李默然，吳開松

（中南民族大學(xué)，湖北 武漢 430074）

·管理研究·

民族地區(qū)基層政府應(yīng)對群體性突發(fā)事件權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)能力研究※

李默然，吳開松

（中南民族大學(xué)，湖北 武漢 430074）

社會轉(zhuǎn)型時期民族地區(qū)群體性突發(fā)事件頻發(fā)，基層政府領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)對能力直接關(guān)系到事件的處置成效。而其特殊性導(dǎo)致了僵化的應(yīng)對方式，表現(xiàn)在：應(yīng)對量度缺失化、處置目標剛性化、處理手段簡單化。而民族地區(qū)的法律規(guī)定、行政特色和政治環(huán)境則為權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)提供了現(xiàn)實依據(jù)。民族地區(qū)基層政府應(yīng)對群體性突發(fā)事件，應(yīng)從制度建設(shè)、人本管理、學(xué)習(xí)積累三方面來提升權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)能力。

民族地區(qū)；基層政府；群體性突發(fā)事件；權(quán)變；領(lǐng)導(dǎo)能力

美國學(xué)者亨廷頓（Samuel P.Huntington）曾說過：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂?！盵1](P31)中國社會正處在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會快速過渡的轉(zhuǎn)型時期，政治經(jīng)濟等各種因素交織在一起引發(fā)了不同程度的情緒震蕩，沖突此起彼伏，社會怨憤的積壓使人們更加浮躁。這種無處宣泄的狂燥一旦契合了個人在面對國家機器的弱勢時，很容易引發(fā)群體性的不滿，從而爆發(fā)群體性突發(fā)事件。

近些年來，我國社會頻繁發(fā)生因轉(zhuǎn)型時期矛盾激化引發(fā)的集會、示威、械斗等群體性突發(fā)事件，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計顯示2005年達到8.7萬起，2006年有9萬多起，且規(guī)模越來越大，上千人以上的占較大比重。而相對落后的我國中西部民族地區(qū)群體性突發(fā)事件更為突出，其中具有較大影響的如貴州甕安事件、云南孟連事件、甘肅隴南事件等，這些事件引發(fā)了民族地區(qū)的社會動蕩，嚴重影響了民族地區(qū)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟社會發(fā)展。應(yīng)對由群體性突發(fā)事件造成的危機，基層政府的領(lǐng)導(dǎo)者首當其沖，因此領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變能力的大小、領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對水平的高低，將最主要地決定危機處置的成效。

一、民族地區(qū)基層政府應(yīng)對群體性突發(fā)事件權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)能力的內(nèi)涵

美國當代著名的管理專家菲德勒（Fred E.Fiedler）認為，權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)是一種需要領(lǐng)導(dǎo)者人格與情境互動的有效領(lǐng)導(dǎo)模式，其管理績效受制于領(lǐng)導(dǎo)者個人心智導(dǎo)向及其他三個情景變量，即現(xiàn)實環(huán)境、工作結(jié)構(gòu)以及職位權(quán)力。權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論的核心就是要求領(lǐng)導(dǎo)者隨情境、時勢而靈活變動，世界上根本沒有僵化不變的管理?！邦I(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力、影響力和控制力源于他所處的情境狀況”“情境控制是領(lǐng)導(dǎo)行為的一個決定性因素”[2](P67)。以權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論為指導(dǎo)，將應(yīng)對群體性突發(fā)事件的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)能力定義為領(lǐng)導(dǎo)者的政策領(lǐng)悟力、科學(xué)決策力、戰(zhàn)略行動力和政治公信力。權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論要求領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)不斷地調(diào)整自己，使自己不失時機地適應(yīng)外界的變化，并為此而儲備各種能力，在各種突變中游刃有余。因此說，領(lǐng)導(dǎo)有效性首先要求的是領(lǐng)導(dǎo)能力的提升，如此才能靈活應(yīng)對各種復(fù)雜的情境。

在我國當前社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，民族地區(qū)基層政府在社會經(jīng)濟相對落后、各種矛盾凸顯的情況下有效應(yīng)對群體性突發(fā)事件確非易事。因此，“應(yīng)考慮明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)者所需要的能力”[2](P238)，具體來講有四個方面。第一，政策領(lǐng)悟力，既要了解政策又要會用政策。我國的民族政策是依據(jù)民族地區(qū)特殊情況而專門制定的法律法規(guī)，這種體系化的措施和辦法，是民族地區(qū)基層政府進行政治管理的首要準則。領(lǐng)導(dǎo)者要全面準確地運用民族政策才能準確認定和判斷事件發(fā)展趨勢，也才能為正確決策打好基礎(chǔ)。第二，科學(xué)決策力。“管理過程就是決策過程”[3](P6)。民族地區(qū)的行政環(huán)境復(fù)雜多變，基層政府在日常管理中不僅要重視決策，更要提高科學(xué)決策能力；不僅要重視在漸發(fā)性危機事務(wù)的程序化決策，更要在熟練運用程序化決策的前提下，提升在突發(fā)性危機事務(wù)中非程序化決策水平，臨危不亂，沉著應(yīng)對。第三，戰(zhàn)略行動力。不僅要有高超的資源整合和調(diào)控能力，還要有靈活的引導(dǎo)和應(yīng)變能力；不僅要有戰(zhàn)略思維、戰(zhàn)略眼光，更要儲備戰(zhàn)略能力。要從倫理能力、道德能力、責任能力、績效能力和勝任能力等諸多方面上從戰(zhàn)略高度強化領(lǐng)導(dǎo)能力。第四，政治公信力，即不依賴強制性的權(quán)力來樹立政府的權(quán)威，不以簡單粗暴的工作方式來對待民眾的利益訴求。領(lǐng)導(dǎo)者作為政府政治行為者的代表，要通過公正合理的政治運作過程來維護公眾利益，從而獲得民眾的政治信任，提高政府非權(quán)力影響力。

二、民族地區(qū)基層政府應(yīng)對群體性突發(fā)事件權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)能力的現(xiàn)狀

我國民族地區(qū)主要是指分布在我國西部地區(qū)的少數(shù)民族聚居區(qū)。民族地區(qū)基層政府主要指民族地區(qū)的自治縣、自治旗及其以下的基層政府。依照憲法和自治法等相關(guān)法律政策的規(guī)定，民族區(qū)域自治機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)職位由自治民族成員擔任，由此造成在民族地區(qū)基層政府中選拔領(lǐng)導(dǎo)干部偏重于民族身份而一定程度上忽視了領(lǐng)導(dǎo)自身素質(zhì)。民族地區(qū)多分布于山地、高原等自然條件惡劣、交通不便的地域，不僅經(jīng)濟發(fā)展落后，工作環(huán)境及條件也更為艱苦，無法吸引和留住外來人才，領(lǐng)導(dǎo)只能是就地選擇。少數(shù)民族農(nóng)村濃厚的血親宗族觀念的束縛，使這些本土領(lǐng)導(dǎo)不能放開手腳工作，更無法做到臨危決斷。少數(shù)民族群眾不同程度地信仰宗教，如云南、貴州的很多少數(shù)民族有自己的土著宗教，當?shù)鼗鶎诱念I(lǐng)導(dǎo)作為本民族的一分子，在遇到因不同少數(shù)民族宗教問題引發(fā)的矛盾沖突時，處事難免有失偏頗，進一步激化了矛盾。民族地區(qū)群眾落后的思想觀念和一些原始的生活方式存在，公民意識匱乏，基層政府因為這種監(jiān)督的缺失，領(lǐng)導(dǎo)者儼然以“土皇帝”自居，在面對問題時，以權(quán)謀私等違法行為阻礙了問題的解決。

民族地區(qū)近年來爆發(fā)的群體性突發(fā)事件多與此有關(guān)，而在應(yīng)對此類事件時，從權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論的角度考慮主要有以下幾方面的問題：

1.領(lǐng)導(dǎo)者的應(yīng)對量度缺失化

民族地區(qū)大部分地理環(huán)境閉塞、落后，薄弱的經(jīng)濟文化基礎(chǔ)使其極易依賴于計劃經(jīng)濟模式下的管理方式，停留在經(jīng)驗管理和依靠行政指令做事的傳統(tǒng)上。民族地區(qū)因社會轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的新情況、新問題，都要求改革舊的社會管理模式與管理制度，而新的模式與制度尚未建立，這就導(dǎo)致基層政府領(lǐng)導(dǎo)者處理相關(guān)問題的能力十分有限。民族地區(qū)應(yīng)對群體性突發(fā)事件所必需的各種資源十分有限：沒有足夠的財力、物力，無法組建相應(yīng)的機構(gòu)，也未建立各種必要的制度，技術(shù)上沒有操作性很強的應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)設(shè)施，物資上沒有充足的儲備。在發(fā)現(xiàn)沖突苗頭時，基層政府即使想采取措施控制也是心有余而力不足。另外，由于基層政府沒有可操作性的制度來應(yīng)對群體性突發(fā)事件，也可能使領(lǐng)導(dǎo)者在具體處置過程中，出現(xiàn)行政越權(quán)和濫用權(quán)力的情況。這些問題都使領(lǐng)導(dǎo)者在處理群體性突發(fā)事件時，無章法可依、無量度可循的局面，人治大于法治的現(xiàn)象廣泛存在。

2.領(lǐng)導(dǎo)者的處置目標剛性化

長久以來，我國在“穩(wěn)定壓倒一切”的政策指導(dǎo)下，各地方政府將“維穩(wěn)”作為工作第一要務(wù)。民族地區(qū)基層政府不僅在加強民族團結(jié)、維護國家統(tǒng)一上承擔著更大的政治責任，在反對國內(nèi)外政治分裂勢力上的政治職能也更突出。因此，領(lǐng)導(dǎo)者不僅將“維穩(wěn)”當作處置群體性突發(fā)事件的利器，也習(xí)慣于將其作為處置事件的剛性目標。但民族地區(qū)不可能像經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)那樣有足夠的財力提供維穩(wěn)經(jīng)費，就只能特殊處理、強制解決了。從云南孟連事件中膠農(nóng)與政府的多次暴力沖突就可以看出，領(lǐng)導(dǎo)者依賴于強制性的公權(quán)力來打壓民眾的利益訴求，期望盡快強行解決事件。但是，如果僅以“剛性穩(wěn)定”為目標，即以權(quán)力的排他性和封閉性為基礎(chǔ)，以社會絕對安定為管治目標，這種穩(wěn)定狀況是有政治風險的[4]。壓力維穩(wěn)的剛性處置目標不僅不能從根源上解決問題，反而會使事件朝著更加惡劣的態(tài)勢發(fā)展下去，最終會釀成難以收拾的暴力械斗事件。

3.領(lǐng)導(dǎo)者的處理手段簡單化

在處理群體性突發(fā)事件時，需要領(lǐng)導(dǎo)者身兼數(shù)任、“扮演”好各種角色，還需要根據(jù)情境變化，及時進行角色轉(zhuǎn)換并恰當協(xié)調(diào)好各種關(guān)系。但民族地區(qū)基層政府的領(lǐng)導(dǎo)者普遍教育文化水平偏低，知識結(jié)構(gòu)單一，根本不具備科學(xué)應(yīng)對突發(fā)危機事件的相關(guān)素質(zhì)。如云南紅河州大專以上學(xué)歷的少數(shù)民族干部僅占9.3%，中專、高中以下文化程度占90.7%[5]。民族地區(qū)干部來自于政治、文史、行政專業(yè)的占絕大多數(shù)，而經(jīng)濟、法律、金融等專業(yè)的則極少。知識同化導(dǎo)致干群關(guān)系異化也使干部能力弱化，限制了領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)對復(fù)雜危機情境的綜合素質(zhì)的提升。缺乏相應(yīng)的應(yīng)對能力，也就難以及時洞察危機、有效控制危機、成功化解危機。貴州省委書記石宗源在總結(jié)“甕安事件”時曾提到一定要慎用強制措施，更不能用專政的手段對待群眾?；鶎诱念I(lǐng)導(dǎo)者不是從化解矛盾出發(fā)來應(yīng)對事件，而是簡單地以暴制暴，要么將其政治化或刑事化采用硬性的打壓，要么使用專政的方式更加激化矛盾。這必然給黑惡勢力以可趁之機，極有可能演化成惡性政治事件。

三、民族地區(qū)基層政府應(yīng)對群體性突發(fā)事件權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實依據(jù)

所謂“窮則變，變則通，通則達”，作為民族地區(qū)群體性突發(fā)事件中的主要面對者，基層政府的領(lǐng)導(dǎo)要根據(jù)不同情勢進行權(quán)變；而我國民族地區(qū)一系列的特殊性，也為其權(quán)變應(yīng)對提供了諸多現(xiàn)實依據(jù)。

1.民族地區(qū)基層政府的特殊性，為權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)提供了法律依據(jù)

《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第二條規(guī)定：各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。民族自治地方分自治區(qū)、自治州、自治縣。第六條規(guī)定：民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經(jīng)濟、文化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。第十七條規(guī)定：民族自治地方的人民政府實行自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長負責制。自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長，分別主持本級人民政府工作。這些法律條文明確規(guī)定了民族地區(qū)擁有特殊的自治權(quán)，具有較大的自主權(quán)可以靈活處理本地事務(wù)，同時也從法律上確認了自治地區(qū)基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)者的自治權(quán)力的規(guī)定，這些都為權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)提供了先決條件。

2.民族地區(qū)基層政府面對問題的特殊性，為權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)提供了行政依據(jù)

我國有55個少數(shù)民族，由于國家人口政策的傾斜和經(jīng)濟的發(fā)展造成人口增長較快。民族地區(qū)還由于歷史的、自然的原因在國家的經(jīng)濟社會發(fā)展中比較落后，突出表現(xiàn)在生產(chǎn)力、文化發(fā)展、群眾生活方面。為了促進民族融合，不論是否民族自治地區(qū)均形成了“大雜居，小聚居”的局面，各民族不僅各具本民族特色，也各有差異。民族地區(qū)基層政府的領(lǐng)導(dǎo)者在日常管理中不僅要在行使自治權(quán)和行政權(quán)中把握平衡，還要注意在行政管理和政治敏感中控制力度，而這都要求有決斷力的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)，因時應(yīng)變。

3.民族地區(qū)群體性突發(fā)事件的特殊性，為權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)提供了政治依據(jù)

研究少數(shù)民族地區(qū)基層政府危機管理能力應(yīng)充分考慮少數(shù)民族地區(qū)的現(xiàn)實背景，而影響這種現(xiàn)實背景的主要因素是國家統(tǒng)一與安全因素、民族因素、貧困因素和邊疆因素[6]。綜合來看，民族地區(qū)一些大規(guī)模的群體性突發(fā)事件不僅有因利益受到侵犯引發(fā)的聚眾鬧事和械斗，還有因民族、宗教問題和矛盾而誘發(fā)的暴力沖突，更為特殊和敏感的是由某些境內(nèi)外極端分子蠱惑一些民族分裂勢力發(fā)動的惡性政治事件。當群體性突發(fā)事件爆發(fā)時，要求當?shù)鼗鶎诱芸焖贉蚀_給事件定性，沉著果斷地采取適宜的解決方式來迅速應(yīng)對，這更需要領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)情境的不同而權(quán)變。

四、增強民族地區(qū)基層政府權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)能力的方法

通過分析近些年來一些民族地區(qū)群體事件可以看到，基層政府領(lǐng)導(dǎo)僵化不當?shù)膽?yīng)對措施導(dǎo)致了一系列嚴重的后果。因此，應(yīng)對群體性突發(fā)事件首先要研究科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)智慧，但這是一個系統(tǒng)工程，非一日之功。民族地區(qū)基層政府要在遵循依法行政的前提下，從制度建設(shè)入手，實行人本管理，加強領(lǐng)導(dǎo)學(xué)習(xí)，全面提升應(yīng)對群體性突發(fā)事件的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)能力。

1.依法健全領(lǐng)導(dǎo)制度

有效杜絕群體性事件的產(chǎn)生，必須做到政府與公民的行為在一定社會規(guī)范內(nèi)運行，而與社會規(guī)范緊密聯(lián)系在一起的是制度。在缺少制度化解決問題的方式的情況下，沒有規(guī)則，沒有程序，領(lǐng)導(dǎo)者無法把握權(quán)變地處置問題的力度，只能會導(dǎo)致惡性的循環(huán)，促使群體性事件更多更嚴重地暴發(fā)。領(lǐng)導(dǎo)者解決問題的權(quán)變性并非無原則的退讓甚至姑息遷就，更非無序博弈，需要制度和謀略的結(jié)合。因此，民族地區(qū)基層政府正確處置群體性事件的關(guān)鍵是在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《民族區(qū)域自治法》等相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，充分利用自治機關(guān)擁有制定單行條例的權(quán)限，研究制定提升權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)能力的可行性制度與規(guī)則，使領(lǐng)導(dǎo)能在正常行使管理職能的同時，擁有足夠靈活的變動權(quán)。

2.實行領(lǐng)導(dǎo)人本管理

基層政府的領(lǐng)導(dǎo)者要以人為本，深入群眾。不僅僅關(guān)注本自治地方主體民族的利益訴求，還要充分照顧非主體民族的權(quán)益，通過人性化管理維護本治域下的韌性穩(wěn)定。著名社會學(xué)家費孝通先生認為，中國社會的基層是鄉(xiāng)土性的，是熟人社會，“鄉(xiāng)土社會里從熟悉得到信任”[7](P8)。民族地區(qū)基層政府的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該充分發(fā)揮來自于本地少數(shù)民族群眾的優(yōu)勢，從與群眾朝夕相處的熟悉中贏得本地各少數(shù)民族群眾的信任與支持，使基層政府在維護社會治安、促進民族和諧和引導(dǎo)社會思想文化方面的能力有所提升，最終塑造政府權(quán)威。基層政府的領(lǐng)導(dǎo)者還要從鄉(xiāng)土社會的熟悉中對因社會轉(zhuǎn)型、人口流動產(chǎn)生的新的經(jīng)濟形式、新的社會階層進行相應(yīng)的整合，對新的社會資源及時地調(diào)控，并在此過程中以全局觀念、戰(zhàn)略思維作為領(lǐng)導(dǎo)能力的基本素養(yǎng)，如此才能防微杜漸，防患于未然。

3.倡導(dǎo)學(xué)習(xí)型領(lǐng)導(dǎo)

彼得·圣吉（Peter M.Senge）在《第五項修煉》有這樣一句話：“應(yīng)變的根本之道在于學(xué)習(xí)?！币虼?，民族地區(qū)基層政府的領(lǐng)導(dǎo)者只有不斷學(xué)習(xí)，才能儲備各種能力，也才能適應(yīng)變革的需要。要掌握和運用好民族政策，不僅要深刻領(lǐng)會民族政策和法規(guī)，更要通過不斷的學(xué)習(xí)并貫徹于民族行政事務(wù)的實踐中，這樣才能真正提高政策領(lǐng)悟力。此外，民族地區(qū)由于各少數(shù)民族語言文化和風俗習(xí)慣的多樣性、差異性使得群體性突發(fā)事件的爆發(fā)具有隱蔽性和難以識別性，如果基層政府領(lǐng)導(dǎo)者在知曉民族文化、了解民族風情、掌握民族語言的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)當代的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)方法將會增強其科學(xué)決策力從而提高危機管理的有效性。通過知識的積累和學(xué)以致用，培養(yǎng)多元文化意識和跨文化適應(yīng)性，逐步提升基層政府領(lǐng)導(dǎo)者適應(yīng)環(huán)境、應(yīng)對突變的能力，如此才能相機權(quán)變靈活有效應(yīng)對危機。

總之，民族地區(qū)處于社會轉(zhuǎn)型的浪潮中，基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)根據(jù)形勢的變動，增強“通權(quán)達變”的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)能力，因地、因時制宜應(yīng)對群體性突發(fā)事件。

[1][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.

[2][美]弗雷德·E·菲德勒，約瑟夫·E·加西亞.領(lǐng)導(dǎo)效能新論[M].北京：三聯(lián)書店，1989.

[3][美]赫伯特·A·西蒙.管理行為[M].北京：機械工業(yè)出版社，2004.

[4]于建嶸.群體性事件沖突在于官民矛盾[J].中國報道，2010，（1）.

[5]和建.試論少數(shù)民族干部隊伍執(zhí)政能力建設(shè)[J].中共云南省委黨校學(xué)報，2006，（5）.

[6]吳開松.少數(shù)民族地區(qū)基層政府危機管理能力研究[J].中南民族大學(xué)學(xué)報，2010，（2）.

[7]費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：北京出版社，2005.

（責任編輯 汪志強）

D630

A

1671-7155（2011）01-0085-04

李默然（1980-），女，河南駐馬店人，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究少數(shù)民族地區(qū)基層公共管理；吳開松（1964-）男，湖北松滋人，中南民族大學(xué)教授，法學(xué)博士，主要研究少數(shù)民族地區(qū)基層政府治理。

2010-11-20

國家社科基金《民族地區(qū)基層政府應(yīng)對群體性突發(fā)事件能力調(diào)查研究》（批準號：10BGL085）；教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃項目《基于群體心理分析的群體性突發(fā)事件預(yù)警與應(yīng)對機制研究》（批準號：09YJA810028）

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.01.017