劉 藝，高 偉

(1．中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006;2．長沙市人民政府，湖南 長沙 410013)

公民對政府的信任是政權(quán)合法性的基礎(chǔ)，也是政體正常運轉(zhuǎn)的重要保障。近年來，我國在政治、經(jīng)濟體制加快改革，社會加速轉(zhuǎn)型的過程中，社會管理和公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)換相對滯后，經(jīng)濟、社會發(fā)展不平衡加劇，一定程度上損害了民眾對政府的信任，個別地方甚至出現(xiàn)了政府“信任危機”。在此背景下，重視和研究政府信任問題，探尋政府信任建設(shè)的有效途徑，具有十分重要的理論意義和實踐價值。

一、政府信任的內(nèi)涵及其意義

政府信任作為一個獨立的概念引入學術(shù)研究，最先始于20世紀50－60年代的西方。那么什么叫“政府信任”呢?南開大學周恩來政府管理學院博士生李硯忠認為：“‘政府信任’是指公眾在期望與認知之間對政府運作的一種歸屬心理和評價態(tài)度。換句話說，政府信任是公眾預期并相信政府官員與政府機構(gòu)會殫精竭慮地實踐其義務(wù)與責任，以提供民眾所必需的服務(wù)、福祉與生命安全的保障，以及相信政府是由具有德行的政治領(lǐng)導者所領(lǐng)導并在健全的政治制度下高效率運行。”［1］因此，“政府信任”可以理解為是社會公眾對政府的認可程度和滿意度，是公眾根據(jù)自己對政府行政能力和行為規(guī)范的認可程度而對政府賦予相應的信任。

政府信任是政權(quán)合法性的基礎(chǔ)，也是政體正常運轉(zhuǎn)的重要保障?？鬃颖闶沁@一觀點的推崇者?！墩撜Z》有這樣一段話：“子貢問政。子曰：‘足食，足兵，民信之矣?！迂曉唬骸夭坏靡讯?，于斯三者何先?’曰‘去兵。’子貢曰：‘必不得已而去，于斯二者何先?’曰：‘去食。自古皆有死，民無信不立?！边@段話鮮明地表明了孔子的態(tài)度，認為民眾的信任是執(zhí)政者最重要的根基。良好的政府信任有助于增強社會成員的凝聚力，降低社會運行的成本，提高社會運行的效率;而失去信任的政府則會大大增加其行政成本，導致民眾的抵制甚至拋棄。正如古羅馬執(zhí)政官塔西佗說：當政府不受歡迎時，好的政策和壞的政策都會被人民責難。

二、當前政府信任下滑的原因分析

當前民眾對政府的信任下滑，既有其發(fā)生的一般原因，又在不同的社會和社會發(fā)展的不同階段上具有特殊的發(fā)生機理。

復旦大學教授浦興祖認為：“建國60年來我國政治信任的動態(tài)發(fā)展表明，政治信任是一種流動資源，隨著經(jīng)濟、社會的變化以及政治環(huán)境的變遷而呈現(xiàn)波動性發(fā)展。當前，民眾對黨和政府的信任度依然很高，只是跟改革開放以前相比有所下降，這可能是由轉(zhuǎn)型期利益分配不公、官員腐敗等原因造成的?！崩畛幹艺J為：“政府信任或不信任的最根本的原因在于，民眾對政府的期望與認知的相對剝奪感和失落感。”［2］筆者認為，造成公眾有這樣的“剝奪感”和“失落感”，主要有以下三個原因：

1．部分黨政干部喪失理想信念

理想是精神的支柱，信仰是行為的源頭。我國在反封建反帝國主義的斗爭歷程中，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，尋找到了適合中國發(fā)展的社會主義道路，共產(chǎn)主義也成為我黨及我國人民的共同信仰。但是，隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，逐步出現(xiàn)了利益主體多元化、社會組織形式多樣化、社會生活方式多樣化，這些現(xiàn)象都在潛移默化地改變著人們的思想觀念、思維方式、行為方式、價值取向。一部分人在這種潛移默化的變化中漸漸喪失了理想信念，變得唯利是圖、見利忘義。這既存在于一部分普通群眾中，也存在于一部分黨政干部中。理想信念的動搖往往是最危險的動搖。理想和信念出了問題，就會導致行為違規(guī)、失信。列寧曾說：“對于社會主義思想體系的任何輕視和任何脫離，都意味著資產(chǎn)階級思想體系的加強”。有些貪官們私下里談?wù)?，共產(chǎn)主義在中國不可能實現(xiàn)，只不過是欺騙老百姓的口號。當他們被繩之以法后，常常會總結(jié)說“放松了人生觀、世界觀的改造，理想信念動搖”，這雖被人們譏諷為空話、套話，但從另一個層面說明：正是理想和信念的動搖，才造成某些黨政干部官德失范、行為放縱。

2．沒有體現(xiàn)民本思想的行政行為時有發(fā)生

科學發(fā)展觀的核心是以人為本，各級政府都要執(zhí)政為民。當前，部分黨政干部民本思想淡漠，官僚作風十足，嚴重損害群眾對地方政府的信任。據(jù)相關(guān)調(diào)查，79%的被調(diào)查者認為“黨員領(lǐng)導干部作風是直接影響黨群關(guān)系的因素”，69%的被調(diào)查者認為“干部作風差、官僚主義、形式主義嚴重是影響黨群干群關(guān)系的最主要問題”［3］。有的地方政府領(lǐng)導不按科學發(fā)展觀的要求辦事，在制定政策時隨意性很大，憑經(jīng)驗辦事，拍腦袋決策，個人主義盛行，政策朝令夕改，老百姓無所適從，給群眾和國家財產(chǎn)帶來不應有的損失。有的地方政府領(lǐng)導為追求政績，經(jīng)常不顧實際情況，大搞形象工程，勞民傷財，民怨難平，嚴重損害黨群干群關(guān)系。有的地方政府領(lǐng)導以局部利益或個人利益為重，在執(zhí)行中央政策過程中，利大快執(zhí)行，利小慢執(zhí)行，無利或損利就消極對待甚至拒不執(zhí)行，或通過抵制、歪曲、變通、截留、附加等手法搞“上有政策，下有對策”。有的地方政府人浮于事，效能低下，少數(shù)干部在其位不謀其政，對群眾呼聲不聞不問，對群眾疾苦無動于衷，對群眾要求漠然視之，工作方法簡單粗暴，動不動就“抓起來再說”，導致干群對立，激化干群矛盾，引發(fā)民眾怨憤。

3．少數(shù)黨政領(lǐng)導干部從政不廉

對社會大眾來說，行政官員代表政府的形象，因此，官員能否堅持廉潔從政，是政府能否贏得公眾信任的關(guān)鍵因素之一。早在上世紀90年代，就有相關(guān)部門調(diào)查過公眾對腐敗現(xiàn)象的態(tài)度。結(jié)果顯示，57．4%的人對之痛心疾首，34．5%的人比較痛恨，只有3．6%的人持無所謂的態(tài)度。［4］可見，政府信任度的高低與廉政建設(shè)關(guān)系密切。一些地方政府與公眾信任關(guān)系之所以惡化，與當?shù)啬承┎块T及領(lǐng)導肆意利用手中職權(quán)謀取部門利益和個人私利是分不開的。如，有的政府部門隨意介入經(jīng)濟活動 ，與民爭利，巧奪民利，任意侵犯經(jīng)營者的合法權(quán)利，而且在實施此類侵犯群眾利益行為時還常以改革為名義，由此導致群眾對真正的改革舉措不理解、不支持。有的領(lǐng)導干部置國家和群眾利益于不顧，處事不公、分配資源厚此薄彼，批條子、下指令，利用手中權(quán)力為少數(shù)人謀利，為自己撈好處。有的領(lǐng)導干部在干部任用過程中無視組織原則與程序，視權(quán)力為商品，或暗中交易，或明碼出售，買官賣官跑官要官現(xiàn)象時有發(fā)生。更有甚者，有的領(lǐng)導經(jīng)不住黑惡勢力的腐蝕拉攏，甘愿為其充當保護傘，導致個別地區(qū)的部分農(nóng)村基層政權(quán)和基層組織出現(xiàn)黑惡化，造成了惡劣的影響，削弱了執(zhí)政黨在群眾中的威信。

三、加強政府信任建設(shè)的對策和建議

1．堅持以人為本，加大富民惠民力度

孟子在論述執(zhí)政者取信于民時就提出了保民、愛民與富民的主張，在他看來，只有老百姓富裕了，并教給他們孝悌忠信，才可以取信于民。胡錦濤總書記在出席第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議開幕式致辭中提到“包容性增長”。這一新概念，包含了“讓更多的人享受全球化成果、讓弱勢群體得到保護、在經(jīng)濟增長過程中保持平衡”等深意。國家“十二五”規(guī)劃綱要與此前的規(guī)劃也有本質(zhì)區(qū)別，從過去追求“國強”到現(xiàn)在強調(diào)“民富”。各級政府要提高在公眾心目中的信任度，必須切實強化富民的舉措，提高富民的水平，通過不斷推動發(fā)展，為群眾創(chuàng)造更多的現(xiàn)實利益，不斷滿足群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，使群眾在改革中不斷獲得實惠。在富民的同時，各級政府要更多地傾聽群眾最關(guān)心什么，最需要什么，最大程度滿足不同層次群眾的合理訴求，努力實現(xiàn)群眾和政府績效的完美結(jié)合，維護社會公平正義，才能真正的取信于民。

2．深化政務(wù)公開，保障公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)

老百姓對政府不信任，很大程度上都是由于政務(wù)公開度不夠、透明度不夠而引發(fā)的。因此，打造陽光政府既是建設(shè)和諧社會的必然要求，也是進一步密切執(zhí)政者與群眾關(guān)系的迫切需要。要打造陽光政府，首先就要擴大政務(wù)公開的范圍。政府的一切行為和財務(wù)活動都應向社會公開，公開權(quán)力范圍、辦事程序，接受群眾監(jiān)督。構(gòu)建政務(wù)公開保障體系，使政務(wù)公開制度化、規(guī)范化，促使政府切實轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)從“管理型”向“服務(wù)型”、“高效型”政府的轉(zhuǎn)變，建設(shè)有限政府、透明政府。其次要打造責任政府。人民給予政府權(quán)力，就是給予政府為人民服務(wù)的責任。政府必須以高度負責的態(tài)度，不斷滿足媒體和公眾的心理期待，作出承諾不食言，遇到難事不退縮，出現(xiàn)問題不推諉。再次，要加強權(quán)力監(jiān)督。防止權(quán)力濫用的最好方式便是加強監(jiān)督。政府作出的重大行政決策結(jié)果、制定的規(guī)范性文件以及其他行政決策的信息，應在政府公報、門戶網(wǎng)站、報紙等有關(guān)媒體統(tǒng)一公布，接受社會各界的監(jiān)督。

3．完善法律制度，規(guī)范和約束政府行政行為

既然信任本身是一種不可靠、不確定的關(guān)系，那么就需要法律和制度來約束。華東師范大學副教授郝宇青認為：中國傳統(tǒng)的制度設(shè)計理念建立在人性善之基礎(chǔ)上，其假設(shè)是“政府和官員是崇高正確的”。南京理工大學副教授程倩認為：“后工業(yè)社會所需要建立起來的信任關(guān)系應當是一種新型的信任關(guān)系，不同于契約型的信任關(guān)系，更不同于習俗型的信任關(guān)系，而是一種合作的信任關(guān)系?！保?］建設(shè)和諧社會和人民滿意的服務(wù)型政府，必須建立在堅實的政府信任關(guān)系的基礎(chǔ)上，不是假設(shè)的，也不是契約型的。建立這種新型的政府信任關(guān)系，一方面要建立行政行為失信懲罰機制、責任追究和賠償制度，對政府信用缺失者采取相應的懲罰措施和手段，并按《國家賠償法》規(guī)定，對公務(wù)員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，依法予以行政補償。另一方面，要建立起完善的個人信用檔案登記機制特別是政府部門人員信用檔案，根據(jù)其信用狀況，制定相應的警示、處罰辦法和機制，并將其作為對干部選拔任用的依據(jù)之一。

4．強力反腐倡廉，樹立良好的官風、政風

治國必先治吏。自古至今，官員的言行都對社會公眾產(chǎn)生不可估量的導向作用，官風正則民風正，官德毀則民德降。中國自古有“以吏為師”的傳統(tǒng)，如果官員以權(quán)謀私，貪贓枉法，這種負面的示范作用無疑會被不斷放大。2010年2月27日，溫家寶總理在線與網(wǎng)民的座談讓4億網(wǎng)民念念不忘?？偫碓诨卮鹁W(wǎng)民時說：“前幾天，新華網(wǎng)做了一個統(tǒng)計，說在網(wǎng)民中最為關(guān)注的問題是反腐敗。我深深思考了一下，為什么在應對金融危機這樣重要的時候，而群眾卻十分關(guān)注反腐敗?我以為，經(jīng)濟發(fā)展、社會公平和政府廉潔是支撐一個社會穩(wěn)定的三個頂梁柱。而在這三者當中，政府廉潔尤為重要。因為只有一個廉潔的政府、得到人民信任的政府才能夠一心一意促進經(jīng)濟發(fā)展，才能夠采取各種措施實現(xiàn)社會公正?！弊鳛樯碡撘环矫裢恼賳T，肩負“開民智、啟民德”的責任，職位越高，百姓期望越大。各級黨政領(lǐng)導干部要牢記總理教誨，嚴格遵守黨風廉政建設(shè)的各項制度，筑牢反腐倡廉的牢固防線，自覺抵制各種不正之風，塑造清廉有為的形象，才能贏得老百姓的信任。

5．加強政府公關(guān)，塑造政府正面形象

政府公共關(guān)系是政府在特定的環(huán)境中，利用傳播溝通的手段，協(xié)調(diào)公共關(guān)系，樹立政府形象的一種行政管理行為。建設(shè)良好政府信任關(guān)系，必須加強和改善政府公關(guān)工作，通過良好的政府公關(guān)，架起政府與社會公眾之間的橋梁，使政府與公眾緊密地聯(lián)系起來。及時組織新聞發(fā)布，通過新聞媒體向公眾提供權(quán)威的官方信息，避免信息傳播失真、失控，加強政府與媒體的互動，讓廣大群眾知道政府在想什么、干什么，增進政府與公眾的溝通。要及時、主動公布政府出臺的重要規(guī)章、重大方針政策及執(zhí)行情況，發(fā)布轄區(qū)內(nèi)重大自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全等突發(fā)事件的處置措施，不給謠言傳播的空間。試行網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度，通過網(wǎng)絡(luò)及時、主動、準確地發(fā)布權(quán)威信息，正確引導網(wǎng)絡(luò)輿論。建立新聞媒體反映問題的調(diào)查處理機制，對新聞媒體反映的重大問題、群眾普遍關(guān)心的熱點問題，迅速組織相關(guān)部門開展調(diào)查，在第一時間將事件真相以新聞發(fā)布會等形式予以公布，塑造政府良好形象。

6．營造良好氛圍，在全社會廣泛培育誠信文化

加強政府信任建設(shè)僅靠法律規(guī)范的制約還不夠，最根本的是要在社會上培育一種自上而下的誠信文化和誠信品質(zhì)。首先，要強化公務(wù)員的理想信念。堅定共產(chǎn)主義信仰，切實加強思想道德、職業(yè)道德建設(shè)，強化關(guān)心公共利益、增強公共責任、熱心公益事業(yè)的高尚道德意識， 建立與社會主義榮辱觀相符合、與社會主義核心價值體系相一致、與社會主義市場經(jīng)濟相適應的職業(yè)道德體系。其次，要強化公務(wù)員的信用意識。切實轉(zhuǎn)變行政理念，使全體公務(wù)員認識到政府的權(quán)力都是人民賦予的，必須在合法的范圍內(nèi)以合法的方式行使，錯誤行使權(quán)力必須承擔責任。再次，要強化榜樣的示范作用。榜樣的力量是無窮的，它比任何說服教育的作用都明顯。要將誠信政府建設(shè)方面的好壞事例通過社會輿論擺在人們面前，讓人們?nèi)ヨb別假惡丑，褒揚真善美。第四，要把強化誠信意識作為建立社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的道德體系的主要內(nèi)容，大力整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序。從上海“樓脆脆”事件到“假冒五常大米”事件，再到“金浩茶油”事件，揭露出我國市場經(jīng)濟秩序亟待規(guī)范，暴露出國內(nèi)少數(shù)企業(yè)不遵守信用而釀成悲劇。懲戒失信行為是建立信任體系的保障，要充分利用行政、報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、社會輿論等各種手段廣泛進行誠信宣傳和教育，營造一種誠信氛圍，把不講誠信、不講法律、不講道德的丑惡現(xiàn)象從市場上清除出去，使誠實、守信的企業(yè)和個人實現(xiàn)雙贏，讓背信棄義者付出高額成本，沒有容身之地。

［1］［2］李硯忠，政府信任的理論解讀［J］．中共天津市委黨校學報，2007，(3) ．

［3］中組部黨建所課題組．新時期黨群關(guān)系調(diào)研報告［J］．當代世界與社會主義，2005，(1)．

［4］雷振揚．論政府與公眾關(guān)系預警［J］．中南民族學院學報(哲社版)．1997，(4) ．

［5］程倩．轉(zhuǎn)型期對合作型政府信任關(guān)系的訴求——從服務(wù)型政府建設(shè)到和諧社會的構(gòu)建［J］．探索，2007，(1)．