龔曉菊， 洪群聯

(1．北京工商大學經濟學院，北京 100048;2．國家發(fā)改委 產業(yè)經濟與技術經濟研究所，北京 100038)

當前我國食品安全監(jiān)管存在的主要問題與對策建議

龔曉菊1， 洪群聯2

(1．北京工商大學經濟學院，北京 100048;2．國家發(fā)改委 產業(yè)經濟與技術經濟研究所，北京 100038)

食品安全問題是關系人民群眾生命健康和社會穩(wěn)定的重大問題，近年來引起各方面的廣泛關注．在當前我國《食品安全法》確定的監(jiān)管制度下，我國食品安全監(jiān)管仍存在空白領域和薄弱環(huán)節(jié)，技術、制度和人員經費保障不足以及監(jiān)管行政體系存在矛盾等問題．需要加強薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管，建立適應食品安全形勢的監(jiān)管技術、制度和人員經費保障體系，完善多部門監(jiān)管的協調合作機制，逐步向“單一部門管理、品種監(jiān)管為主、環(huán)節(jié)監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管模式過渡．

食品安全;監(jiān)管;問題;對策

近年來，我國食品安全問題頻發(fā)，引起了社會各界的廣泛關注．2009年，為了適應新形勢發(fā)展的需求，我國通過了《中華人民共和國食品安全法》，為解決食品安全問題、確保人民群眾飲食安全提供制度保障．然而，影響食品安全的因素眾多，安全問題紛繁復雜，《食品安全法》實施以來，盡管我國食品安全形勢有了較大的改善，但食品安全事故仍時有發(fā)生．其中，監(jiān)管體系的不完善仍是一大問題．與發(fā)達國家普遍實行的“單一部門管理、品種監(jiān)管為主、環(huán)節(jié)監(jiān)管為輔”的模式相比，當前我國《食品安全法》確定的制度框架還只是一個過渡模式，需要在探索和總結經驗的基礎上，不斷推進我國食品安全監(jiān)管模式的創(chuàng)新與完善．

1 當前食品安全監(jiān)管存在的主要問題

1.1 食品安全監(jiān)管存在的空白領域和薄弱環(huán)節(jié)

1)從監(jiān)管對象看，小作坊、食品流通攤販、超市現做現賣攤位等經營方式的監(jiān)管仍未明確．盡管我國《食品安全法》明確規(guī)定“國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，國務院質量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理”，但同時在一些特殊的監(jiān)管對象上留下了法律的空白．對于食品生產加工小作坊、食品攤販、超市現做現賣攤位等經營方式既直接涉及生產環(huán)節(jié)也直接涉及銷售流通環(huán)節(jié)，《食品安全法》規(guī)定了該類對象由縣級政府確定具體監(jiān)管部門，但從目前的實際情況來看，很多地方政府仍未明確監(jiān)管部門，具體管理辦法沒有出臺，給日常監(jiān)管工作造成了極大困難．我國目前有食品生產加工單位44.8萬家，其中80%為10人以下的小企業(yè)、小作坊;食品經營主體約323萬家，有證餐飲單位約210萬家，無證照的小作坊、小攤販和小餐飲則難以計數［1］．小作坊、小餐廳、流動攤販盡管經營規(guī)模較小，但其面大量廣，并直接服務百姓日常生活，因此對這一類生產經營者的食品安全監(jiān)管是迫切的．

2)從監(jiān)管區(qū)域看，山區(qū)、農村等邊緣地區(qū)的監(jiān)管仍不到位．食品安全無處不在，只要有人的地方，就有食品消費問題，就可能發(fā)生食品安全問題．相對于城市、城鎮(zhèn)和農村集中居住地，廣大山區(qū)、邊遠農村由于百姓居住分散，加上交通便利問題，給食品安全監(jiān)管造成困難．例如，國家發(fā)改委產業(yè)經濟與技術經濟研究所曾對廣西食品安全進行調研，百色市西林縣馬蚌鄉(xiāng)是與云南曲靖市師宗縣相鄰的廣西最西部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，距離百色市區(qū)約320公里，山路難行，監(jiān)管容易出現空白．在微生物檢驗上更是如此，從馬蚌鄉(xiāng)到百色市要至少5個小時的路程，而微生物建議要求控制在抽樣后兩個小時內進行，被檢測的物質在路途中就已經開始變質，到達檢測地點后無論怎樣，檢測結果的微生物都是超標［2］．

3)從監(jiān)管產品看，新產品和部分生產加工產品存在監(jiān)管空白．從監(jiān)管產品看，由于新技術的使用而產生的新產品、新品種以及一些涉及生產加工的農產品也往往存在監(jiān)管空白．例如，近年來，國內多個地區(qū)出現了一種是用化學藥劑培育的無根豆芽．據了解，這種豆芽在生產環(huán)節(jié)中使用了包括防腐劑、AB粉水劑、豆芽速長劑粉、豆芽增粗水劑、漂白粉等在內的大量名目繁多的藥劑，人吃了可能會致癌或引起其他病變．在問題發(fā)現之初，民眾卻找不到豆芽的監(jiān)管部門．在食品藥品監(jiān)管部門來看，豆芽是豆類加工而成的，應該歸質監(jiān)部門管理;質監(jiān)部門認為，其負責食品工業(yè)生產領域，豆芽問題應該由工商部門管理;工商部門負責食品流通領域，豆芽屬于農產品生產環(huán)節(jié)，應該歸農業(yè)部門管理;農業(yè)部門則認為，農業(yè)部門負責管理生產基地產出的農產品，并檢測流通過程中的農產品，豆芽不在他們的管理范圍［3］．由于相關法規(guī)及配套措施的不完善，使得出現這類食品安全問題時，未能得到快速有效的應對和解決．

1.2 食品安全監(jiān)管的技術、制度和人員經費保障等與食品安全形勢不適應

1)從技術上看，監(jiān)管技術的先進性無法滿足日新月異的產品．隨著科技的進步，食品產業(yè)應用新技術、添加新材料的現象將更加多見，食品產品的技術含量越高，“高科技違法”的可能性越高，對監(jiān)管部門技術水平的要求也就越高．2008年，發(fā)生三鹿奶粉三聚氰胺事件時，很多省市的檢測機構都沒有專門的設備檢測三聚氰胺．有報道稱，我國目前2 200多種食品添加劑中，有檢驗方法標準的，只占總數的近四成［4］．這就說明監(jiān)管技術沒有達到確保人民群眾飲食安全的基本要求．此外，信息化技術也尚未全面應用到我國食品安全監(jiān)管中，監(jiān)管信息化、食品可追溯體系的建設還比較落后．

2)從制度上看，確保食品安全的標準、規(guī)范的制定和推廣相對落后．目前，我國食品工業(yè)存在生產許可強制性制度，但對小作坊、餐廳只使用了衛(wèi)生許可制度，而無法對其原材料及加工過程進行制度性規(guī)范．食品領域“良好生產規(guī)范”(good manufacturing practice，GMP)和“良好供應規(guī)范”(good supplying practice，GSP)認證尚采取勸導方式，輔導業(yè)者自動自發(fā)實施，推廣范圍還比較?。称钒踩[患在一定程度上還來自于食品安全標準缺失、標準落后、標準不統一．目前國家食品工業(yè)分類有共計1 000多種可以使用的食品香料，但香料類產品卻只有40多種國家標準，相關標準的缺失導致監(jiān)管盲區(qū)和質量安全隱患［5］．盡管2010年以來我國集中對食品安全中的限量標準進行了修改，但是一些標準仍然存在國家、地方和行業(yè)標準不一致的地方;與國際標準相比，國內食品安全標準水平總體還比較低．

3)從人員和經費保障上看，食品安全監(jiān)管的經費保障還相對較低．面對無處不在的食品安全問題，當前我國食品安全監(jiān)管隊伍和經費保障總體上還是不足的．從人員來看，根據國家發(fā)改委產業(yè)所對廣西食品藥品監(jiān)管部門的調查顯示，廣西食品藥品安全監(jiān)管系統人員配備占全區(qū)總人口的萬分之零點二六，南寧市食品藥品監(jiān)督管理局人均監(jiān)管人數甚至達到10萬人，人均監(jiān)管面積達320 km2．從經費來看，隨著食品種類的不斷增多、名貴食材消費的日益普遍、生產銷售范圍的不斷擴大，食品安全監(jiān)管經費必然需要增加．食品抽驗需要檢驗部門自行購買樣品，僅此一項，每年的樣品購買經費就不是小數．特別對于一些財政收入較少的地區(qū)來說，食品安全監(jiān)管工作的難度更大，從而造成了“有監(jiān)管要求，有法定職能，無監(jiān)管隊伍，無監(jiān)管能力”的狀況．

1.3 食品安全監(jiān)管存在行政體系上的矛盾

1)食品安全監(jiān)管部門存在屬地管理和垂直管理的矛盾．當前我國食品安全監(jiān)管涉及農業(yè)部門、商務部門、工商部門、質檢部門、食品藥品監(jiān)管部門和衛(wèi)生部門等多個部門，在這些部門中，農業(yè)、商務和衛(wèi)生部門從中央到地方是分級屬地化管理，工商和質檢部門屬于垂直管理系統，而食品藥品監(jiān)管部門剛剛由垂直管理改為屬地管理．屬地管理和垂直管理都各有優(yōu)缺點，屬地管理具有了解當前實際情況、便于和地方政府溝通協調、獲得地方支持等優(yōu)勢，也存在容易產生地方保護主義的傾向;垂直管理具有克服地方保護主義和實現獨立執(zhí)法的優(yōu)勢，但不易于地方政府進行溝通協調．目前，我國食品安全監(jiān)管的行政部門既有屬地管理的部門，也有垂直管理的部門，在行政體系上，特別是人、事、財權上都存在著難以克服的矛盾．與此同時，省級以下食品藥品監(jiān)管部門在實現屬地管理之后，其原屬的各級技術監(jiān)管部門也有隨之進行屬地調整的，也有仍保留垂直管理的，體系上比較混亂，對食品安全監(jiān)管造成了較大影響．

2)多部門分段監(jiān)管實現無縫銜接的難度較大．與國外較為單一、獨立的監(jiān)管部門相比，我國食品安全監(jiān)管部門多、協調難度大，為此國家專門成立了國務院食品安全委員會辦公室，負責綜合協調，但這種體制與《食品安全法》確定的衛(wèi)生部門承擔綜合協調職責的法律效力是有沖突的，而且這種綜合協調的機制往往是用于專項檢查或事后檢查工作，不能有效地做到事前監(jiān)管和源頭控制．此外，很多地方政府也還沒有成立食品安全委員會，監(jiān)管部門之間由于行政級別上相同或垂直管理和屬地管理的矛盾而無法實現監(jiān)管的無縫銜接，使得食品安全事故仍然容易在監(jiān)管空白處發(fā)生．多部門監(jiān)管容易造成監(jiān)管資源浪費，影響監(jiān)管效能．

3)部分食品安全監(jiān)管部門不具有行政處罰權力．當前食品安全監(jiān)管部門中，只有工商、質檢具有行政處罰權力，其對食品生產、食品流通的不合格企業(yè)和產品可以按照相關法律法規(guī)當場給予行政處罰;而其他食品安全監(jiān)管部門多無執(zhí)法證件，并不具有行政處罰權限，不能直接對食品安全違法行為進行處罰，而必須與公安、工商等部門聯合執(zhí)法或轉交給具有相關權限的部門來執(zhí)行．由于食品安全取證較難，餐飲環(huán)節(jié)的食品監(jiān)管部門缺乏行政處罰權限，直接影響食品安全問題及時有效地處理和解決．

2 解決食品安全監(jiān)管問題的若干對策建議

2.1 加強薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保食品監(jiān)管全覆蓋

針對當前食品安全監(jiān)管中存在的空白和薄弱環(huán)節(jié)，以保障食品供應全鏈條、全地域、全產品安全為目標，從制度上確保監(jiān)管全覆蓋．

從監(jiān)管對象看，由于當地政府對本地小作坊、小餐廳、流動攤販等比較了解，該類食品供應商應由所在地政府負責監(jiān)管．當前，地方政府特別是縣級以下政府應該制定具體管理辦法，明確具體監(jiān)管部門，加強對小作坊、小餐廳的食品安全監(jiān)管．同時，要盡快出臺相關管理條例，從衛(wèi)生條件、工商許可等市場準入門檻上設置確保食品安全的條件．當然，由于小作坊、小餐廳是直接服務于社區(qū)居民的，應該在相關注冊、稅費上給予減免優(yōu)惠，但對其安全監(jiān)管和控制則應該嚴格加強．

從監(jiān)管區(qū)域看，食品安全監(jiān)管部門需要強化基層力量，增加符合農村和邊遠山區(qū)食品安全保障需要的快檢設備、快檢車等．針對當前食品安全監(jiān)管力量不足的難題，要充分借用當地居民(特別是村干部)作為食品安全“信息員”、“網絡員”的模式，建立快捷的食品安全問題反映渠道，保障食品安全監(jiān)管工作在邊緣地區(qū)得以順利開展．借鑒廣西自治區(qū)實行的“農村50人以上聚餐報告指導制度”，有效地預防農村群體性食物中毒的發(fā)生

從監(jiān)管產品看，針對不斷涌現的新材料、新工藝及新產品，在以往的實際監(jiān)管中無法明確監(jiān)管部門的，建議地方政府確定一個監(jiān)管部門．在設置食品安全委員會的地區(qū)，建議由食品安全委員會負責綜合協調，由一個部門(如食品藥品監(jiān)管管理局)負責具體監(jiān)管工作;在尚未設置食品安全委員會的地區(qū)，建議由衛(wèi)生部門負責綜合協調，由一個部門(如食品藥品監(jiān)管管理局)負責新產品的具體監(jiān)管工作．只有這樣，才能使監(jiān)管工作高效運行，使百姓反映的食品安全問題得以及時解決，從而避免了推諉扯皮現象的發(fā)生．

2.2 建立適應食品安全形勢的監(jiān)管技術、制度和人員經費保障體系

1)強化食品安全的技術研發(fā)，利用先進技術提高監(jiān)管效率．建立監(jiān)管部門技術研發(fā)機構與食品生產企業(yè)技術研發(fā)部門的合作機制，對存在食品安全不確定性的因素重點開展項目、標準的研發(fā)工作，提高監(jiān)測技術的先進性、預見性．著力提高檢驗設備檢測能力，注重快檢設備的研發(fā)，創(chuàng)新方便快捷的檢測手段．要建立公共服務平臺，使各監(jiān)管部門的研發(fā)技術和監(jiān)測方法能實現共享，節(jié)約研發(fā)成本、提高技術使用效率．“十二五”時期，要著力推進食品可追溯制度建設，利用電子標簽、二維碼等自動識別技術，開展產品認證、標識審定、標簽編碼管理、標簽信息查詢等方面的信息化工作，建立統一的信息查詢平臺，讓群眾方便及時了解產品信息，參與食品安全監(jiān)督工作中．

2)推行食品安全制度標準和管理規(guī)范，強化“源頭管理”．政府對食品安全的監(jiān)管要由被動轉為主動，從事后嚴查轉為事前預防［6］，根本就在于從源頭抓起．食品安全絕不是加強抽查監(jiān)管所能實現的，而在于通過建立相關制度規(guī)范，使企業(yè)按其生產出保質保量的安全食品．因此，要盡快補充一些空白領域的標準，根據國內情況并參照國際標準盡快修訂現有標準，不斷更新和提高食品檢測標準．修改和更新食品安全標準，既是應對食品生產技術日新月異的形勢需要，保障人民群眾飲食安全的需要，也是增強我國食品產業(yè)國際競爭力的必然要求．要設置食品行業(yè)準入門檻，推廣食品領域GMP和GSP認證制度，對率先采用先進認證標準并實現長期安全生產的企業(yè)給予優(yōu)惠和支持，從源頭上控制企業(yè)生產質量．

3)逐步加大政府財政投入，創(chuàng)新性地確保食品安全監(jiān)管工作順利開展．食品安全關系民生和社會穩(wěn)定，各級政府需要高度重視，為食品安全監(jiān)管工作提供相對充足的人力、物力和財力支持．在監(jiān)管人員方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村可以借用當地干部、村民充當信息員、網絡員、檢查員的方式，強化基層監(jiān)管力量，既充分了解當地實際情況，方便工作開展，又節(jié)約了人力成本;在監(jiān)管設備方面，要逐步整合資源，鼓勵第三方檢驗檢測中介機構的發(fā)展，為食品安全各環(huán)節(jié)提供檢驗服務，既提高效率，又避免重復建設;在監(jiān)管經費方面，各級政府要從改善民生的戰(zhàn)略意義出發(fā)，根據當地的人口、食品企業(yè)和產業(yè)發(fā)展規(guī)模，合理安排財政預算，逐步加大政府投入，特別對于經濟欠發(fā)達地區(qū)，中央和省級政府應該編列監(jiān)管經費補貼，確保監(jiān)管工作順利開展．

2.3 完善多部門監(jiān)管的協調合作機制

保障食品安全是一個系統工程，建立完備有效的食品安全保障體系并非一蹴而就．從食品供應鏈基本理論和發(fā)達國家的經驗來看，“單一部門管理、品種監(jiān)管為主、環(huán)節(jié)監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管模式更為有效合理，也是我國食品安全監(jiān)管改革發(fā)展的長期目標［7］．當前，《食品安全法》制度框架下的“綜合協調、分段監(jiān)管，環(huán)節(jié)監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的模式是一個過渡模式，需要在實際工作中不斷加以完善．在當前的制度框架下，為適應復雜多變的食品安全形勢，需要進一步創(chuàng)新食品安全監(jiān)管體制．首先，各級政府要成立以政府主要領導任主任的食品安全委員會及其辦公室，負責綜合協調食品安全監(jiān)管工作，解決多部門監(jiān)管下的漏洞、空白和推諉，形成監(jiān)管合力．鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級應該利用其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及居民委員會貼近食品生產供應企業(yè)的優(yōu)勢，建立基層監(jiān)督網絡．其次，要建立起社會力量參與監(jiān)督食品安全的保障體系，一方面，需要逐步建立獨立的行業(yè)自律組織和行業(yè)協會，依靠行業(yè)自律來管理食品生產供應企業(yè);另一方面，需要逐步建立獨立的消費者組織，依靠消費者的力量來監(jiān)督食品生產供應企業(yè)．再次，對于當前的食品安全行政執(zhí)法隊伍，要通過法律法規(guī)形式賦予其食品安全的行政處罰權力，使其及時發(fā)現問題、解決問題．

從長遠來看，我國食品安全監(jiān)管模式應該借鑒發(fā)達國家經驗，從現行的“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的模式逐漸向“品種監(jiān)管為主、分段監(jiān)管為輔”的模式轉變，形成以食品藥品監(jiān)督管理部門為主、其他部門履行相關職責并加強相互配合的監(jiān)管模式［8］．同時，食品安全監(jiān)管仍應朝著垂直管理的方向改革，使食品安全工作能夠獨立地開展，而不受地方保護主義的影響．

［1］劉佩智．切實保障食品安全［J］．中國科技產業(yè)，2011(5):17．

［2］楊玉英，洪群聯，薄鎧奇．廣西食品安全保障體系的調查與思考［J］．調查·研究·建議，2011(30):1-10．

［3］何勇．毒豆芽在監(jiān)管盲區(qū)中瘋長［N］．人民日報，2011-04-25(9)．

［4］孫乾．六成食品添加劑無法檢測［N］．京華時報，2011-06-16(4)．

［5］張樂克，張華．香料香精標準超期服役導致監(jiān)管出現盲區(qū)［N］．中國質量報，2010-09-14(2)．

［6］唐開康．食品安全管理應當從源頭抓起［N］．中華工商時報，2011-06-08(7)．

［7］趙學剛．統一食品安全監(jiān)管:國際比較與我國的選擇［J］．中國行政管理，2009(3):103-107．

［8］李昌玉．對我國食品安全監(jiān)管體制的思考［J］．長江大學學報，2010(2):55-59．

(責任編輯:王 寬)

Problems and Countermeasures of Current Chinese Food Safety Administration

GONG Xiao-ju，HONG Lian-qun
(School of Economics，Beijing Technology and Business University，100048;Institute of Industrial and Technological Economics，NDRC，100038)

Food safety is an important issue relating with people’s life and health and social stability．In recent years，more and more attention has been paid to Chinese food safety．With the food safety administration mode identified by the“Food Safety Law”in China，there are still some problems in the administration process，including some areas without administration，inadequate administration technology，system and funds，and contradictions in the administrative system．In future，Chinese government should strengthen administration in the weak links，establish the food safety administration technology，standard，staff and funds guarantee system，perfect the administration coordination and cooperation mechanism．The food safety administration mode should be gradually adjusted to the mode of“single sector management，the species-oriented supervision with process monitoring as its supplement”in China．

food safety;administration;problem;countermeasure

TS201.6

A

1671-1513(2011)05-0074-05

2011-05-09

教育部人文社科項目(09YJA790207);北京區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略研究基地項目(BJ2011038)．

龔曉菊，女，副教授，博士，主要從事流通經濟、區(qū)域經濟方面的研究;

洪群聯，男，助理研究員，博士，主要從事服務經濟、公共服務方面的研究．