■ 王 雙

我國(guó)保障性住房體系構(gòu)成及政策演進(jìn)

（一）我國(guó)保障性住房體系構(gòu)成

我國(guó)保障性住房概念隨著時(shí)間的推移在不斷變化。目前普遍接受的保障性住房定義是指政府在對(duì)中低收入家庭實(shí)行分類保障過(guò)程中所提供的限定供應(yīng)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房。這類住房目前包括屬于商品房但以低于市場(chǎng)價(jià)格出售給特定購(gòu)房者的經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房，針對(duì)城市低收入家庭的廉租房和公租房，當(dāng)然還包括對(duì)一些林區(qū)、墾區(qū)、煤礦職工的棚戶區(qū)（危舊房）改造、游牧民定居工程。

我國(guó)保障性住房建設(shè)重點(diǎn)、保障對(duì)象以及保障范圍近年來(lái)也在不斷地調(diào)整和完善。1994年 《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》提出建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系，這標(biāo)志著福利分房轉(zhuǎn)向住房貨幣化，開(kāi)始建立經(jīng)濟(jì)適用房保障房體系。2007年，經(jīng)濟(jì)適用房對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)大，保障對(duì)象由以前的 “中低收入家庭”調(diào)整為 “低收入家庭”，廉租房也由 “最低收入家庭”調(diào)整為 “低收入家庭”，這樣就進(jìn)一步擴(kuò)大了保障范圍。2010年，針對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房和公租房制定了租售不一的保障方式，促進(jìn)了保障性住房體系的進(jìn)一步健全。

（二）我國(guó)保障性住房政策演進(jìn)

強(qiáng)制性制度變遷是我國(guó)保障性住房政策演進(jìn)的主要特點(diǎn)。自1988年提出 “住房制度改革”以來(lái)，我國(guó)保障性住房政策的發(fā)展經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由政府直接分配住房的福利政策向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下市場(chǎng)調(diào)控和住房保障制度并舉的轉(zhuǎn)變過(guò)程，政府主導(dǎo)保障性住房政策的制定和具體任務(wù)的實(shí)施。各階段政策與規(guī)制重點(diǎn)見(jiàn)下表。

天津市保障性住房建設(shè)現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）天津市保障性住房建設(shè)現(xiàn)狀

近年來(lái)，天津市保障住房供應(yīng)比例和建設(shè)力度持續(xù)加大。2008年，天津市制定了住房保障5年發(fā)展規(guī)劃，2011年再次推出天津市住房建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年) (公示稿)，明確保障性住房包括保障性住房包括經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房、公共租賃房和小城鎮(zhèn)還遷房。截止2010年底，天津市90平方米以下套型住房面積供應(yīng)比例已超過(guò)70%，保障性住房建設(shè)量在“十一五”期間呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。

規(guī)劃期內(nèi) （2011年-2015年）， 天津市將建設(shè)各類住房建筑面積9500-12000萬(wàn)平方米，其中新建保障性住房5205萬(wàn)平方米，包括經(jīng)濟(jì)適用房約7萬(wàn)套，總計(jì)445萬(wàn)平方米；限價(jià)商品房22萬(wàn)套，總計(jì)1845萬(wàn)平方米；公共租賃房15萬(wàn)套，總計(jì)675萬(wàn)平方米；小城鎮(zhèn)還遷房2240萬(wàn)平方米；新建商品住房48-75.5萬(wàn)套，建筑面積為4295-6795萬(wàn)平方米。

2010年，為了抑制房產(chǎn)投機(jī)，保證百姓對(duì)住房的基本需求，天津市保障性住房的建設(shè)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。繼2009年已經(jīng)售罄的華城麗苑、舒暢欣園和紅荔花園之后，天房雅韻、美震中環(huán)時(shí)代、華富家園、天房彩郡、嘉春園、華城佳苑、天房美域等限價(jià)商品房相繼推出。2011年初，大寺新家園、雙青新家園、淥水道、志成道及泗陽(yáng)道5個(gè)項(xiàng)目同時(shí)開(kāi)工，面積達(dá)到220萬(wàn)平方米，共計(jì)4.8萬(wàn)套，創(chuàng)國(guó)內(nèi)公租房一次性開(kāi)工面積最大的紀(jì)錄。

我國(guó)保障性住房綱領(lǐng)性政策一覽表

（二）天津市保障性住房建設(shè)存在的問(wèn)題分析

天津市保障性住房建設(shè)存在的問(wèn)題，既有共性，也有個(gè)性，存在以下幾個(gè)方面：

1.軟硬件配套建設(shè)滯后

首先是配套制度建設(shè)落后。政策方面，土地供應(yīng)、建設(shè)模式、融資手段、財(cái)稅優(yōu)惠、后期管理制度、房屋審核程序及運(yùn)行機(jī)制等與保障性住房項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理和退出全壽命周期各階段有關(guān)的支持性制度目前尚很不完善。其次是配套基礎(chǔ)設(shè)施跟進(jìn)滯后。各大城市已建的保障性住房多位于城市近郊區(qū)，項(xiàng)目周邊多為未開(kāi)發(fā)地帶。如此大規(guī)模的成片開(kāi)發(fā)，造成項(xiàng)目相對(duì)孤立，周邊根本沒(méi)有成熟的居住區(qū)配套，或配套設(shè)施尚未開(kāi)發(fā)完全。同時(shí)，保障房項(xiàng)目的區(qū)內(nèi)配套，雖然在規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中配建一定比例的公建項(xiàng)目，但在入住比例不高、消費(fèi)人群與消費(fèi)能力有限的情況下，不足以達(dá)到銀行、醫(yī)療等機(jī)構(gòu)設(shè)立的 “最低門檻”，更不足以達(dá)到各個(gè)商家所要求的投資回報(bào)，一定時(shí)期內(nèi)將造成商業(yè)設(shè)施空置。

2.建設(shè)保障性住房的激勵(lì)機(jī)制不夠健全

從全國(guó)人大對(duì)保障性住房的調(diào)研報(bào)告來(lái)看，結(jié)合天津市的具體實(shí)踐，以政府為主導(dǎo)、國(guó)企為主要建設(shè)單位的推動(dòng)建設(shè)模式無(wú)論是在土地供應(yīng)、財(cái)政支持、企業(yè)盈利、項(xiàng)目融資等方面均存在動(dòng)力不足。這與政府目前的考核機(jī)制、土地和資金供應(yīng)模式等方面因素都有關(guān)系。如何激勵(lì)各級(jí)政府和建設(shè)單位等相關(guān)單位去提供質(zhì)量信得過(guò)的民生工程值得探索。

3.保障房開(kāi)發(fā)選址與城市空間規(guī)劃脫節(jié)，存在潛在的 “貧富”分居趨勢(shì)

這主要涉及到保障性住房的空間規(guī)劃和設(shè)計(jì)問(wèn)題。目前天津市保障房選址基本都位于中心城區(qū)以外的城郊地區(qū)，這些地區(qū)商業(yè)、教育、醫(yī)療、交通等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)水平，入住人口的收入、教育水平等均與中心城區(qū)存在較大的差距。隨著更多人口的密集和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，住房在某種程度上已經(jīng)成為了窮人和富人之間的空間隔離器，很多居住在保障性住房的中低收入家庭人群就業(yè)相對(duì)集中在制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，收入相對(duì)較低。這些人聚居在一起，將有可能形成大片的低收入居住區(qū)，隨著成片開(kāi)發(fā)的保障房的竣工入住未來(lái)很有可能形成新形態(tài)的貧民區(qū)。

2011-2015年天津市保障性住房結(jié)構(gòu)

我國(guó)保障房建設(shè)市場(chǎng)規(guī)制建議

規(guī)制作為具體的制度安排，是“政府對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的管理或制約”，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，以矯正和改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的問(wèn)題為目的，政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體 （特別是企業(yè)）活動(dòng)的行為， “包容了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府幾乎所有的旨在克服廣義市場(chǎng)失敗現(xiàn)象的法律制度以及以法律為基礎(chǔ)的對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行某種干預(yù)、限制或約束的行為”。在抑制房地產(chǎn)投機(jī)和保障房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展上，許多國(guó)家和地區(qū)采取多種措施對(duì)保障性住房進(jìn)行規(guī)制，目的均在解決購(gòu)房困難群體，特別是在中低收入家庭的住房問(wèn)題上。如美國(guó)采取實(shí)物與貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合的模式，德國(guó)以住房補(bǔ)貼為主，新加坡以政府建房為主。借鑒這些國(guó)家和地區(qū)的住房保障建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，本文建議保障性住房規(guī)制的重點(diǎn)應(yīng)在以下幾個(gè)方面：

（一）盡快完善住房保障的系列制度安排，為保障性住房全壽命周期管理提供法律依據(jù)

住房保障與教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老保障一樣，都是我國(guó)社會(huì)保障基本制度的重要組成部分。在美國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家，住房保障法律都是國(guó)家大法，其制定是各國(guó)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。發(fā)揮提升我國(guó)保障性住房政策的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力，必須跳出保障性住房政策本身，從立法、規(guī)劃與體制層面加以突破。目前我國(guó)保障性住房建設(shè)的相關(guān)制度、政策等還不夠完善，在住房保障領(lǐng)域的立法嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)的需要。我國(guó)應(yīng)盡快將住房保障工作納入目標(biāo)管理，盡快制定專門的住宅法和住房保障法，從立法層面對(duì)住房保障的實(shí)施計(jì)劃、惠及對(duì)象、供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、資金運(yùn)作方式、運(yùn)作機(jī)構(gòu)、保障措施等問(wèn)題進(jìn)行法律界定。同時(shí)，結(jié)合保障房項(xiàng)目的全壽命周期管理，從保障性住房規(guī)劃、建設(shè)、分配、使用和退出等環(huán)節(jié)明確保障對(duì)象、規(guī)定保障標(biāo)準(zhǔn)、水平和方式，明確各級(jí)政府在資金、土地、財(cái)稅等方面的責(zé)任，建立健全房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理、住房保障基金管理、個(gè)人信用管理等配套法規(guī)，形成較為完備的保障性住房建設(shè)管理的法律法規(guī)體系。

（二）完善激勵(lì)機(jī)制，為保障性住房提供制度保障

保障性住房建設(shè)的動(dòng)力主要體現(xiàn)在政府和建設(shè)企業(yè)兩個(gè)主體。就目前我國(guó)保障性住房的建設(shè)和管理來(lái)看，基本屬于行政系統(tǒng)內(nèi)的命令安排、部署與執(zhí)行。目前對(duì)地方官員的以GDP增速為主的考核標(biāo)準(zhǔn)肯定與關(guān)注民生問(wèn)題的保障性住房建設(shè)目標(biāo)存在很大的沖突。因此將穩(wěn)定房?jī)r(jià)和提供保障房建設(shè)等民生指標(biāo)納入地方政府的政績(jī)考核，地方政府才能有動(dòng)力。另外，保障性住房的政府定價(jià)機(jī)制與建設(shè)企業(yè)利益保障也存在沖突。只有在土地供應(yīng)價(jià)格、稅費(fèi)優(yōu)惠等方面政府相關(guān)部門讓利，才能保證建設(shè)企業(yè)的動(dòng)力。

（三）探索保障性住房建設(shè)的土地供應(yīng)模式和金融創(chuàng)新

土地成本高和融資難是目前困擾保障性住房建設(shè)管理的兩個(gè)主要問(wèn)題。這兩問(wèn)題其實(shí)與本文前述的政府和企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制不夠完善緊密相關(guān)。通過(guò)發(fā)行企業(yè)債、推出REITs、發(fā)行其他信托產(chǎn)品、搭建政府融資平臺(tái)等方式進(jìn)行保障房建設(shè)的融資。更需要的是結(jié)合土地供應(yīng)政策的調(diào)整，如政府相關(guān)職能部門通過(guò)土地出讓方式的變化，或者通過(guò)搭建商品房等建設(shè)模式的變化，降低土地成本，讓利于建設(shè)企業(yè)，降低房地產(chǎn)企業(yè)墊資參與保障房建設(shè)需要承擔(dān)的若干風(fēng)險(xiǎn)，如政府回購(gòu)期不明確風(fēng)險(xiǎn)、成本控制等風(fēng)險(xiǎn)，從而真正體現(xiàn)民心和民生工程的本質(zhì)。

（四）保證建設(shè)速度，更需注重提升保障房規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程質(zhì)量總體水平

現(xiàn)階段保障房建設(shè)不僅僅體現(xiàn)在量的擴(kuò)張上，更應(yīng)該重視給中低收入百姓帶來(lái)實(shí)在的住房水平的提升和保障。保障房的規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)該從總體平面布局、建筑風(fēng)格色彩、公共服務(wù)和配套市政設(shè)施、節(jié)能措施及生態(tài)環(huán)境等方面入手，緊密結(jié)合城市空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，同時(shí)完善商業(yè)、教育、交通、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，避免形成客觀上的貧困化和后續(xù)帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題。