楊生賢

(濟(jì)寧學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理系，山東曲阜 273155)

區(qū)縣市(縣級市)之間行政關(guān)系問題探析*

楊生賢

(濟(jì)寧學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理系，山東曲阜 273155)

目前在我國大部分地方，市轄區(qū)、縣、市(縣級市)都由地級市管轄。它們既有共性，又有區(qū)別。過去人們不甚注意這方面的問題，甚至很多人認(rèn)為區(qū)縣、市(縣級市)之間不存在本質(zhì)的區(qū)別，區(qū)縣、市(縣級市)基本是一家人，都是中心城市的一部分。在行政管理體制改革日益深化的今天，人們需要研究這方面的問題。

市轄區(qū);縣級市;區(qū)別

我國的城市，除直轄市和縣級市外，大部分介于省縣之間。這樣的城市，包括計劃單列市、省會城市、國務(wù)院規(guī)定的較大的市以及一般地級市，人們通常稱其為地級市，因其行政規(guī)格相當(dāng)于地區(qū)行署，并受省或者自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。地級市一般都設(shè)市轄區(qū)，只有廣東東莞、中山等少數(shù)除外。改革開放前，多數(shù)地級市不管縣，只有少數(shù)地級市管轄個別縣。改革開放后，“市管縣”成為普遍的做法，大部分縣(縣級市)受地級市管轄?！笆泄芸h”，又叫“市領(lǐng)導(dǎo)縣”，是以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的中心城市即通常所說的地級市作為政權(quán)來領(lǐng)導(dǎo)縣(縣級市)的體制。此時，很多縣(縣級市)鄉(xiāng)居民也認(rèn)為自己是“某市居民”，動輒冠以地級市。在許多人眼里，區(qū)、縣(縣級市)沒什么本質(zhì)區(qū)別，都是一家人，都是地級市的一部分。區(qū)、縣(縣級市)到底是不是一回事?“市管縣”條件下人們普遍不關(guān)心甚至回避這個問題?，F(xiàn)在國家大力提倡“省直管縣”，而且有的省已實行“省直管縣”，人們就需要正視這個問題。

一、區(qū)縣市(縣級市)之間存在共性

目前在我國大部分省、自治區(qū)，區(qū)、縣、市(縣級市)都由地級市管轄。只在海南全省以及其他省、自治區(qū)的個別地方，如湖北仙桃、河南濟(jì)源、新疆石河子等地，縣(縣級市)由省或者自治區(qū)直接管轄而不是通過地級市。既然大部分情況下區(qū)、縣、市(縣級市)都由地級市管轄，它們之間就存在很多共性。其共性主要表現(xiàn)為幾個方面:

首先，在行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，它們都受地級市領(lǐng)導(dǎo)。城市規(guī)模擴(kuò)大后，為便于管理，各國紛紛對城市分區(qū)管理。我國在建國初期就對一些城市分區(qū)管理。當(dāng)時也有少量“市管縣”，縣主要是作為城市的農(nóng)副產(chǎn)品基地。改革開放后，為發(fā)揮中心城市的帶動作用，也是為了解決同一地方地區(qū)行署和地級市并存的問題，國家推廣“市管縣”體制，越來越多的地區(qū)改市或者同地級市合并，縣也開始普遍受地級市領(lǐng)導(dǎo)。上世紀(jì)80年代以來，很多縣改為縣級市。憲法中沒有“市管市”的規(guī)定，縣級市前附帶地級市時叫起來也不順口，于是多數(shù)省、自治區(qū)由地級市代管縣級市。何為“代管”?各方面并沒有明確的規(guī)定。實踐中，“代管”和“領(lǐng)導(dǎo)”沒有實質(zhì)區(qū)別，實際上縣級市也受地級市領(lǐng)導(dǎo)。

其次，在級別上，兩者平級。實踐中區(qū)委書記一般兼任市委常委，縣委書記一般不兼任市委常委，而市委常委則是市領(lǐng)導(dǎo)。顯然，區(qū)委書記在級別上地位上高于縣委書記，但這并不說明區(qū)的級別高于縣。盡管在計劃單列市或者個別省會城市，區(qū)比縣(縣級市)級別高，但不具有普遍性。眾所周知，國家行政學(xué)院是正部級事業(yè)單位，院長由國務(wù)院秘書長兼任。國務(wù)院秘書長同時兼國務(wù)委員，而國務(wù)委員是副總理級官員。2009年底，天津市撤消塘沽區(qū)、大港區(qū)、漢沽區(qū)，成立濱海新區(qū)。濱海新區(qū)的級別是正廳級，但區(qū)委書記同時兼中共天津市委常委，是副省級。區(qū)委書記兼任市委常委主要是因為區(qū)比縣地位高，屬于干部高配現(xiàn)象。只有在直轄市中，區(qū)才是正廳級，縣是副廳級，區(qū)的級別才高于縣。

再次，在法律地位上，它們都是我國法定的地方政權(quán)。早在上世紀(jì)50年代，我國就明確規(guī)定，城市達(dá)到一定規(guī)模就可以設(shè)市轄區(qū)。改革開放以來，憲法和法律都明確規(guī)定市轄區(qū)是較大城市里的一級政權(quán)，而且是城區(qū)的基層政權(quán)，因為在城區(qū)里市轄區(qū)的下級是派出機(jī)構(gòu)街道辦事處。目前，多數(shù)地級市都設(shè)區(qū)，區(qū)設(shè)人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院，政府、法院和檢察院都由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，因此不同于派出機(jī)構(gòu)。而縣自古以來就是我國行政管理的基本層次，是在農(nóng)村廣泛存在的地方政權(quán)，在歷史上長盛不衰?，F(xiàn)在，無論在憲法還是法律上，縣(縣級市)都是我國一級相對完整的地方政權(quán)。每個省、自治區(qū)有數(shù)十個甚至100多個縣(縣級市)，通過縣(縣級市)管理廣大農(nóng)村。

二、區(qū)縣市(縣級市)之間也存在區(qū)別

由于區(qū)縣之間存在很多共性，加之其他原因，長期以來人們多注意他們的共性。實際上它們還是存在很多不同點，只要稍一細(xì)心就可以發(fā)現(xiàn)。其不同點可以依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)。這里僅列舉比較突出的幾個方面:

其一，在經(jīng)濟(jì)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，區(qū)屬于城市，縣屬于農(nóng)村。城市是工商業(yè)包括手工業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。城市擴(kuò)大到一定規(guī)模后，市政府不便于對城市直接管理，于是分區(qū)管理。這就是市轄區(qū)的由來。這是最常見的市轄區(qū)，通常稱市區(qū)，是城市的核心區(qū)域。還有一些區(qū)，是由原來的縣改的，或者通過其他途徑形成的，如濟(jì)南市歷城區(qū)、青島市嶗山區(qū)，與原來的市區(qū)有很大的不同，但也不同于傳統(tǒng)農(nóng)村，而是正在城市化的地區(qū)，也就是“半城半鄉(xiāng)”區(qū)，其非農(nóng)產(chǎn)業(yè)正在蓬勃發(fā)展中。像歷城區(qū)、嶗山區(qū)，其傳統(tǒng)面貌在迅速改變，根本不像原來的農(nóng)村?？傊?，不管什么區(qū)，其非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位。

而多數(shù)縣則以農(nóng)業(yè)為主?？h體制本質(zhì)上是與中國社會的農(nóng)業(yè)性質(zhì)聯(lián)系在一起的。［1］經(jīng)過多年的發(fā)展，多數(shù)縣仍未摘掉農(nóng)業(yè)縣帽子，工商業(yè)不很發(fā)達(dá)，很多縣城也沒有多少像樣的企業(yè)。像浙江紹興、湖南長沙這樣工商業(yè)發(fā)達(dá)的縣屬于少數(shù)。即使很多縣級市，工商業(yè)也不是很發(fā)達(dá)，城市管理也比較稚嫩，根本算不上城市。這正是“縣改市”自1997年后就一直凍結(jié)的根本原因。到目前為止，除少數(shù)縣(縣級市)外，城鄉(xiāng)之間的差別仍未根本改變，而且還呈拉大的趨勢。在西方，縣也與農(nóng)業(yè)相聯(lián)系，只是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)些。

其二，在功能實現(xiàn)機(jī)制上，區(qū)是城市的一部分，縣(縣級市)是自成體系的。城市的多數(shù)功能，是由區(qū)與區(qū)相互配合來實現(xiàn)，區(qū)與區(qū)之間已形成一個統(tǒng)一的有機(jī)體。如濟(jì)南市各區(qū)承擔(dān)不同的功能，歷下、市中側(cè)重政治、文化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，歷城、槐蔭側(cè)重工業(yè)，天橋側(cè)重交通物流，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)側(cè)重高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，它們共同維持城市的運轉(zhuǎn)。相比而言，縣(縣級市)的各項功能是由縣(縣級市)獨立實現(xiàn)的，縣(縣級市)與市的關(guān)聯(lián)程度遠(yuǎn)不如區(qū)市之間緊密。很多縣(縣級市)同地級市主要保持著行政聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系很松散。［2］

與功能實現(xiàn)機(jī)制相適應(yīng)，區(qū)、縣(縣級市)政府與相應(yīng)的職能部門關(guān)系不一樣。區(qū)、縣(縣級市)都設(shè)有很多職能部門，但是性質(zhì)不一樣。區(qū)里的很多職能部門是市職能部門的分支機(jī)構(gòu)，與區(qū)政府不存在行政隸屬關(guān)系。以公安為例，區(qū)設(shè)公安分局，縣(縣級市)設(shè)公安局。區(qū)公安分局是市公安局的分支機(jī)構(gòu)，區(qū)政府無權(quán)管公安分局?？h公安局是縣政府的職能部門，縣政府有權(quán)管公安局。城市的很多馬路、電信、電力等公用設(shè)施是跨區(qū)的，但是它們由市統(tǒng)一管理，而不是分區(qū)管理。同縣(縣級市)比，區(qū)的權(quán)力要小得多，是功能相對不完全的政權(quán)。

其三，在重要性上，區(qū)比縣(縣級市)地位高，城市是市政府的工作重心。每個城市都聚集著大量人口，人員在城市里頻繁流動。城市居民的文化素質(zhì)、民主意識也高于農(nóng)村居民。每個城市分布著一定的骨干企業(yè)以及公共服務(wù)設(shè)施，社會關(guān)聯(lián)程度較高。顯然，城市管理比農(nóng)村管理復(fù)雜得多，稍有不慎就可能引發(fā)重大事件。改革開放以來，罷工、示威、游行等規(guī)模較大的群體性事件，大部分發(fā)生在城市。從穩(wěn)定著想，市政府自然優(yōu)先滿足城市需要，區(qū)自然從中大量受益。

自上世紀(jì)80年代以來，我國推行“市管縣”體制，其初衷是解決同一地方地區(qū)行署和地級市并存的問題，發(fā)揮中心城市的帶動作用。這種情況下，市政府既要滿足城市需要，也應(yīng)該滿足農(nóng)村需要。但實踐中，地級市首先關(guān)注城市的發(fā)展，甚至動用行政手段保證城市的發(fā)展，打壓縣(縣級市)的發(fā)展，以防止其成為市的競爭對手。改革開放以來，一些縣(縣級市)發(fā)展迅速，而一些城市特別是由地區(qū)改來的地級市發(fā)展緩慢，甚至經(jīng)濟(jì)狀況不如所管轄的縣(縣級市)。90年代以來，很多城市經(jīng)濟(jì)困難，市政府居然向縣(縣級市)大量征收費用，將一些有油水的單位上收到市里，截留上級撥給縣(縣級市)的資金，供市里使用，出現(xiàn)“市吃縣”的現(xiàn)象。顯然，在眾多地級市眼里，城市是工作重心，區(qū)比縣(縣級市)重要得多。

其四，名稱上，區(qū)可以重名，縣不可以重名。區(qū)是城市的一部分，是功能相對不完全的行政單位，對外一般稱“某市某區(qū)”。只要不在本市范圍內(nèi)，區(qū)名可以是一樣的。如山東省濟(jì)南市、棗莊市、濟(jì)寧市都設(shè)市中區(qū)，山西省太原市、云南省昆明市設(shè)有西山區(qū)，甚至縣名和區(qū)名可以是一樣的，如山東省有棲霞市(縣級)，江蘇省南京市有棲霞區(qū)，福建省有東山縣，有的市設(shè)東山區(qū)?？h(縣級市)是我國功能相對完備的國民經(jīng)濟(jì)基本單元，不可以重名，現(xiàn)在也沒有重名的現(xiàn)象，盡管讀音可能是一樣的。在我國少數(shù)地方，縣與地級市同名，如湖南省有長沙縣和長沙市、湘潭縣和湘潭市，河南省有開封縣和開封市、新鄉(xiāng)縣和新鄉(xiāng)市。這些縣市，歷史上本是一家。后來，城鄉(xiāng)分治，出現(xiàn)縣、地級市同名的現(xiàn)象。因為同處一地，不會引發(fā)很大誤會。而且，其中一些縣和地級市有融合的趨勢，如原江蘇省無錫縣已經(jīng)同無錫地級市合并。顯然，局部并不能決定整體。

其五，在發(fā)展趨勢上，區(qū)將從政權(quán)變?yōu)榕沙鰴C(jī)構(gòu)，縣(縣級市)仍將作為我國基本的地方政權(quán)。目前，區(qū)承擔(dān)著一些行政管理職能，但是同縣(縣級市)比，“服務(wù)者”角色重于“管理者”角色。隨著行政管理體制改革的深入，區(qū)作為政權(quán)將成為歷史。早在80年代，廣東東莞設(shè)立地級市時，就不設(shè)市轄區(qū)，而是由市直接管理鎮(zhèn)。東莞也有區(qū)，但不同于多數(shù)地級市，而是相當(dāng)于鎮(zhèn)。最近幾年，深圳市多次宣布，到時候?qū)褏^(qū)作為市政府的派出機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)與政權(quán)不一樣，因其機(jī)構(gòu)數(shù)量和管理方式大不一樣。地區(qū)作為派出機(jī)構(gòu)，主要是代表省進(jìn)行督導(dǎo)檢查，縣(縣級市)的自主權(quán)比現(xiàn)在大得多。地級市作為政權(quán)，要對縣(縣級市)進(jìn)行全面管理。

目前我國多數(shù)法律法規(guī)以縣(縣級市)為基本執(zhí)行單位。90年代以來，各地合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量大大減少。由于稅費改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為收費者角色也大大弱化。多數(shù)實行分稅制的國家，設(shè)立三級管理層次。目前很多地方實行“鄉(xiāng)財縣管”，很多人主張裁掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。歷史上很長時期，縣是基層。在很多國家，縣也是基層。一旦裁掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣(縣級市)也將是我國的基層政權(quán)。與此同時，各地積極推行“省直管縣”改革，海南省早已“省直管縣”。到時候，縣(縣級市)與地級市將徹底脫離行政隸屬關(guān)系，在行政級別上成為平行的地方政權(quán)。

三、在區(qū)縣市(縣級市)關(guān)系方面應(yīng)特別注意的問題——地級市

顯然，區(qū)縣(縣級市)之間存在截然不同，不同點遠(yuǎn)多于共同點，根本不是一回事，更算不上一家人。一談到地級市即中心城市，人們首先想到市區(qū)，即核心城區(qū)。其外圍地區(qū)，也就是“半城半鄉(xiāng)”區(qū)或者郊區(qū)，是城市的“菜籃子”，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套基地和未來市區(qū)的拓展空間，很多或多數(shù)居民也在市區(qū)務(wù)工，已高度融入城市。世界上很多大都市如倫敦等，是由中心城區(qū)與周邊多個衛(wèi)星城鎮(zhèn)組成。顯然市區(qū)和外圍都是中心城市的有機(jī)組成部分。至于縣(縣級市)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和文化背景同中心城市比存在截然的不同，多數(shù)還遠(yuǎn)未融入城市，雖然受地級市多年領(lǐng)導(dǎo)。因此，國際上普遍實行城鄉(xiāng)分治，我國也在走這條路。

自從國家推行“市管縣”以來，很多縣域居民稱自己為“某市居民”，而且寫地址時總要寫“某市”，辦企業(yè)、建單位時，總要冠以“某市”，特別是受比較出名的地級市如青島、濟(jì)南等管轄時更是如此。城市人傾向?qū)憽澳呈心硡^(qū)”，他們傾向于寫“某市某縣(縣級市)”。在他們眼里，區(qū)和縣(縣級市)都是城市(地級)的一部分，兩者并沒有本質(zhì)的區(qū)別。實際上這是一種誤解。區(qū)是中心城市的有機(jī)組成部分，而且是功能相對不完全的行政單位，前面應(yīng)寫市，對外稱“某市”即可?？h是功能相對完備的國民經(jīng)濟(jì)基本單元，前面寫市或者對外稱“某市”，會被誤認(rèn)為是城市的，會引發(fā)很多誤會。典型之一就是原安徽省徽州地區(qū)與縣級黃山市合并為地級黃山市后，全市到處打黃山牌，外地人難以弄清到底哪是黃山，出現(xiàn)“皖南處處皆黃山，到了黃山不見山”的現(xiàn)象。［3］國際社會普遍認(rèn)為，市是城市型政權(quán)，縣是廣域型政權(quán)。目前，我國越來越多的人也有類似的看法。

“市管縣”條件下，縣前寫地級市或者冠以“某市”還能勉強(qiáng)說得過去，起碼地級市沒表示異議，甚至一些地級市特別是一些經(jīng)濟(jì)實力比較強(qiáng)、似乎有中央直轄傾向的地級市還樂于看到“某市某縣”字樣。當(dāng)前，我國正在推行“省直管縣”改革。“省直管縣”條件下，省縣(縣級市)之間將實現(xiàn)直接對接，不需要通過地級市。中央明確鼓勵有條件的地方推行“省直管縣”改革試點，地級市同縣(縣級市)隨時可能分治。雖然國家并不搞“一刀切”，但主要是針對市、縣(縣級市)一體化程度高的地區(qū)，農(nóng)業(yè)大縣、產(chǎn)糧大縣將優(yōu)先納入省直管的范圍。很多省有數(shù)百年歷史，其中包含著豐富的文化內(nèi)容，短期內(nèi)大規(guī)模分省、增直轄市的可能性也不大。此時，建單位、辦企業(yè)時再像以前那樣冠以“某市”，一旦市縣分治，將不得不改名字，而改名是一件令人頭痛的事。

實際上，憲法早就規(guī)定，我國在地方主要設(shè)立省、縣、鄉(xiāng)三級政權(quán)，縣與地級市一樣同受省領(lǐng)導(dǎo)，縣前寫地級市實際上是增加了一級管理層次。我國在實踐層面增加了一級管理層次，在制度層面從未承認(rèn)這級層次。憲法只是規(guī)定，“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”，而較大的市是享有地方立法權(quán)的地級市，只有50個，多數(shù)地級市不具備“市管縣”資格。海南省從1988年就開始“省直管縣”，現(xiàn)在越來越多的省在財政上實行“省直管縣”，下一步就是行政上“省直管縣”?？h級市前更不應(yīng)該出現(xiàn)地級市。大家只要在80、90年代多看新聞就可以發(fā)現(xiàn)一個事實:縣改市、地改市時，國務(wù)院的文件明確規(guī)定縣級市是省轄市，由省或者自治區(qū)直轄，只是多數(shù)省、自治區(qū)由地級市或者地區(qū)代管縣級市。［4］1983年前，我國沒有縣級市與地級市之說，它們統(tǒng)稱省轄市，當(dāng)然多數(shù)省、自治區(qū)由地區(qū)或者設(shè)區(qū)的市即現(xiàn)在所說的地級市代管不設(shè)區(qū)的市即現(xiàn)在所說的縣級市。地級市的設(shè)置是適應(yīng)“市管縣”推廣后對城市分類管理的需要。從字面看，“領(lǐng)導(dǎo)”與“代管”存在明顯的區(qū)別，盡管沒有明確規(guī)定。顯然，“市管縣”、“代管”實質(zhì)上應(yīng)理解為一種管理上的委托－代理關(guān)系，是過去“地區(qū)管縣”的一種延續(xù)，而委托－代理關(guān)系并不影響委托方與被管理方之間的所屬關(guān)系。［5］

［1］楊鳳春．中國政府概要［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2002:342．

［2］田惠生．市、區(qū)國家機(jī)關(guān)的分工［C］．張云倫．中國機(jī)構(gòu)的改革［A］．北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，1988:220．

［3］馬春筍．張可云．我國行政區(qū)劃基本問題與走向探討［J］．中國行政管理，2009，(3)．

［4］程東升．河南永城市鬧“獨立”沖動 地、縣財政權(quán)博弈升級［N］．21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2004－07－10．

［5］朱光磊．當(dāng)代中國政府過程［M］．天津:天津人民出版社，2002:370．

Abstract:Now inmost places in our country，districts，counties and county－level cities are administered by prefecture－level cities．They are both similar and different．In the past people didn’t notice the problems and some thought therewere no striking differences among them and they belonged to the same family and were a partof the central cities each．Today，as the administrative system reform deepens，people need to make a study of the problems．

Key words:district;county－level cities;difference

The Exploration of the Problems of Adm inistrative Relations between Districts and Counties

YANG Sheng－xian

(Dept．of Economics ＆ Management，Jining University，Qufu Shandong 273155，China)

D 63

A

1673－2103(2011)01－0011－04*

2010－12－06

楊生賢(1973－)，男，山東平度人，濟(jì)寧學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理系講師、碩士。研究方向:當(dāng)代中國政治。