徐寧

（黑龍江省審計(jì)廳，黑龍江 哈爾濱 150001）

芻議財(cái)政預(yù)算改革對院校預(yù)算的影響

徐寧

（黑龍江省審計(jì)廳，黑龍江 哈爾濱 150001）

以國家財(cái)政預(yù)算體制改革和預(yù)算管理制度為背景，分析國庫集中收付制度、部門預(yù)算管理、政府收支分類改革、政府采購等方面改革給院校預(yù)算管理帶來的影響，具體闡述院校在預(yù)算管理方面的現(xiàn)狀和問題，就如何進(jìn)一步深化高等教育預(yù)算管理等問題提出了改革路徑和政策建議。

財(cái)政預(yù)算改革；高等院校；預(yù)算管理

作為院校財(cái)務(wù)管理工作的核心之一，科學(xué)的預(yù)算管理可以對院校整體財(cái)力進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和安排，從而保證教學(xué)、科研、行政、后勤等工作的協(xié)調(diào)開展，便于學(xué)校對全部收支實(shí)行全過程、全方位的管理和監(jiān)督，靈活調(diào)度資金，發(fā)揮資金的引導(dǎo)和集聚效應(yīng)。但在現(xiàn)階段，部分高校的預(yù)算仍然停留在預(yù)算的下達(dá)和匯總上，在預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制、評價(jià)等方面缺乏具體的操作與監(jiān)督，沒有充分發(fā)揮預(yù)算管理的指導(dǎo)性、監(jiān)督性和預(yù)見性，對高校的財(cái)務(wù)管理活動缺乏必要的引領(lǐng)作用。如何有效地解決這些問題，使高校的財(cái)務(wù)核算工作和預(yù)算控制工作相契合，是院校預(yù)算管理面臨的重要課題。

一、國庫集中支付制度對院校預(yù)算管理的影響

在國庫集中支付制度下，財(cái)政部門雖然沒有改變高校的支出權(quán)限，但卻掌握了資金支付權(quán)。它可以根據(jù)資金的使用是否符合預(yù)算規(guī)定而決定是否給予支付。建立對高校預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機(jī)制，有利于提高資金使用效益和財(cái)政部門提高財(cái)政調(diào)控能力。實(shí)行國庫集中支付，對高校的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行提出了更高的要求。

（一）提高了高校預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。執(zhí)行集中支付制度前，財(cái)政部門按預(yù)算直接將預(yù)算資金撥付到預(yù)算單位，由預(yù)算單位自行支付，財(cái)政資金預(yù)算支出執(zhí)行情況并不能完全反映高校實(shí)際支出數(shù)，學(xué)校執(zhí)行的結(jié)果與部門預(yù)算往往有“兩張皮”的做法，預(yù)算執(zhí)行隨意性大，造成資金浪費(fèi)，或者預(yù)算寬，使用少，造成年終結(jié)余多，資金不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。實(shí)行國庫集中支付制度，“有預(yù)算才能支出”的這一嚴(yán)格規(guī)定對部門提出更高的要求。預(yù)算一經(jīng)確定，高校就不能隨便改變項(xiàng)目和用途。預(yù)算編制不全，用款項(xiàng)目及數(shù)額的漏報(bào)、少報(bào)有可能會造成單位必須開支的費(fèi)用無法報(bào)銷或資金閑置。因此，只有進(jìn)一步提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，才能保障預(yù)算單位各項(xiàng)開支的需要。

（二）有利于細(xì)化部門預(yù)算，提高支出透明度。實(shí)行國庫集中支付后，無論是領(lǐng)導(dǎo)還是財(cái)務(wù)管理人員，都應(yīng)從傳統(tǒng)的理財(cái)思想和方法中轉(zhuǎn)變過來。由于資金不再撥到單位賬戶，不可能隨意更改和變通支出項(xiàng)目，所以，應(yīng)把工作重點(diǎn)向認(rèn)真具體編制預(yù)算，編制分月用款計(jì)劃申報(bào)用款申請轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)單位收支的控制和管理，建立財(cái)務(wù)公開制度并提高透明度。預(yù)算應(yīng)廣泛征求修改意見，對每一項(xiàng)支出都要從實(shí)際出發(fā)認(rèn)真編制，詳細(xì)論證，使年度預(yù)算計(jì)劃更科學(xué)全面、更規(guī)范細(xì)化。要建立預(yù)算的跟蹤、分析和評價(jià)制度，完善預(yù)算控制制度，優(yōu)化資金的支出結(jié)構(gòu)和確保資金正常使用，提高資金的使用效益，使預(yù)算更趨公平、合理、透明。

（三）規(guī)范了預(yù)算資金的管理，強(qiáng)化了預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督。實(shí)施國庫集中支付制度前，預(yù)算單位多頭開設(shè)賬戶，資金使用不規(guī)范現(xiàn)象普遍存在且屢禁不止?，F(xiàn)在建立了統(tǒng)一、高效、規(guī)范的預(yù)算資金申請與撥付體系，進(jìn)一步對預(yù)算資金的管理、使用進(jìn)行監(jiān)督約束，在預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督上樹立了依法執(zhí)行預(yù)算的觀念。國庫集中支付額度必須嚴(yán)格按部門預(yù)算執(zhí)行，部門預(yù)算經(jīng)全國人大和各級人大審議批準(zhǔn)，任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都要嚴(yán)格執(zhí)行。預(yù)算支出中需調(diào)整的項(xiàng)目必須按程序報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)單位批準(zhǔn)后才能執(zhí)行，否則也屬違規(guī)。部門預(yù)算還強(qiáng)化了預(yù)算單位建立“先有預(yù)算，后有支出”及“有多少錢辦多少事”的辦事原則。

（四）強(qiáng)化預(yù)算剛性約束機(jī)制，不留預(yù)算缺口，嚴(yán)格控制預(yù)算追加。國務(wù)院頒布的《預(yù)算法實(shí)施條例》第三十七條明確規(guī)定：“按照預(yù)算撥款，即按照批準(zhǔn)的年度預(yù)算和用款計(jì)劃撥款，不得辦理無預(yù)算、無用款計(jì)劃、超預(yù)算、超計(jì)劃的撥款，不得擅自改變支出用途?！币簿褪怯蓄A(yù)算才有支出，沒有預(yù)算就不能支出。這就要求財(cái)政部門在編制預(yù)算時(shí)，在分析論證的基礎(chǔ)上，合理制定開支標(biāo)準(zhǔn)，要求各部門、單位在上報(bào)年度預(yù)算時(shí)，盡可能地預(yù)計(jì)當(dāng)年的支出因素，全面考慮部門年度內(nèi)必需的支出需要，將必不可少的經(jīng)費(fèi)盡量打足安排，不留硬缺口，從根本上減少或杜絕預(yù)算執(zhí)行中的追加。在預(yù)算執(zhí)行過程中，對于一些臨時(shí)性而且確實(shí)需要在年內(nèi)開支的新增支出，實(shí)行定期審批制度，集中審批，以利于規(guī)范財(cái)政收支管理，提高財(cái)政資金使用效益。

二、部門預(yù)算管理對院校預(yù)算管理的影響

部門預(yù)算是政府部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位開始編制，逐級上報(bào)、審核、匯總，經(jīng)財(cái)政部門審核后提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。它既是公共財(cái)政建立的前提，也是貫徹執(zhí)行《預(yù)算法》的基本要求。教育部作為部門預(yù)算改革的中央部委之一，于2000年起正式開始部門預(yù)算改革。根據(jù)這幾年情況看，部門預(yù)算不僅對教育部的部門預(yù)算產(chǎn)生了深刻的影響，同時(shí)對教育部部門預(yù)算的組成單位高等學(xué)校預(yù)算管理也產(chǎn)生了極為重要的影響。

（一）調(diào)動各部門預(yù)算編制的主觀能動性。部門預(yù)算的編制是一項(xiàng)與學(xué)校事業(yè)活動密切相關(guān)的重要工作，應(yīng)當(dāng)由多方面人士參加研究、討論及論證，并接受師生員工的監(jiān)督。高校預(yù)算不僅僅是財(cái)務(wù)部門的事，還涉及到各個(gè)院系、職能部門。預(yù)算反映的不僅是財(cái)務(wù)指標(biāo)，還應(yīng)包括高校的各項(xiàng)事業(yè)計(jì)劃和任務(wù)，包括教學(xué)、科研、管理活動的各個(gè)環(huán)節(jié)。所以，財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)做好宣傳工作，調(diào)動學(xué)校相關(guān)職能部門參與預(yù)算編制工作的積極性，使編制出來的學(xué)校年度財(cái)務(wù)預(yù)算能夠客觀反映學(xué)校財(cái)務(wù)收支的全貌，并盡量細(xì)化預(yù)算的編制，符合學(xué)校教學(xué)、科研等各項(xiàng)事業(yè)活動的實(shí)際情況。

（二）逐步建立、完善績效預(yù)算評價(jià)體系。績效管理是高校實(shí)行部門預(yù)算管理的重點(diǎn)，需要運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績效評價(jià)方法，以成本效益分析為核心，對高校各類支出的成本與效益進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評價(jià)。在項(xiàng)目申報(bào)階段，要在部門評審的基礎(chǔ)上擴(kuò)大財(cái)政委托評審的范圍，以保證項(xiàng)目的必需、可行；在項(xiàng)目執(zhí)行階段，要對項(xiàng)目進(jìn)程和資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，對階段性成果進(jìn)行考核評價(jià)；在項(xiàng)目完成階段，要及時(shí)組織驗(yàn)收和總結(jié)。高校財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)整理、歸納、分析績效評價(jià)結(jié)果，將績效考評結(jié)果及時(shí)反饋被評價(jià)部門，作為以后年度安排立項(xiàng)的參考，促進(jìn)高校預(yù)算資金從“重分配”向“重管理”轉(zhuǎn)變。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算的約束力和權(quán)威性，確保預(yù)算的圓滿實(shí)現(xiàn)。這就要求高校應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的預(yù)算規(guī)章制度，加強(qiáng)各部門對預(yù)算執(zhí)行過程的管理、控制，盡早發(fā)現(xiàn)差異，找出原因，及時(shí)調(diào)整。將通過預(yù)算執(zhí)行反映出來的各種信息及時(shí)傳遞到各有關(guān)管理部門，以保障學(xué)校進(jìn)行宏觀調(diào)控。預(yù)算年度終了時(shí)，學(xué)校在年度財(cái)務(wù)報(bào)表中，應(yīng)對各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析、評價(jià)，提出改進(jìn)意見及措施，不斷完善部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。此外，高校應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》的有關(guān)規(guī)定，避免預(yù)算的隨意追加、調(diào)整。高校預(yù)算一經(jīng)批復(fù)后，就應(yīng)當(dāng)成為一項(xiàng)必須嚴(yán)格執(zhí)行的財(cái)經(jīng)制度，不得隨意追加或調(diào)整預(yù)算。經(jīng)常性支出項(xiàng)目一般不應(yīng)調(diào)整，對于的確需要追加或調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算追加程序，由學(xué)校最高決策部門審批并報(bào)主管部門和財(cái)政部門批準(zhǔn)。只有這樣，預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性才能真正樹立起來。

三、政府收支分類改革對院校預(yù)算管理的影響

政府收支分類是按照一定的原則、方法對政府收入和支出進(jìn)行類別和層次劃分，以全面、準(zhǔn)確、清晰地反映政府收支活動。政府收支分類科目，也稱為預(yù)算科目，是政府收支分類的具體項(xiàng)目。對政府收支進(jìn)行科學(xué)分類，既是客觀、全面、準(zhǔn)確反映政府收支活動的基本前提，也是合理編制政府預(yù)決算、組織預(yù)算執(zhí)行、實(shí)施宏觀調(diào)控以及預(yù)算單位進(jìn)行會計(jì)明細(xì)核算的重要基礎(chǔ)。進(jìn)行政府收支分類改革，建立一套包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類在內(nèi)的完整規(guī)范的政府收支分類體系，一是有利于全面、準(zhǔn)確、清晰地反映市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的收支活動，合理把握財(cái)政調(diào)控力度，進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政運(yùn)行效率；二是有利于繼續(xù)深化部門預(yù)算、國庫集中收付等各項(xiàng)改革，增加預(yù)算透明度，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，從源頭上防止腐??；三是有利于建立與國際接軌的、高效實(shí)用的財(cái)政統(tǒng)計(jì)分析體系，不斷推進(jìn)國際合作與交流。同時(shí)，科學(xué)規(guī)范的政府預(yù)算科目體系，對于加強(qiáng)高校預(yù)算管理也具有重要意義。

（一）對收入進(jìn)行統(tǒng)一分類，全面、規(guī)范、細(xì)致地反映高校各項(xiàng)收入。收入分類，主要反映政府收入的來源和性質(zhì)，根據(jù)目前我國政府收入構(gòu)成情況，結(jié)合國際的分類方法，將政府收入分為類、款、項(xiàng)、目四級。根據(jù)財(cái)政部制定的《2010年政府收支分類科目》，收入分類科目的類級科目包括：稅收收入、社會保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入以及轉(zhuǎn)移性收入等，這為進(jìn)一步加強(qiáng)收入管理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析創(chuàng)造了有利條件。從分類結(jié)構(gòu)上看，原收入分類分設(shè)類、款、項(xiàng)三級，改革后分設(shè)類、款、項(xiàng)、目四級，多了一個(gè)層次。四級科目逐級細(xì)化，以滿足不同層次的管理需求。依據(jù)新的政府收入分類，高校的預(yù)算內(nèi)收入也相應(yīng)設(shè)置了類、款、項(xiàng)、目，而且高校的預(yù)算外收入也列入了政府預(yù)算非稅收入類核算。并且高校行政事業(yè)性收費(fèi)收入（就是預(yù)算外收入）是按部門分類的，不論單位類型和收費(fèi)性質(zhì)如何，部門所屬各預(yù)算單位的收費(fèi)收入均在本部門對應(yīng)的收入分類科目中反映。如公安部所屬中國人民公安大學(xué)收取的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、短期培訓(xùn)班收入等，在公安行政事業(yè)性收費(fèi)收入科目中反映，而不在教育行政事業(yè)性收費(fèi)收入科目反映；同樣，教育部所屬北京大學(xué)收取的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、短期培訓(xùn)班收入等則在教育行政事業(yè)性收費(fèi)收入中反映，從而使部門預(yù)算編制更加全面、規(guī)范和明晰。

（二）建立支出功能分類體系，更加清晰地反映高校各項(xiàng)職能活動。支出功能分類主要根據(jù)政府職能進(jìn)行分類，反映政府支出的內(nèi)容和方向。改革前后高校支出的科目名稱、口徑發(fā)生較大變化，新的支出功能分類不再按基本建設(shè)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等經(jīng)費(fèi)性質(zhì)設(shè)置科目，而是根據(jù)政府管理和部門預(yù)算的要求，統(tǒng)一按支出功能分設(shè)一般公共服務(wù)、外交、國防、教育等17個(gè)大類科目。如新科目中的“教育支出——高等教育”，除包括原“教育事業(yè)費(fèi)”之外，即全日制普通高等院校（包括研究生）的支出、政府各部門對社會中介組織等舉辦的各類高等院校的資助，如捐贈、補(bǔ)貼等，還包括教育基建支出、教育行政費(fèi)支出以及其他用于教育方面的支出。這些支出不分基本支出和項(xiàng)目支出，統(tǒng)一按職能歸集，對應(yīng)到相應(yīng)的“高等教育”項(xiàng)中，從而更加全面地反映出高校的支出規(guī)模。

（三）建立支出經(jīng)濟(jì)分類體系，全面、規(guī)范、明晰地反映高校各項(xiàng)支出的具體用途。支出經(jīng)濟(jì)分類主要反映政府各項(xiàng)支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途。支出按功能分類后再按經(jīng)濟(jì)分類，除了要細(xì)化預(yù)算，說明政府各項(xiàng)職能的具體支出差別，更重要的一點(diǎn)就是方便對支出進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。依據(jù)政府收支分類改革，高校將使用新的支出經(jīng)濟(jì)分類科目，除將原目級科目的人員支出、公用支出兩大塊進(jìn)一步充實(shí)、細(xì)化為工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助三大類外，還需補(bǔ)充基本建設(shè)支出、其他資本性支出等內(nèi)容，形成一個(gè)完整的支出體系，可以獨(dú)立反映高校所有支出活動。新支出科目數(shù)據(jù)上的銜接，可以按2006年科目名稱一一對應(yīng)銜接，只是歸類有所調(diào)整的，如辦公設(shè)備購置、專用設(shè)備購置、大型修繕等，則相應(yīng)歸入其他資本性支出類中反映。

（四）調(diào)整或增設(shè)相關(guān)會計(jì)科目?，F(xiàn)行高校會計(jì)科目的設(shè)置不盡合理，不利于高校會計(jì)核算的規(guī)范以及會計(jì)信息質(zhì)量的提高，導(dǎo)致高校會計(jì)不能如實(shí)反映高校的資產(chǎn)狀況。例如未設(shè)“累計(jì)折舊”科目，始終用“固定資產(chǎn)”科目反映固定資產(chǎn)的原值，使資產(chǎn)負(fù)債表中的“凈資產(chǎn)”信息嚴(yán)重失真；未設(shè)“在建工程”科目，大量在建項(xiàng)目和部分因種種原因未辦理竣工決算手續(xù)的工程不能列入學(xué)校的固定資產(chǎn)等。結(jié)合此次的收支分類改革，高校會計(jì)科目也應(yīng)作出適當(dāng)調(diào)整：從長遠(yuǎn)看，非營利組織固定資產(chǎn)應(yīng)計(jì)提折舊，反映固定資產(chǎn)凈值并適應(yīng)基建核算納入高校會計(jì)體系的需要，應(yīng)增設(shè)“累計(jì)折舊”、“在建工程”等科目。

四、政府采購對院校預(yù)算管理的影響

高校實(shí)行政府采購，一方面是由于其收入主要來自財(cái)政撥款和學(xué)校事業(yè)收入，廣義上屬于財(cái)政性資金；另一方面高校作為非營利組織的事業(yè)單位，符合政府采購主體行為范疇。

（一）國家大力發(fā)展教育需要。高校這幾年發(fā)展迅速，對工程采購需求量加大。因此，高校實(shí)施政府采購勢在必行。實(shí)行政府采購將有利于高校規(guī)范采購管理、優(yōu)化資源配置、節(jié)約資金支出，進(jìn)一步加強(qiáng)廉政建設(shè)。同時(shí)，對學(xué)校的財(cái)務(wù)管理，尤其是預(yù)算管理也會帶來深刻影響。

（二）加大了財(cái)政的監(jiān)控力度。教育系統(tǒng)現(xiàn)行的預(yù)算管理體制是上級部門進(jìn)行預(yù)算批復(fù)時(shí)，將預(yù)算資金一次性撥付給各個(gè)預(yù)算單位，由各高校自行統(tǒng)籌，年底的用款結(jié)余也留在本單位。采取政府采購后，預(yù)算資金不通過高校銀行賬戶，貨款由財(cái)政直接撥付給供貨商。也就是說，實(shí)行政府采購的條件之一是實(shí)行國庫單一帳戶，即帳款分離制。由于這部分支出采取財(cái)政直接付款形式，因此，財(cái)政對高校的采購行為可以進(jìn)行有效的監(jiān)督，保證財(cái)政對高校預(yù)算資金流量和流向的控制，使預(yù)算資金的使用效率提高，最大限度地避免商品采購中存在的不公平交易和腐敗現(xiàn)象。

G633.98

A

1671-1262（2011）02-0047-03

2011-03-14

徐寧，女，黑龍江省審計(jì)廳財(cái)政處副處長。

溫冠男