷，當(dāng)直接損害到農(nóng)民群眾的切身利益時(shí)，可能導(dǎo)致沖突的增加

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深入，當(dāng)前農(nóng)村沖突的發(fā)生主體不再主要是鄉(xiāng)村內(nèi)部農(nóng)戶(hù)之間、村社之間的民間性質(zhì)的資源利益紛爭(zhēng)，而是轉(zhuǎn)換為農(nóng)民和基層政府之間的政治性沖突，表現(xiàn)為農(nóng)民為了捍衛(wèi)自身權(quán)益與基層政府之間的抗?fàn)嶽2]。同樣，在鄉(xiāng)村基層干部普遍消極怠工條件下，沖突的發(fā)生主體已經(jīng)十分明顯地轉(zhuǎn)換為農(nóng)民和那些因主客觀原因沒(méi)有全面貫徹“以人為本”的基層政府的直接對(duì)立[3]。

1.基層政府維護(hù)社會(huì)治安、打擊黑惡勢(shì)力能力弱化，導(dǎo)致農(nóng)民生命財(cái)產(chǎn)安全遭受威脅，可能引發(fā)沖突，或?qū)е罗r(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定

首先，農(nóng)村社會(huì)的治安狀況是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定與否的一個(gè)重要衡量指標(biāo)。我國(guó)有60多萬(wàn)個(gè)行政村、300多萬(wàn)個(gè)自然村，有8億多人口生活在農(nóng)村，農(nóng)村和諧穩(wěn)定是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，也是全國(guó)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)[4]。然而，目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的治安體系建設(shè)，卻存在著農(nóng)村派出所基礎(chǔ)工作薄弱、人員警力嚴(yán)重不足、技術(shù)裝備和基礎(chǔ)設(shè)施落后等問(wèn)題，一些研究者指出，當(dāng)前許多農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)治安有嚴(yán)重惡化趨勢(shì)，其一表現(xiàn)為偷盜、詐騙、搶劫等治安案件多發(fā)，2006年1月至9月，全國(guó)農(nóng)村地區(qū)共發(fā)生殺人案件8031起，傷害案件5.9萬(wàn)起，同時(shí)，全國(guó)農(nóng)村共發(fā)生盜竊糧食、牲畜、生產(chǎn)資料等侵財(cái)案件88萬(wàn)起，占總數(shù)的31%；而一些黃、賭、毒等社會(huì)丑惡現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)，也滋生不少社會(huì)問(wèn)題[1]。

其次，黑惡勢(shì)力侵入村莊，影響村莊事務(wù)甚至操縱選舉，形成“惡人治村”，而由于基層警力配備力量存在不足，相關(guān)的法律體系建設(shè)還有待完善，難以對(duì)此進(jìn)行有力的打擊，農(nóng)民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅，并因此產(chǎn)生強(qiáng)烈的不滿(mǎn)情緒。在一些地區(qū)，正是由于這種社會(huì)治安狀況的惡化，成為群體性事件爆發(fā)的根源，如在貴州甕安、湖北石首等地爆發(fā)的群體性事件，通過(guò)事后調(diào)查證明，這些地區(qū)基層社會(huì)治安狀況嚴(yán)重惡化、一些黑社會(huì)犯罪團(tuán)伙行為猖獗，在當(dāng)?shù)卦斐蓸O為惡劣的影響，并造成地方政府的公信力下降，事件發(fā)生時(shí)，多個(gè)潛藏的矛盾集中爆發(fā)出來(lái)，并使整個(gè)事態(tài)迅速擴(kuò)大，變得難以控制。

2.基層政府追求一時(shí)政績(jī)，漠視甚至損害群眾利益，可能成為沖突發(fā)生的導(dǎo)火索

許多嚴(yán)重的沖突事件之所以發(fā)生，常常是由于一些地方政府的公務(wù)人員在經(jīng)濟(jì)利益趨使下，與資本相媾和，在征地、拆遷、企業(yè)改制重組、移民安置補(bǔ)償?shù)仁聞?wù)中突破法律規(guī)定，濫用公權(quán)力，不斷挑釁民間，甚至突破當(dāng)?shù)孛癖娙萑痰牡拙€。群眾受侵犯的權(quán)利在體制內(nèi)難以得到有效的救濟(jì)，最后只能以沖突的形式爆發(fā)出來(lái)。

政府作為民眾的委托人，必然面對(duì)如何協(xié)調(diào)政府利益與民眾利益的“委托-代理”問(wèn)題。在現(xiàn)行主要以經(jīng)濟(jì)成就為考核指標(biāo)的考核機(jī)制下，政府出于自身的利益最大化，理所當(dāng)然地會(huì)在維護(hù)地方正義、公平與發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)之間更加傾向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因而，能夠給地方經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造產(chǎn)值，增加就業(yè)機(jī)會(huì)的企業(yè)自然備受青睞。從這個(gè)角度來(lái)看，企業(yè)與政府必然走得很近，為了吸引企業(yè)入境投資，一些基層政府常常通過(guò)犧牲農(nóng)民群眾的合法權(quán)益來(lái)“招商引資”；另一方面，一些地方政府官員與企業(yè)之間也有著直接的交叉滲透和利益共享關(guān)系，敗壞了政府形象。

（二）基層政府不作為，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，漸漸失去群眾信任，可能導(dǎo)致沖突發(fā)生后難以得到及時(shí)化解

盡管現(xiàn)在中央政府出臺(tái)了許多的支農(nóng)、惠農(nóng)政策，并獲得了廣大農(nóng)民群眾的熱烈擁護(hù)，但一些農(nóng)村基層政府仍然未能形成“為人民服務(wù)”的主動(dòng)性，許多基層干部常常只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，民眾無(wú)法有效地、直接的監(jiān)督干部，而上級(jí)的監(jiān)管又存在較大的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，最后導(dǎo)致的結(jié)果是基層政府的“不作為”現(xiàn)象和官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，基層組織與群眾的隔閡日漸加深。在調(diào)查中，甚至發(fā)現(xiàn)農(nóng)村居民中有這樣的說(shuō)法，“中央政府是我們的恩人，省級(jí)政府是我們的親戚，縣級(jí)政府是好人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是壞人，村級(jí)政府是敵人”[5]。本應(yīng)最貼近農(nóng)民群眾的基層干部失去了曾經(jīng)有過(guò)的優(yōu)良作風(fēng)，大多不愿意下鄉(xiāng)與民眾打成一片，相應(yīng)的，民眾也在情感上對(duì)基層政府感到疏離和冷漠，漸漸失去對(duì)基層組織的信任，這種信任的喪失，非常不利于農(nóng)村已有矛盾沖突的化解和社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)。

1.對(duì)于基層政府的高度不信任是各種上訪行為產(chǎn)生的根源，而地方政府在“維穩(wěn)”壓力下的“截訪”行為更加劇了這種不信任，激化了矛盾和沖突

當(dāng)農(nóng)村居民卷入某種糾紛時(shí)，在不信任本地基層組織的情況下，會(huì)對(duì)其處理決議感到不滿(mǎn)或者不服，并相信上一級(jí)政府組織會(huì)更加公正，在知道其所遭遇的委屈后能夠?yàn)槠溆懟毓?，于是產(chǎn)生各種逐級(jí)上訪乃至越級(jí)上訪，然而，大多數(shù)沖突或者糾紛，最后還是要回到基層，由本地政府來(lái)加以解決，而這種對(duì)于本地基層政府的不信任情緒，又使得問(wèn)題的解決結(jié)果難以令農(nóng)民感到滿(mǎn)意，于是依然要不斷尋求上訪，由此造成惡性循環(huán)，并可能由于基層組織在“維穩(wěn)”過(guò)程中的一些不恰當(dāng)舉措，導(dǎo)致沖突激化。

由于當(dāng)前中央層面上高度重視“維穩(wěn)”工作，落實(shí)到基層，則變成信訪相關(guān)指標(biāo)的層層下壓和“一票否決”，基層政府更多采取“截訪”等短期行為來(lái)試圖控制上訪量，不僅帶來(lái)了高額的“維穩(wěn)”成本、浪費(fèi)了許多行政資源，進(jìn)一步影響了基層政府的服務(wù)能力建設(shè)；也造成基層政府與上訪群眾間的關(guān)系變得更為緊張，許多矛盾反而因此加深和激化，為基層社會(huì)管理和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)更大的困境。

2.不信任情緒的蔓延可能造成農(nóng)村基層地區(qū)“謠言政治”盛行，群眾寧信謠言不信政府，進(jìn)一步損害基層政府的權(quán)威和公信力，并使得沖突的化解更為困難

農(nóng)民群眾對(duì)于基層組織的不信任程度蔓延，也可能導(dǎo)致“謠言政治”盛行。在這種情況下，地方政府制定的政策、給出的承諾和來(lái)自正式媒體的宣傳信息都被認(rèn)為“不可信”，信息傳遞機(jī)制失靈，各種謠言大行其道，基層政府的權(quán)威被種種謠言所“消解”，群眾滿(mǎn)懷疑慮，一旦有沖突事件發(fā)生，政府部門(mén)則會(huì)第一時(shí)間成為群眾質(zhì)疑的對(duì)象，并導(dǎo)致事態(tài)迅速惡化，難以獲得平息和化解。如在貴州甕安、湖北石首事件中，導(dǎo)火索都是一起看似普通的刑事治安案件，而由于當(dāng)?shù)鼗鶎诱ト嗣袢罕娦湃?，官方出面做出的事件說(shuō)明被一概報(bào)以懷疑態(tài)度，各種民間謠言則流傳甚廣，并一概將矛頭指向基層政府，群眾的情緒因謠言的傳播而更加激動(dòng)，致使已經(jīng)聚集起來(lái)的群眾很難在政府部門(mén)的勸說(shuō)下自行散去，并會(huì)對(duì)政府部門(mén)出動(dòng)警力等“維穩(wěn)”行動(dòng)感到強(qiáng)烈敵意，導(dǎo)致事態(tài)的激化。

二、基層組織治理能力弱化并造成農(nóng)村沖突多發(fā)的主要原因

從根本上說(shuō)，目前基層組織治理能力弱化、侵害農(nóng)民利益行為不斷，導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾的主要原因，與財(cái)權(quán)層層上繳、事權(quán)層層下壓的財(cái)政體系密切相關(guān)，在這種財(cái)政體系下，基層政府缺乏為人民服務(wù)的主動(dòng)性，更多專(zhuān)注于那些能夠帶來(lái)稅收來(lái)源的項(xiàng)目，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅之后，這種基層政府的“資本化”現(xiàn)象更加突出。一些地區(qū)的基層干部不得不以“招商引資”為主要工作內(nèi)容，這一方面分散了他們的精力，使他們無(wú)力為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾提供應(yīng)有的公共服務(wù)；另一方面，一旦外部資本出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益的行為時(shí)，基層政府的“親資本”性使他們失去公正性，結(jié)果則可能導(dǎo)致矛盾的激化和沖突的暴發(fā)。

（一）“農(nóng)不養(yǎng)政”致使基層政府“權(quán)不為民所用”

近些年來(lái)，中央政府考慮到農(nóng)民負(fù)擔(dān)重等實(shí)際問(wèn)題取消了農(nóng)業(yè)稅，當(dāng)然這是一個(gè)利國(guó)利民的大好政策，然而，由于相應(yīng)的配套措施和激勵(lì)機(jī)制沒(méi)有跟上，農(nóng)業(yè)稅的取消使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政府進(jìn)一步失去了為農(nóng)服務(wù)的動(dòng)力。

稅收體現(xiàn)的是社會(huì)公眾與政府以及政府官員之間的交換關(guān)系，是社會(huì)成員為了滿(mǎn)足公共需要所付出的成本。政府官員為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并借此收取在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)過(guò)程中耗費(fèi)的費(fèi)用。兩者之間是養(yǎng)與被養(yǎng)、服務(wù)與被服務(wù)的交易關(guān)系。取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)民似乎不再負(fù)有養(yǎng)政的義務(wù)，那么，作為交易的另一方——基層政府還能一如既往地為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品、發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)嗎？為農(nóng)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量是否也因此而下降呢？在取消農(nóng)業(yè)稅之前，許多研究者都曾討論過(guò)這個(gè)問(wèn)題，得出的結(jié)論是必須加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度，加大上級(jí)財(cái)政對(duì)于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的撥款，同時(shí)還需要建立起農(nóng)民群眾對(duì)于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督機(jī)制。

然而，從目前的情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)稅的取消，只是簡(jiǎn)單地?cái)財(cái)嗔嘶鶎诱煜蜣r(nóng)民的“手”，對(duì)于造成基層政府不斷向農(nóng)民剝奪和攫取的制度因素卻沒(méi)有太多涉及，一些基層政府仍然具有“吃飯財(cái)政”性質(zhì)，于是仍然沒(méi)有任何動(dòng)力和能力為農(nóng)民群眾提供服務(wù)，“不作為”現(xiàn)象嚴(yán)重；而上級(jí)政府的各種“一票否決”和指標(biāo)任務(wù)還在層層下達(dá)，基層政府不得不去尋找新的稅源，并最終選擇同資本結(jié)合，農(nóng)民的土地權(quán)益、環(huán)境權(quán)益等合法權(quán)益被侵害時(shí)，本應(yīng)站在他們這一方的基層政府，反而站在了資本那一方，成為各種矛盾爆發(fā)的根源。與此同時(shí)，農(nóng)民群眾對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督機(jī)制未能有效建立起來(lái)，司法渠道也常常受到行政權(quán)力制約，未能發(fā)揮應(yīng)有的救濟(jì)作用，“上訪”成為農(nóng)民的唯一選擇，而當(dāng)制度內(nèi)最后的“上訪”也變得難以奏效時(shí)，一些制度外的激烈沖突事件則會(huì)出現(xiàn)，即目前常常見(jiàn)諸報(bào)端的群體性事件、暴力化抗?fàn)?、自殺式維權(quán)等等。

（二）“上面千條線，下面一根針”——基層政府面臨嚴(yán)重的財(cái)權(quán)責(zé)不相稱(chēng)問(wèn)題

基層組織和政權(quán)的辦事人員少，辦事經(jīng)費(fèi)少，權(quán)力小，但是要辦的事情卻一點(diǎn)也不少。“上面千條線，下面一根針”很形象地形容了基層政府與上級(jí)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的組織和政權(quán)相當(dāng)多的精力都用在了辦理上級(jí)政府交辦的其他事項(xiàng)，如鄉(xiāng)政府代表交通部門(mén)修路，代表稅務(wù)機(jī)關(guān)收稅，代表教育部門(mén)興辦教育等等。另外，上級(jí)隨便來(lái)個(gè)人視察都會(huì)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府弄得雞犬不寧，接待的話(huà)經(jīng)費(fèi)從哪來(lái)，不接待又說(shuō)不過(guò)去，總之就是啞巴吃黃連，有苦說(shuō)不出。投入到一個(gè)方面的精力多了，自然就沒(méi)有精力再去主動(dòng)關(guān)心群眾的疾苦，往往會(huì)感到力不從心。如在發(fā)生嚴(yán)重群體性事件的貴州甕安，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹烤驮硎荆骸安粌H鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)責(zé)權(quán)不相稱(chēng)，包括縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的責(zé)權(quán)都不相稱(chēng)。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的黨政‘一把手’都要跑到州委組織部批。我認(rèn)為應(yīng)該適當(dāng)下放權(quán)力。在體制上，越到基層政府越是無(wú)限的責(zé)任，有限的權(quán)力。權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，干部有的時(shí)候就會(huì)推，說(shuō)這個(gè)東西不是我的責(zé)任，你找別的部門(mén)去吧?；乇苊埽瑢?dǎo)致矛盾越積越多?！盵6]。

（三）村級(jí)債務(wù)缺乏還債資金來(lái)源，背負(fù)沉重負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)村無(wú)力承擔(dān)公共服務(wù)職能，侵犯農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)自20世紀(jì)90年代初開(kāi)始形成，至90年代末期才引起關(guān)注。此時(shí)，相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因債務(wù)過(guò)于龐大而積重難返。絕大多數(shù)的村也背上了沉重的債務(wù)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了能“打開(kāi)門(mén)、揭開(kāi)鍋”正常運(yùn)轉(zhuǎn)，向干部、向社會(huì)高利集資，向農(nóng)信社借貸，并以此作緩解債務(wù)的方式，引起新的債務(wù)。

在強(qiáng)大的債務(wù)負(fù)擔(dān)下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級(jí)政府根本無(wú)力承擔(dān)各種公共服務(wù)職能，甚至上級(jí)部門(mén)下發(fā)的支農(nóng)撥款也被他們用于清償以往的積債，由此導(dǎo)致政府公信力喪失，侵犯農(nóng)民利益的行為也時(shí)有發(fā)生。

此外，基層政府為消減債務(wù)也可能存在侵犯農(nóng)民利益、激化矛盾的現(xiàn)象。多年來(lái)，農(nóng)民稅費(fèi)的收繳基本都是采用動(dòng)員其自愿上交的辦法，對(duì)那些不愿上交稅費(fèi)的農(nóng)戶(hù)，顯得束手無(wú)策。為了完成任務(wù)，實(shí)在沒(méi)辦法的只能由村干部自己墊付，存在“上清下不清”的現(xiàn)象，形成理不清的“債務(wù)鏈”，引發(fā)了一些社會(huì)矛盾。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前我國(guó)鎮(zhèn)村債務(wù)累計(jì)達(dá)3800億元。在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，幾乎所有的縣鄉(xiāng)村都有負(fù)債而且債務(wù)逾期不能償還現(xiàn)象比較突出。取消農(nóng)業(yè)稅前，由于有農(nóng)業(yè)稅附加，鎮(zhèn)村兩級(jí)在還債時(shí)還可以在農(nóng)業(yè)稅附加上勉強(qiáng)做點(diǎn)文章。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組就等于斷掉了還債的資金來(lái)源。這也從側(cè)面解釋了為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部愿意站在商人的背后，或許從基層組織的角度上來(lái)考慮，這也是一個(gè)“沒(méi)有選擇的選擇”。而這些債務(wù)尤如一個(gè)巨大的毒瘤，如果不能盡快切除它，必將對(duì)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生極為不利的影響。

（四）人少事多，結(jié)構(gòu)失衡，基層組織力不從心，“洗碗效應(yīng)①“洗碗效應(yīng)”：大家一起吃飯，有的人吃完抹嘴走人，剩下的人洗碗。長(zhǎng)期洗碗的人，打爛碗的幾率勢(shì)必高些，就會(huì)經(jīng)常挨罵，不洗碗的人則可以明哲保身。洗碗的人被比喻成努力干工作的人。在單位里，干得多，會(huì)挨罵，還得罪人。提拔啊、投票啊什么的就沒(méi)你。所以長(zhǎng)期下來(lái)，人們就覺(jué)得做得多還不如不做。”凸顯

《國(guó)務(wù)院關(guān)于2005年深化農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》中規(guī)定：嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，從嚴(yán)核定和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量，由省政府實(shí)行總量管理，確保5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量只增不減。中央的意思是要改善我國(guó)基層人浮于事的狀況，結(jié)果雖然遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的增長(zhǎng)，卻又增加了其他的問(wèn)題?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部編內(nèi)人員大部分年齡偏大，對(duì)外界的新鮮事物接受能力也不強(qiáng)，而由于國(guó)家相關(guān)文件不準(zhǔn)進(jìn)人的限制，農(nóng)村真正需要的人才進(jìn)不來(lái)，進(jìn)來(lái)的又不是最需要的人才。知識(shí)、視野和年齡的限制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的干部只是被動(dòng)地做上級(jí)布置下來(lái)的工作，缺乏主動(dòng)性。另外，由于收入低微，有能力的人也不愿意擔(dān)任這種“吃力不討好”的工作，他們感到如此微薄的補(bǔ)貼和其承擔(dān)的工作任務(wù)、付出的辛勤勞動(dòng)根本不相稱(chēng)，又缺乏社會(huì)保障，后顧之憂(yōu)得不到解決，沒(méi)有想頭，一定程度上影響了村組干部的工作積極性。

正是因?yàn)檫@些原因，在基層組織中，“洗碗效應(yīng)”特別明顯。許多基層干部秉承“多一事不如少一事”的原則，只是應(yīng)付上級(jí)交代的任務(wù)指標(biāo)，缺乏為人民群眾服務(wù)的積極主動(dòng)性。而具體到化解農(nóng)村沖突、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工作上，就會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)烈的短期行為傾向：一是盡量“花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定”，寧愿耗費(fèi)巨資去堵截、監(jiān)控上訪群眾，或者對(duì)于少數(shù)上訪者許諾好處，也不愿意為農(nóng)民群眾解決實(shí)際問(wèn)題；二是作風(fēng)簡(jiǎn)單粗暴，脫離群眾，很少認(rèn)真關(guān)注農(nóng)民需求，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定只滿(mǎn)足于表面上的平靜，對(duì)于各種隱患則不加注意，常常到了問(wèn)題出現(xiàn)的時(shí)候才疲于應(yīng)付，對(duì)于基層組織本身和農(nóng)民群眾都帶來(lái)極大的傷害。

三、加強(qiáng)基層組織和政權(quán)建設(shè)，有效化解農(nóng)村沖突、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

（一）在制度設(shè)計(jì)上改變財(cái)權(quán)和事權(quán)結(jié)構(gòu)，減少各種“一票否決”和硬性指標(biāo)，轉(zhuǎn)變基層政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

當(dāng)前基層組織建設(shè)中最大的問(wèn)題是財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等的財(cái)政結(jié)構(gòu)，要實(shí)現(xiàn)基層“良治”，則必須改變這種結(jié)構(gòu)，在整個(gè)國(guó)家的財(cái)政制度一時(shí)難以調(diào)整的情況下，也應(yīng)改變現(xiàn)有的評(píng)價(jià)機(jī)制，減少各種“一票否決”和量化指標(biāo)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從眾多繁雜事務(wù)中解脫出來(lái)，切實(shí)解除鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的額外負(fù)擔(dān)，以便集中精力為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

在制度設(shè)計(jì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)必須切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)職權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，科學(xué)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)，圍繞事權(quán)匹配職權(quán)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的要求，把主要精力轉(zhuǎn)到加強(qiáng)社會(huì)管理、公共服務(wù)和改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境上來(lái)，努力建設(shè)服務(wù)型政府。應(yīng)該加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能，科技服務(wù)職能，引導(dǎo)發(fā)展生產(chǎn)與市場(chǎng)培育職能，公共事業(yè)管理職能和規(guī)劃協(xié)調(diào)職能。

（二）改善基層組織和政權(quán)人員設(shè)置和管理，建立精干效率的工作系統(tǒng)，促進(jìn)基層干部的工作方式轉(zhuǎn)變，切實(shí)做到為人民服務(wù)

規(guī)范基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員職位，建立精干效能的組織系統(tǒng)。按照精簡(jiǎn)效能原則，根據(jù)各各地實(shí)際情況分類(lèi)設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)和人員職位，不搞上下對(duì)口，切實(shí)把目前臃腫龐雜的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)下來(lái)。完善用人制度，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，穩(wěn)定基層干部隊(duì)伍。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身份多樣化，進(jìn)出人員隨意性大的現(xiàn)狀，將基層干部分為兩類(lèi)：一類(lèi)為縣(市、區(qū))管干部(正式干部)，一類(lèi)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自聘人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要相對(duì)穩(wěn)定，縣(市、區(qū))派干部調(diào)整不宜過(guò)于頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自聘人員一律實(shí)行合同制。盡量做到不同類(lèi)型人員在職期間的待遇大體平衡，對(duì)合同制人員的后顧之憂(yōu)也應(yīng)同時(shí)考慮，統(tǒng)一作出規(guī)定，不搞因人而異。干部的提拔交流應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上級(jí)推薦，人員調(diào)動(dòng)要經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同意，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想穩(wěn)定，勞有所得，干有所獲，從而提高工作積極性?？茖W(xué)合理地定編定崗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制應(yīng)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口、土地面積、區(qū)域位置等綜合因素核定編制標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制總量，超員一律清退，缺編可從市直機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)人員中下派補(bǔ)充。現(xiàn)在的“大學(xué)生村官”政策也鼓勵(lì)基層補(bǔ)充新鮮血液，讓一些具有時(shí)代思想的大學(xué)生到基層工作。

（三）妥善化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，防止產(chǎn)生新的債務(wù)

首先，要全面理清債權(quán)債務(wù)關(guān)系，強(qiáng)化審計(jì)，加強(qiáng)信息的透明度。其次，要千方百計(jì)籌集資金化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，但是所有資金的籌集都不應(yīng)該觸及廣大群眾的切實(shí)利益，不能以犧牲群眾利益來(lái)還債。不僅要強(qiáng)化對(duì)群眾的教育增強(qiáng)其義務(wù)意識(shí)，更重要的是加大財(cái)政向基層的傾斜力度，緩解基層財(cái)政壓力，保證其不但不負(fù)債還會(huì)有足夠的資金完成基層的各項(xiàng)工作?；鶎颖旧硪矐?yīng)該廣開(kāi)財(cái)源，加快發(fā)展，培植稅源，努力開(kāi)源節(jié)流。最后，要堅(jiān)決制止新增債務(wù)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)【2005】39號(hào)）文件稱(chēng)，必須堅(jiān)定鎖定債務(wù)，堅(jiān)決制止新增鄉(xiāng)村債務(wù)。從基層政府的角度來(lái)看，不得以任何名義投資興辦經(jīng)營(yíng)性企業(yè)，不得以任何名義由財(cái)政擔(dān)保貸款。應(yīng)該從各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際出發(fā)，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資限額，投資超過(guò)限額的，應(yīng)有上級(jí)財(cái)政和審計(jì)部門(mén)查實(shí)資金來(lái)源，經(jīng)相關(guān)部門(mén)立項(xiàng)審批后批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)形成的新增債務(wù)，按“誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)，集體決策主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)”的原則處理。

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Abstract:Conflicts in rural areas result from problems in grassroots management.When the governing capacity of grassroots government become weakened and cannot offer public service for farmers,or farmers'interest is directly encroached due to the combination with capital,contradictions are likely to happen and conflicts are likely to activate.To achieve good grassroots governance,functions of grassroots government departments should be transformed,asymmetric phenomena of ownership of properties and office power should be readjusted,evaluation forms for grassroots cadres and ways of solving rural debts should be reformed,thus to make the grassroots government serve the people and construct conflict resolving mechanism which is good for social stability.

Key words:grassroots management;conflict resolution in rural areas;social stability

（責(zé)任編輯：葉劍波）

Perfection of Grassroots Management and Construction of Conflict Resolving Mechanism in Rural Areas

ZHENG FENG-tian,WANG Ying,LANG Xiao-juan

（Renmin University of China,Beijing,100872,China）

D902

A

2095-1140（2011）01-0018-05

2010-12-20

國(guó)家社科基金“完善社會(huì)管理與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制研究——農(nóng)村對(duì)抗性沖突及其化解機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào):07&ZD048），教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：05JA630057）。

鄭風(fēng)田（1965-），河南鄭陽(yáng)人，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事三農(nóng)問(wèn)題研究；郎曉娟（1985-），女，湖北恩施人，中國(guó)人民大學(xué)博士研究生；王穎（1984-），女，山東聊城人，中國(guó)人民大學(xué)碩士研究生。