□文/李紅紅

我國稅制結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及對策

□文/李紅紅

近年來，我國稅收收入保持高速增長的同時，稅制結(jié)構(gòu)比較穩(wěn)定。但隨著改革的深入、經(jīng)濟社會的發(fā)展、對外開放形勢的變化等客觀環(huán)境的變化而提出的新要求，現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的確存在不完整、不適應、不公平等問題，有的還比較明顯。

稅制結(jié)構(gòu)；現(xiàn)狀分析；對策研究

稅制結(jié)構(gòu)問題是稅制設計的根本戰(zhàn)略問題。合理的稅制結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)稅收職能作用的首要前提，決定稅收作用的范圍和深度。我國稅制結(jié)構(gòu)經(jīng)過多輪改革，為公共財政體制的創(chuàng)建奠定了良好的基礎，強化了稅收在組織財政收入和宏觀調(diào)控方面的作用。

一、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的意義

（一）稅制結(jié)構(gòu)是指什么。稅制結(jié)構(gòu)是指按一定標準進行稅收分類的基礎上形成的稅收分布格局及其相互關系。稅制結(jié)構(gòu)是稅收制度的基礎內(nèi)容和重要組成部分，決定著稅制運行總體效率的提高和稅收職能的有效發(fā)揮。

（二）優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的意義

1、稅制結(jié)構(gòu)的意義。稅收結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟條件和經(jīng)濟發(fā)展密切相關。在生產(chǎn)力水平很低、商品經(jīng)濟極不發(fā)達的社會形態(tài)中，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為以農(nóng)業(yè)為主的小農(nóng)經(jīng)濟，國家的財政需求也相對較簡單，在此情況下，稅收的課征范圍受經(jīng)濟條件的制約，只能采用對人或?qū)ξ镏苯诱n征的簡單稅制結(jié)構(gòu)。隨著生產(chǎn)力的提高，商品經(jīng)濟的發(fā)展，國家維持其職能的財政需求增加，在此情況下，國家可以從市場、手工業(yè)等多種來源課稅，稅種日益增多，稅制結(jié)構(gòu)漸趨復雜。在現(xiàn)代商品經(jīng)濟社會，國家維持其職能的財政需求復雜化，稅收不僅是取得財政收入的主要手段，更重要的是參與經(jīng)濟調(diào)控，在社會再生產(chǎn)的生產(chǎn)、分配、交換和消費中發(fā)揮杠桿作用，因此各國一般均采用與稅收職能作用相適應的復合稅制取得財政收入，實現(xiàn)國家職能。

2、實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化應遵循的指導思想。當前我國稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，應當遵循的指導思想是：以經(jīng)濟發(fā)展水平為依據(jù)，以財政需求為基礎，確定宏觀稅負水平和稅收水平；以公平、效率為目的，堅持財政原則和簡便原則，正確處理稅種決定征管方法、征管能力決定名義稅負實現(xiàn)程度的關系，從主要稅種的優(yōu)化入手，進行稅制改革；以名義稅負為基準，以減少征管損失為目的，完善征管法制，加強稅收征管。

3、稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的總體目標。從長遠看，我國稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的總體目標應該是：通過稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)同世界有代表性國家稅制結(jié)構(gòu)的趨同，構(gòu)建起以增值稅等主要間接稅為中心、所得稅和增值稅征管并重、制度合理和征管高效的稅收制度。

二、我國稅制結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

近年來，我國稅收收入保持高速增長的同時，稅制結(jié)構(gòu)比較穩(wěn)定。2004年稅收收入總額為25，718億元（不含關稅及農(nóng)業(yè)稅）。其中，流轉(zhuǎn)稅收入18，396.9億元，占稅收收入的71.53%；所得稅收入5，811.3億元，占稅收收入的22.60%；財產(chǎn)及資源稅收入1，261.64億元，占稅收收入的4.73%；其他稅收296.3億元，占稅收收入的1.14%。

在流轉(zhuǎn)類稅收中，增值稅收入12，588.9億元，占稅收收入的48.95%；消費稅收入1，550.5億元，占稅收收入的6.03%；營業(yè)稅收入3，583.5億元，占稅收收入的13.93%；流轉(zhuǎn)稅的附加稅城市維護建設稅收入674億元，占稅收收入的2.62%。增值稅、營業(yè)稅及其附加作為對商品勞務普遍課征的流轉(zhuǎn)稅占稅收收入的比重合計為65.18%。消費稅及其附加作為選擇性流轉(zhuǎn)稅占稅收收入的比重為6.35%。

在所得類稅收中，內(nèi)資企業(yè)所得稅收入3，141.7億元，外資企業(yè)所得稅收入932.5億元，兩項合計企業(yè)所得稅占稅收收入的15.85%；個人所得稅收入1，737.1億元，占稅收收入的6.75%。

資源稅收入99.1億元，僅占稅收收入的0.39%；財產(chǎn)類稅收收入1，162.3億元，占稅收收入的4.34%。

三、我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)存在的主要問題

（一）間接稅稅收收入在全部稅收收入中的比重仍然過大。2003年我國稅收收入總額為20，461.57億元，間接稅（包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅、海關代征進口稅）稅收收入總額為14，183.29.億元，間接稅占全部稅收收入的比重為69.30%。其中，增值稅占全部稅收收入的比重高達35.8%、消費稅5.8%、營業(yè)稅14.02%、海關代征進口稅13.6%。造成上述情況的主要原因是，1994年稅制改革時，我國處于社會主義市場經(jīng)濟體制建立的初期，為完成稅收任務，過于注重強化以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，在稅種的設計上也過于突出增值稅的作用，使得增值稅在稅收收入中所占比重過大。

（二）個人所得稅收入在稅制結(jié)構(gòu)中的比重過低。2003年我國個人所得稅收入為120.15億元，僅占全部稅收收入的6.7%，個人所得稅偷漏稅現(xiàn)象仍然較為嚴重。個人所得稅稅法的不盡完善，使得個人所得稅作為調(diào)節(jié)貧富最有力武器的作用沒有充分得到發(fā)揮。

（三）企業(yè)所得稅收入占全部稅收收入的比重仍然過低。2003年我國企業(yè)所得稅收入為2，340.96億元，僅占稅收收入的11.44%。究其原因，一方面我國一部分企業(yè)、特別是小企業(yè)長期虧損的現(xiàn)象值得注意，不排除實贏報虧的現(xiàn)象；另一方面現(xiàn)行內(nèi)外有別的兩套企業(yè)所得稅制，優(yōu)惠程度不同，客觀上誘惑一些企業(yè)弄虛作假，搞假合資、假外企，以達到偷漏稅款的目的。

四、改善我國稅制結(jié)構(gòu)的對策研究

（一）從稅種結(jié)構(gòu)方面進一步優(yōu)化。稅種結(jié)構(gòu)是稅制結(jié)構(gòu)的一個重要組成部分，有的情況下，狹義的稅制結(jié)構(gòu)就是指稅種結(jié)構(gòu)。考察稅種結(jié)構(gòu)既要看稅收制度中的稅種構(gòu)成，也要看各稅種的地位和相互關系。稅種結(jié)構(gòu)合理與否，不僅影響到政府的財政收入狀況，而且事關國民經(jīng)濟總量及各項重要經(jīng)濟比例關系的發(fā)展變化。

1、協(xié)調(diào)商品稅與所得稅比重，提高其運行與征管效率。調(diào)整兩者的比重，不能單純通過稅率變動來實現(xiàn)。一則降低商品稅稅率會與保證政府所需的財政收入發(fā)生沖突，在我國目前對商品稅依賴程度很高的情況下不具有現(xiàn)實可行性；二則提高所得稅稅率會與世界稅制發(fā)展趨勢相背離，在當前微觀經(jīng)濟效益普遍偏低的情況下無異于竭澤而漁。因而，今后重心應該置于擴大稅基、涵養(yǎng)稅源和加強征管中。

當前，協(xié)調(diào)兩者的比重關系可從以下方面著手：（1）要統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅制，減少并規(guī)范所得稅優(yōu)惠政策，尤其是規(guī)范按地區(qū)判別所設置的外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，從而進一步擴大稅基，增大企業(yè)所得稅的比重；（2）優(yōu)化所得稅稅收政策，依據(jù)發(fā)展經(jīng)濟的原則，鼓勵企業(yè)對采用新技術(shù)、增加資本投入和風險投資的積極性?？煽紤]采用國際上通行的允許加速折舊、規(guī)定研究開發(fā)費用扣除標準以及建立風險準備金等政策，從而培植新的稅收增長點，加大科技在經(jīng)濟發(fā)展中的貢獻率，豐裕企業(yè)所得稅稅源；（3）在所得稅收入增加、財政收入對商品稅的依賴程度有所減弱的情況下，把握時機實現(xiàn)增值稅由生產(chǎn)型向消費型的轉(zhuǎn)型，消除其對資本技術(shù)密集型行業(yè)的束縛，加速經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變；（4）加強稅收征管，使所得稅稅源置于稅務部門的嚴密監(jiān)控之下，在加大打擊企業(yè)偷逃稅力度的同時，增強捕捉個人所得稅稅源的能力，充分挖掘個人所得稅的潛力。降低商品稅比重，提高所得稅比重，達到發(fā)展中國家的一般水平或更高一些，從而在我國建立起一個富有彈性的雙主體稅制，增強稅收與其所處外部環(huán)境的協(xié)調(diào)性。

2、適時優(yōu)化現(xiàn)有稅種，完善我國稅種框架。（1）在市場微觀主體能依據(jù)市場信號作出其投資行為決策的情況下，通過正確的產(chǎn)業(yè)政策對其引導，取消固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。對于行政事業(yè)單位的投資規(guī)模調(diào)節(jié)問題，則在于歸并預算內(nèi)外資金并加強管理；（2）取消筵席稅和耕地占用稅，對公款吃喝和耕地濫用的控制必須轉(zhuǎn)向依靠行政和法律手段，才能真正收到實效；（3）與市場經(jīng)濟體制和經(jīng)濟發(fā)展狀況相適應，適時開征證券交易稅、社會保障稅、遺產(chǎn)和贈與稅等新稅種，促進市場經(jīng)濟體制的建立與完善；（4）開征環(huán)境保護稅，擴大資源稅的征收范圍，確保經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性；（5）適當收縮從量稅的實施范圍。在同時顧及征管便利的前提下，將某些價格波動較大的資源產(chǎn)品改用從價計征，提高稅收彈性。此外，考慮著手對農(nóng)業(yè)稅制進行改革，在繼續(xù)遵循農(nóng)業(yè)輕稅的原則下，改變計稅依據(jù)和計征辦法，減弱農(nóng)業(yè)稅長期以來所具有的固定稅額的性質(zhì)，縮小實際稅率與名義稅率的差距，有助于彈性稅制的建立和農(nóng)業(yè)稅制的長期發(fā)展。

3、調(diào)整稅種在中央與地方政府間的配置，提高稅制的有效性。在這個方面，主要根據(jù)各級政府的職能范圍與各稅種的內(nèi)在功能來進行，使各稅種在各級政府中的劃分趨于優(yōu)化，做到“收放結(jié)合，雙管齊下”。（1）將個人所得稅上升為中央稅，健全中央政府的收入分配職能；（2）取消企業(yè)所得稅按行政隸屬關系劃分的做法，將其下放到地方稅系中，調(diào)動地方政府培植地方財源的積極性，使其成為地方稅的主體稅種；（3）從調(diào)節(jié)地方收入水平的角度出發(fā)，宜將資源稅劃歸中央；（4）恢復營業(yè)稅的完整面貌，取消既按行業(yè)又按部門劃分的不規(guī)范做法，全部交予地方；（5）對于城市維護建設稅，在其轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€獨立稅種之后，全部劃歸地方以充實地方城鄉(xiāng)基礎設施建設資金和增強地方政府提供地方公共產(chǎn)品的能力。在稅種結(jié)構(gòu)達到優(yōu)化的同時，通過變動共享稅分成比例來使總量達到平衡。

（二）從稅負結(jié)構(gòu)方面進一步優(yōu)化。稅負是一個量的概念，我們常用的稅負水平評價標準有兩種：一是宏觀稅負，即稅收占GDP的比重；二是微觀稅負，也就是從個人和企業(yè)角度分析稅收占其收入的比例。我國目前與宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)的宏觀稅負政策應當是保持總體水平的基本穩(wěn)定，重在結(jié)構(gòu)調(diào)整。宏觀上要從盡可能地維護社會公平，促進企業(yè)創(chuàng)新和提升企業(yè)的整體競爭力，促進經(jīng)濟發(fā)展的角度考慮宏觀政策取向；微觀上要從經(jīng)濟主體著眼，主動調(diào)整稅費收入結(jié)構(gòu)和稅收政策，適當減輕企業(yè)負擔，以較小的代價換取最大化的經(jīng)濟增長動力，從而獲得長遠的財政利益。

1、稅收政策調(diào)整。（1）加快增值稅轉(zhuǎn)型進程，避免出現(xiàn)新的地域性稅負差別。實行增值稅轉(zhuǎn)型改革勢在必行，這對于促進企業(yè)增加投資進行技術(shù)改造、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，進一步增強企業(yè)的競爭能力具有重要作用；（2）嚴格政策減免，完善企業(yè)所得稅。所得稅是對納稅人凈利潤征收的稅種，從公平的角度看，所得稅應該是最公平的稅種。無論內(nèi)外資企業(yè)，無論投資于什么地區(qū)，只要符合國家規(guī)定的產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展序列的要求，都應享受全國統(tǒng)一、確定的稅收優(yōu)惠待遇。這樣，不但可以明顯地引導產(chǎn)業(yè)投資方向，同時也有利于資源的有效流動和不同地區(qū)企業(yè)的公平競爭。但在稅收政策落實中，一定要嚴格執(zhí)行，不能因為政策執(zhí)行效率低下導致新的稅負不公；（3）適當降低邊際稅率，優(yōu)化個人所得稅。目前，我國的個人所得稅工資薪金實行9級超額累進稅率，個體工商業(yè)者實行5級超額累進稅率。邊際稅率過高，稅率檔次過多，與世界性稅制改革浪潮后的各國稅制差距很大，應適度降低邊際稅率，減少稅率檔次。同時，要拓展和規(guī)范個人所得稅稅基，將適用5%稅率的所得額范圍放寬；（4）適時增設新稅種。開征社會保障稅，以稅收的形式強制征收，既能增加稅收收入，又能充實完善所得稅體系，改變現(xiàn)有宏觀稅負結(jié)構(gòu)，增強稅收自動穩(wěn)定器功能。應及時開征環(huán)境保護稅，既有利于規(guī)范消費者的行為，也有利于加強稅收征管，增加財政收入。

2、財政政策。（1）整治政府收入渠道，減少制度外收入和預算外收入。在減輕企業(yè)不合理負擔以外，規(guī)范政府收入形式是提高宏觀稅負水平的首要選擇。對現(xiàn)行的稅外收費進行科學分類，取消不合理收費；對符合收費性質(zhì)的收入予以保留并納入預算內(nèi)管理；對具有符合稅收性質(zhì)的收入應將其納入稅收制度，由稅務部門依法征收；（2）控制財政支出總體規(guī)模，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。在我國財政支出中，行政管理費用偏高，公共事業(yè)支出偏低。因為同樣的稅負水平，財政支出用于改善政府為公眾提供的服務，付出有所得，感受就不盡相同；（3）規(guī)范地方政府的行為模式，防止地方政府之間對經(jīng)濟資源和稅收資源的惡性競爭。在分權(quán)模式下，地方政府之間必然存在對經(jīng)濟稅源的爭奪，有效的稅收競爭能合理配置資源，而過度或惡性的稅收競爭則會增加資源流動的成本；（4）建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，科學地平衡地區(qū)間的財力差距。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是各國政府實現(xiàn)地區(qū)間公共服務水平均等化的基本手段。因此，要增加一般性轉(zhuǎn)移支付，保證各地區(qū)享有較為統(tǒng)一的公共服務水平。同時，削減稅收返還、體制補助、專項補助等非均等化支付，嚴格轉(zhuǎn)移支付范圍，使之真正成為調(diào)節(jié)地區(qū)收入差距的有效手段。

3、經(jīng)濟政策。（1）加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。當前，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍不盡合理，工業(yè)大而不強，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低，而且高消耗、高污染的資源和能源型產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力偏大；服務業(yè)發(fā)展緩慢，在經(jīng)濟社會發(fā)展中貢獻度需要加強，這些可以在各產(chǎn)業(yè)宏觀稅負分析中略窺一斑。目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與我們提出的社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標不甚一致。因此，必須進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的工業(yè)經(jīng)濟增長方式，促進資源的合理利用；（2）促進中西部加快發(fā)展。有人以工業(yè)益指標、結(jié)構(gòu)指標等為基本考察值，利用數(shù)據(jù)分析應用模型對我國區(qū)域工業(yè)發(fā)展水平進行了考察，從其綜合得分看，發(fā)達地區(qū)的工業(yè)效率要明顯好于落后地區(qū)，總體上呈現(xiàn)由東至西逐級遞減的趨勢。因此，應當在國家統(tǒng)一規(guī)劃指導下，按照因地制宜、合理分工、各展所長、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的原則，促進地區(qū)經(jīng)濟合理布局和健康發(fā)展。

（三）從微觀構(gòu)成方面進一步優(yōu)化。在微觀主體構(gòu)造過程中，由于國有企業(yè)經(jīng)營上的困難和在企業(yè)主體構(gòu)成中所占的比例越來越低，下崗職工增多，再就業(yè)問題將在相當一段時期內(nèi)，成為中國經(jīng)濟生活中的一個突出問題，增加就業(yè)和強化保障也將成為轉(zhuǎn)型過程中社會經(jīng)濟政策的一項重要目標。下一步稅制改革應充分考慮上述情況，參照發(fā)達國家的成功實踐，著手制定社會保障稅法，開征社會保障稅，以稅收的手段來強化社會保障功能，確保社會最大限度的穩(wěn)定。

（作者單位：陜西財經(jīng)職業(yè)技術(shù)學院）

[1]張何.我國稅制結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀、問題與總體改革方向.中國社會科學院院報，2005.9.15.

[2]我國稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與完善.2006.11.7.[3]劉澄.解剖中國稅制結(jié)構(gòu).中國黨政干部論壇，2008.11.17.

[4]劉榮.優(yōu)化稅種結(jié)構(gòu)的探討.山東財政學院學報，2001.6.

[5]市場經(jīng)濟條件下稅種結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其策略.2006.5.23.

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