劉 超

(華僑大學(xué) 法學(xué)院,福建 泉州 362021)

近年來(lái),我國(guó)頻繁發(fā)生的突發(fā)公共環(huán)境事件對(duì)于突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制既提出了迫切需求,又檢驗(yàn)了現(xiàn)行機(jī)制運(yùn)行的績(jī)效。政府、媒體、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和法律體系這四個(gè)部分構(gòu)成了現(xiàn)代危機(jī)管理體系建設(shè)的基本框架,這四個(gè)方面應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)。從根本上說(shuō),單純的危機(jī)管理體系的建設(shè)并不能保證社會(huì)的安全無(wú)憂,危機(jī)管理的最佳途徑是優(yōu)化程序性決策從而有效避免危機(jī)的發(fā)生。[1]124自2003年“非典”事件之后,我國(guó)加快了突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè),歷經(jīng)幾年努力,我國(guó)已經(jīng)初步建立了一套適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的應(yīng)急管理機(jī)制和體系。2006年10月黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》,要求“完善應(yīng)急管理體制機(jī)制,有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)”,并進(jìn)一步明確了建立應(yīng)急管理體制的總體原則以及指導(dǎo)性框架。2006年1月8日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》,并組織編寫(xiě)了一系列專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。除此之外,國(guó)家也加大了應(yīng)急管理法律體系的建立與完善,2007年8月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。與此同時(shí),各省、自治區(qū)、直轄市都成立了省級(jí)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),并建立了一整套事故應(yīng)急預(yù)案體系,至此我國(guó)的應(yīng)急管理體系初步建立。但令人遺憾的是,在突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制體系和法律制度不斷完善的同時(shí),我國(guó)各類(lèi)型的突發(fā)事件發(fā)生依然勢(shì)頭不減,以各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案為主體構(gòu)建的應(yīng)急機(jī)制并沒(méi)有發(fā)揮預(yù)期作用。本文將以福建省泉州市泉港區(qū)的一例突發(fā)環(huán)境事件為個(gè)案,切入分析泉州市泉港區(qū)制定的《突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急實(shí)施方案》所存在的問(wèn)題,從而為更新我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制提供政策建議。

一、泉州市突發(fā)環(huán)境事件的始末及應(yīng)急處置管理

1.泉州市泉港區(qū)突發(fā)環(huán)境事件簡(jiǎn)介。泉州市泉港區(qū)位于福建省沿海中部的湄洲灣南岸,它是福建省規(guī)劃建設(shè)中的國(guó)家級(jí)石化產(chǎn)業(yè)基地、福建省規(guī)劃建設(shè)的三大物流港口群之一和海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。2007年3月泉港區(qū)開(kāi)始在該區(qū)峰尾鎮(zhèn)誠(chéng)平村建設(shè)城市污水處理廠,于2007年12月建成,并于2009年7月建成城市南部截污管網(wǎng)。2009年8月初,該污水處理廠進(jìn)入試運(yùn)行階段。2009年8月19日,污水處理廠在試運(yùn)行中出現(xiàn)故障,消毒池出現(xiàn)污水溢流現(xiàn)象,周邊環(huán)境產(chǎn)生臭味,超過(guò)正常忍受范圍,引發(fā)群眾不滿。與此同時(shí),峰尾鎮(zhèn)群眾反映位于該區(qū)域的湄洲灣氯堿公司深海排水管道出現(xiàn)破裂,嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟ｐB(yǎng)殖,群眾不滿情緒加劇。連續(xù)幾天時(shí)間里,周邊群眾多次到污水處理廠區(qū)聚集、滯留,破壞生產(chǎn)、辦公設(shè)施,強(qiáng)行關(guān)閉進(jìn)水、排水口,圍攻扣留現(xiàn)場(chǎng)處置工作人員。8月31日上午,在泉港區(qū)組織對(duì)污水處理廠進(jìn)行投料除臭時(shí),工作人員遭到相關(guān)群眾阻撓,2名鎮(zhèn)干部被扣留毆打致傷。8月31日下午,在與群眾談判釋放人質(zhì)、進(jìn)行醫(yī)療急救無(wú)效后,泉州市、泉港區(qū)兩級(jí)調(diào)集警力進(jìn)場(chǎng)開(kāi)展?fàn)I救,但仍遭到群眾阻撓。為避免矛盾激化引起更大沖突,干警主動(dòng)撤離現(xiàn)場(chǎng),事態(tài)暫時(shí)平息。9月1日凌晨4點(diǎn)多,在多方做群眾工作后,2名被困人質(zhì)被解救。9月2日,國(guó)家環(huán)保部和省環(huán)保廳介入事故調(diào)查。[2]

2.泉州市泉港區(qū)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置。該事件發(fā)生后,泉港區(qū)委、區(qū)政府迅速成立處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組,并設(shè)立群眾工作、污水處理系統(tǒng)事故處置、違法事故調(diào)查、新聞信息協(xié)調(diào)、事故責(zé)任調(diào)查等5個(gè)小組,全力開(kāi)展工作。開(kāi)展的應(yīng)急處置工作主要有以下幾個(gè)方面:1)采取應(yīng)急措施;2)向社會(huì)發(fā)布權(quán)威信息;3)及時(shí)匯總梳理答復(fù)群眾反映的問(wèn)題,對(duì)群眾提出的合理要求給予正面回應(yīng),以區(qū)政府名義兩次書(shū)面對(duì)污水處理廠周邊群眾反映的共28個(gè)問(wèn)題作出公開(kāi)承諾;4)積極配合國(guó)家、省市環(huán)保部門(mén)開(kāi)展事故調(diào)查。

國(guó)家環(huán)境保護(hù)部(原環(huán)?？偩?華東督查中心和福建省環(huán)保廳專(zhuān)家于2009年9月1日晚趕到泉港區(qū),展開(kāi)相關(guān)調(diào)查。9月4日下午,國(guó)家和省、市環(huán)保部門(mén)聯(lián)合調(diào)查組進(jìn)入到事故現(xiàn)場(chǎng)取樣,9月5日調(diào)查組組織5名專(zhuān)家對(duì)污水檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行分析。泉港區(qū)在事件發(fā)生后研究制定化驗(yàn)結(jié)果公布后的工作預(yù)案,一方面加快分析檢測(cè),形成報(bào)告;另一方面繼續(xù)深入做好群眾思想工作,以適時(shí)組織專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)場(chǎng)投料,對(duì)滯留污水進(jìn)行除臭和無(wú)害化處理。應(yīng)急處置工作預(yù)期通過(guò)積極開(kāi)展工作,理順群眾情緒,切實(shí)落實(shí)對(duì)群眾的公開(kāi)承諾,及時(shí)啟動(dòng)惠民利民相關(guān)項(xiàng)目,監(jiān)督污水處理廠規(guī)范運(yùn)作,做好廠區(qū)周邊環(huán)境綠化美化,加強(qiáng)周邊村公共設(shè)施建設(shè)。至于發(fā)生于泉港區(qū)的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置工作基本結(jié)束后,后期處置還將持續(xù)開(kāi)展。

二、泉港突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置折射出現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的缺失

泉州市泉港區(qū)所發(fā)生的峰尾事件是一起典型的因?yàn)榄h(huán)境污染所引致的環(huán)境群體性事件。此前不久,泉港區(qū)環(huán)保局已于2009年7月9日印發(fā)《處置突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》),《方案》是根據(jù)《泉港區(qū)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》而制訂,預(yù)期快速應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境污染事件,提供處置突發(fā)環(huán)境污染事件的應(yīng)對(duì)措施,有效地指揮環(huán)保系統(tǒng)履行應(yīng)急監(jiān)測(cè)和調(diào)查取證職責(zé),最大限度地減輕突發(fā)環(huán)境污染對(duì)人們生命、財(cái)產(chǎn)的危害,確保環(huán)境安全。但是,通過(guò)該《方案》實(shí)施后對(duì)于兩個(gè)月內(nèi)便發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對(duì),我們可以檢討該《方案》本身及其折射出現(xiàn)行的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制在應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境污染事件中所存在的缺失。

1.現(xiàn)行機(jī)制沒(méi)有注重預(yù)防措施,難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染的源頭治理。環(huán)境污染事件的發(fā)生不同于傳統(tǒng)類(lèi)型的突發(fā)事件,它是通過(guò)排污或開(kāi)發(fā)建設(shè)等活動(dòng),首先作用于周?chē)沫h(huán)境,然后再通過(guò)“環(huán)境”這一中介物,對(duì)生存于其中的自然人及其財(cái)產(chǎn)等造成侵害,即使是對(duì)公民的人身和財(cái)產(chǎn)造成的損害,也是呈現(xiàn)出“人——自然——人”的關(guān)系特征[3]14-16,具有明顯的間接性。就時(shí)間因素來(lái)看,污染產(chǎn)生后,對(duì)于環(huán)境致害機(jī)理的揭示、環(huán)境污染損害后果結(jié)論的明晰,并不是那么明顯,因而具有潛伏性和延長(zhǎng)性。就空間因素來(lái)看,污染物往往在空氣、水、土壤、生物等環(huán)境介質(zhì)中發(fā)生復(fù)雜的物理、化學(xué)或生物化學(xué)變化,通過(guò)遷移、擴(kuò)散、接觸、吸收、富集等使人們的身體健康或財(cái)產(chǎn)受到損害;環(huán)境破壞則通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)的失衡造成損害。[4]17就損害而論,往往要通過(guò)廣大空間和經(jīng)歷長(zhǎng)久時(shí)間,甚至經(jīng)由多種因素的復(fù)合、累積之后,才變得明顯。突發(fā)環(huán)境污染事件發(fā)生發(fā)展的不確定性要求政府及有關(guān)部門(mén)必須堅(jiān)持預(yù)防為主的原則。從某種意義上而言,預(yù)防比救援更重要,重視預(yù)防階段的工作,就能夠有效地預(yù)防和避免突發(fā)環(huán)境污染事件的發(fā)生,這也是對(duì)于環(huán)境污染事件的應(yīng)對(duì)和處理必須堅(jiān)持源頭治理原則的需要。

而就泉港區(qū)峰尾事件的應(yīng)急處置情況來(lái)看,泉港區(qū)環(huán)保局印發(fā)的《處置突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急實(shí)施方案》并沒(méi)有注重在突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急處置中突出預(yù)防措施,沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)于環(huán)境污染突發(fā)事件的源頭控制和治理。2009年7月份建成的污水處理廠的城市南部的截污管道在調(diào)試運(yùn)行階段因?yàn)楣收隙a(chǎn)生臭味,當(dāng)?shù)厝罕姰a(chǎn)生不滿和抵制情緒,如果不及時(shí)關(guān)注和處理,將導(dǎo)致更為嚴(yán)重的環(huán)境污染和更為激烈的群體事件,但是,地方政府相關(guān)職能部門(mén)并沒(méi)有及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。雖然按照泉港區(qū)政府的說(shuō)法,污水處理廠調(diào)試出現(xiàn)問(wèn)題后,他們也在努力尋求解決之道。8月25日,區(qū)政府組織技術(shù)人員進(jìn)入污水處理廠對(duì)污水進(jìn)行取樣檢測(cè);8月26日,福州晨翔環(huán)保公司在區(qū)環(huán)保局實(shí)驗(yàn)室和誠(chéng)平村部對(duì)滯留污水樣本進(jìn)行公開(kāi)除臭去色試驗(yàn),并邀請(qǐng)村民代表現(xiàn)場(chǎng)觀察。[5]但2009年8月31日的大規(guī)模沖突事件的升級(jí)爆發(fā)恰恰是因?yàn)?在臭味里生活了半個(gè)月的峰尾鎮(zhèn)群眾對(duì)政府遲遲沒(méi)有采取有效措施感到憤怒,從而采取了一系列過(guò)激的私力救濟(jì)行為。

2.監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制缺乏足夠的配套與支撐系統(tǒng)。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第41條規(guī)定:“國(guó)家建立健全突發(fā)事件監(jiān)測(cè)制度?？h級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的種類(lèi)和特點(diǎn),建立健全基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù),完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),劃分監(jiān)測(cè)區(qū)域,確定監(jiān)測(cè)點(diǎn),明確監(jiān)測(cè)項(xiàng)目,提供必要的設(shè)備、設(shè)施,配備專(zhuān)職或者兼職人員,對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行監(jiān)測(cè)。”完善的信息系統(tǒng)是政府有效管理突發(fā)公共事件的必要條件?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也詳細(xì)規(guī)定了建立全國(guó)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng),并規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng),匯集、儲(chǔ)存、分析、傳輸有關(guān)突發(fā)事件的信息,實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的信息交流與情報(bào)合作。并且,政府還應(yīng)通過(guò)主動(dòng)公開(kāi)方式,將掌握的信息全面、真實(shí)、準(zhǔn)確地展現(xiàn)給公眾,這有利于提高政府的威信和公信度。無(wú)論是突發(fā)事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、回應(yīng)或者是事后重建,都必須建立在準(zhǔn)確、全面的信息收集的基礎(chǔ)上。

根據(jù)我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法規(guī)定和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、國(guó)家部門(mén)應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)規(guī)定,可以將我國(guó)現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制概括為應(yīng)急預(yù)案體系、監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置與救援機(jī)制、事后恢復(fù)與重建機(jī)制等幾個(gè)方面。但就《方案》的相關(guān)規(guī)定來(lái)看,《方案》僅規(guī)定了應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急響應(yīng)和保障措施這三個(gè)方面。雖然規(guī)定了突發(fā)環(huán)境污染事件的監(jiān)測(cè)組和專(zhuān)家咨詢(xún)組的職責(zé),但并沒(méi)有構(gòu)建獨(dú)立完整的監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制及其配套與支撐系統(tǒng)。泉港峰尾事件中群眾和地方政府之間的沖突既折射出也根源于監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制的闕如:因?yàn)槲鬯幚韽S調(diào)試出現(xiàn)問(wèn)題,在臭味中生活半個(gè)月的群眾普遍產(chǎn)生了“癌癥恐慌”,但由于泉港區(qū)政府在處置此事件中信息系統(tǒng)缺乏,信息收集渠道過(guò)窄,信息發(fā)布不力,未能對(duì)群眾所普遍關(guān)注進(jìn)而產(chǎn)生恐慌的問(wèn)題提供足夠的信息,也未建立政府與民眾之間的信息良性互動(dòng)機(jī)制,因此,使得群眾在突發(fā)事件中,對(duì)地方政府的公告產(chǎn)生了不信任感,“并從政府的公告里逐個(gè)找出他們認(rèn)為是荒唐的字句”。由于信息的不對(duì)稱(chēng),又加劇了群眾的恐慌,使得其以獨(dú)特的方式與政府對(duì)峙了半個(gè)多月:破壞了廠內(nèi)設(shè)施及關(guān)閉排污系統(tǒng),令污水處理廠無(wú)法運(yùn)行,并控制住試圖偷排污水以銷(xiāo)毀證據(jù)的原污水處理廠員工。實(shí)際上,直至事件爆發(fā)半個(gè)月之后,由來(lái)自國(guó)家環(huán)保部和福建省環(huán)保廳的專(zhuān)家對(duì)滯留污水的檢測(cè)結(jié)果才揭曉:污水處理廠內(nèi)一號(hào)池、氧化溝、二沉池和二化調(diào)解池的化學(xué)需氧量(chemical oxygen demand,COD)和總鉻含量均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)(它們對(duì)人的消化道、呼吸道和皮膚有極大的危害)。

3.綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺位。目前,在我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制中,各級(jí)政府非常注重設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的專(zhuān)項(xiàng)職能。但地方政府所構(gòu)建與實(shí)施的突發(fā)性公共事件應(yīng)急機(jī)制是按照“一個(gè)災(zāi)種、一個(gè)法規(guī)、一個(gè)部門(mén)、一支隊(duì)伍”要求設(shè)置的,缺乏一個(gè)突發(fā)公共事件管理綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一指揮重大突發(fā)公共事件的管理工作,使得現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)急管理都被納入既有的常規(guī)的政府職能部門(mén)的劃分之中。就現(xiàn)實(shí)來(lái)看,各種類(lèi)型與各種規(guī)模的突發(fā)事件經(jīng)常交織出現(xiàn),這使得幾乎所有突發(fā)公共事件都是復(fù)合型而非單一型的,這就要求在突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置中,必須打破傳統(tǒng)的職能部門(mén)的劃分,從事件應(yīng)對(duì)的角度而非職能劃分的角度來(lái)設(shè)置機(jī)構(gòu)、配置權(quán)力和配備人員。比如,泉港突發(fā)環(huán)境事件就是一個(gè)典型的因?yàn)橥话l(fā)環(huán)境污染而引致的突發(fā)性群體性事件,但是,《方案》所規(guī)定的“處置突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急指揮體系”中的“區(qū)環(huán)保局處置突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組”完全是由泉港區(qū)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)與工作人員組成,它“負(fù)責(zé)全區(qū)處置突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急工作地統(tǒng)一指揮,由區(qū)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)、綜合股、污管股、開(kāi)監(jiān)股、環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)、環(huán)境監(jiān)測(cè)站主要負(fù)責(zé)人組成”,從而難以契合當(dāng)代突發(fā)事件復(fù)合性的特點(diǎn),使得該“領(lǐng)導(dǎo)小組”所關(guān)注的視野、掌握的資源、了解的信息和能夠調(diào)動(dòng)的人力物力資源必然限制于傳統(tǒng)的職能劃分的框架之內(nèi)。

4.公眾環(huán)境知情權(quán)的缺位與公眾參與的不足。公眾的環(huán)境知情權(quán),是指社會(huì)公眾依法享有的便捷獲取和知悉環(huán)境狀況、國(guó)家的環(huán)境管理狀況以及自身的環(huán)境狀況等有關(guān)環(huán)境信息的權(quán)利,它是公民所享有的知情權(quán)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。1992年人類(lèi)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上發(fā)表的《里約宣言》指出:“每個(gè)人都應(yīng)享有了解公共機(jī)構(gòu)掌握的環(huán)境信息的適當(dāng)途徑,國(guó)家應(yīng)當(dāng)提供廣泛的信息獲取渠道?！惫娤碛协h(huán)境知情權(quán)是公眾進(jìn)一步享有和實(shí)現(xiàn)其環(huán)境事務(wù)參與權(quán)的必要前提,而公民的環(huán)境事務(wù)參與權(quán)的具體內(nèi)容包括:第一,參與國(guó)家環(huán)境管理的預(yù)測(cè)和決策過(guò)程;第二,參與環(huán)境管理過(guò)程以及環(huán)境保護(hù)制度實(shí)施過(guò)程;第三,參與環(huán)境科學(xué)技術(shù)的研究、示范和推廣等;第四,組成環(huán)境保護(hù)團(tuán)體,參與環(huán)境保護(hù)的宣傳教育和實(shí)施公益性環(huán)境保護(hù)行為;第五,參與環(huán)境糾紛的解決。[6]47公眾能夠享有環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境事務(wù)權(quán),決定了公眾能否在日益嚴(yán)峻的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,實(shí)現(xiàn)在不被污染和破壞的環(huán)境中生存和生活目標(biāo)。它們本身既是公民享有的環(huán)境權(quán)的一部分,又通過(guò)程序的權(quán)利影響和決定到公民實(shí)體性的環(huán)境權(quán)利能否得以實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始注重在制度層面保障公民的環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境事務(wù)參與權(quán)。在保障公民環(huán)境知情權(quán)的立法上,國(guó)務(wù)院頒布的《政府信息公開(kāi)條例》于2008年5月1日開(kāi)始實(shí)施,國(guó)家環(huán)境保護(hù)部(前國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局)頒布的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》也于2008年5月1日起正式施行。在環(huán)境法律體系中也已有保障公眾參與的立法?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”2003年9月1日《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施,2006年2月,國(guó)家環(huán)?？偩?現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部)印發(fā)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》,對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、方式和組織形式等作出了具體規(guī)定。但是我國(guó)的公眾參與機(jī)制遠(yuǎn)未健全,公眾難有切實(shí)有效的途徑與方式參與環(huán)境保護(hù)的管理與決策,也難以參與到突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置中?！秶?guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》從組織指揮與職責(zé)、預(yù)防和預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急保障、后期處置這幾個(gè)方面構(gòu)建了突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急體系,但在這些體系中并沒(méi)有規(guī)定公眾的知情權(quán)與參與權(quán)。相應(yīng)地,泉港區(qū)頒布實(shí)施的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》和《處置突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急實(shí)施方案》也沒(méi)有規(guī)定公眾對(duì)環(huán)境事件的知情權(quán)與參與權(quán)。由于在突發(fā)環(huán)境事件中公眾知情權(quán)與參與權(quán)的闕如,使得在事件應(yīng)急處置中不但不能有效解決,而且會(huì)加重事態(tài)后果。泉港區(qū)峰尾事件根源于污水處理廠在選址問(wèn)題上沒(méi)有充分尊重和保障公眾的環(huán)境狀況知情權(quán)和參與權(quán)。泉港區(qū)之所以選擇在峰尾鎮(zhèn)建污水處理廠,是因?yàn)?997年福建省政府批復(fù)了《肖厝城市總體規(guī)劃》,確定峰尾海域在《福建海洋功能區(qū)劃》中劃定為四類(lèi)功能區(qū),主要作為港口、航運(yùn)和排污海域,石狗尾就成了泉港區(qū)唯一的一個(gè)排污點(diǎn),按照計(jì)劃,污水經(jīng)過(guò)處理后,經(jīng)2.9公里長(zhǎng)、直徑1.5米的深海排放管道進(jìn)行深海排放,“不會(huì)對(duì)該海域近海養(yǎng)殖和近海水質(zhì)造成影響”。但峰尾鎮(zhèn)群眾認(rèn)為,峰尾鎮(zhèn)是泉港區(qū)主要的海產(chǎn)生產(chǎn)地之一,環(huán)境較好,也是全區(qū)人口最密集的區(qū)域,不可能被選址建設(shè)污水處理廠,污水處理廠原來(lái)選址在另外一個(gè)鎮(zhèn),由于原址所在地干部和群眾的一致反對(duì),最后區(qū)政府才選址在峰尾鎮(zhèn)。這使得峰尾鎮(zhèn)群眾在污水處理廠建設(shè)中即產(chǎn)生了嚴(yán)重的抵觸和不信任情緒,當(dāng)污水處理廠調(diào)試出現(xiàn)臭味后,更是加深了群眾的抵觸和恐慌情緒。

三、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的完善——以新公共管理理論為指導(dǎo)

從國(guó)家層面的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》到省市縣區(qū)各層級(jí)地方政府的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案,構(gòu)成了一個(gè)龐大完整的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制體系。結(jié)合泉港區(qū)的《處置突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急實(shí)施方案》在應(yīng)急處置中的實(shí)施績(jī)效及其存在的問(wèn)題的考察,我們可以進(jìn)一步探討突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制完善的具體建議?！靶鹿补芾怼崩碚撌且环N國(guó)際性思潮,是現(xiàn)代公共行政歷史上一次具有里程碑意義的變革運(yùn)動(dòng)。它起源于美國(guó)、英國(guó)、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴(kuò)展到其他國(guó)家。在西方,新公共管理運(yùn)動(dòng)被看作一場(chǎng)“再造公共部門(mén)”、“重塑政府”的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。新公共管理運(yùn)動(dòng)不同于以往的在現(xiàn)行公共行政框架內(nèi)進(jìn)行微調(diào)的做法,它不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整,而是在理念和制度上對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種革新。新公共管理理論的基本內(nèi)容可以概括為:重新認(rèn)識(shí)與界定政府與社會(huì)之間的關(guān)系,主張引入市場(chǎng)手段改進(jìn)服務(wù),主張政府采取廣泛的授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理,推崇管理上的自由化,通過(guò)重視戰(zhàn)略管理的途徑將結(jié)果與資源分配尤其是與項(xiàng)目預(yù)算的結(jié)合,促進(jìn)資源的更好利用。[7]75-76從上述以具體個(gè)案總結(jié)的現(xiàn)行的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的缺陷切入,吸收新公共管理理論的理念和內(nèi)涵,我們可以從中借鑒理論資源以完善現(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制。

1.從事后型機(jī)制轉(zhuǎn)向預(yù)警型機(jī)制以貫徹源頭治理理念。我國(guó)傳統(tǒng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制是一種典型的事后型的處置模式。其重要特征是人為割裂突發(fā)事件的生命發(fā)展周期,忽視環(huán)境事件內(nèi)在的長(zhǎng)期性、潛伏性和一旦致害則不可逆轉(zhuǎn)性的特征,重視行政機(jī)關(guān)在突發(fā)事件應(yīng)急處置階段的應(yīng)急權(quán)力的配置,卻輕視在突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備,以及監(jiān)測(cè)和預(yù)警階段的應(yīng)急權(quán)力的配置。在新公共管理理論指導(dǎo)下,契合績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與戰(zhàn)略管理要求的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理體制,必須是預(yù)警型的應(yīng)急管理機(jī)制。

預(yù)警型的應(yīng)急管理體制根據(jù)突發(fā)環(huán)境事件的生命發(fā)展周期來(lái)配置各類(lèi)應(yīng)急主體的職責(zé)和職權(quán),使得各類(lèi)應(yīng)急主體的職權(quán)和職責(zé)能夠覆蓋到突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生、發(fā)展直至消滅整個(gè)過(guò)程。該預(yù)警型機(jī)制的一個(gè)重要特征在于能夠有效地預(yù)防和避免突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生。公共環(huán)境事件的特點(diǎn)之一就是危害性大,可能造成重大經(jīng)濟(jì)損失和眾多人員傷亡,而其對(duì)于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成損害則更是難以逆轉(zhuǎn)性的,一旦突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生,則損失很難挽回,最多就是最大限度地減少經(jīng)濟(jì)損失,避免對(duì)于生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步破壞,但已經(jīng)造成的環(huán)境污染或生態(tài)破壞則難以逆轉(zhuǎn)。因此,通過(guò)預(yù)防和控制達(dá)到事先避免這類(lèi)突發(fā)事件的發(fā)生是實(shí)施主動(dòng)性應(yīng)急管理最好的途徑,是實(shí)施成本最低的方法。

2.完善突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的配套與支撐系統(tǒng)。我國(guó)雖然在宏大的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案體系中規(guī)定了“預(yù)防和預(yù)警”,包括信息監(jiān)測(cè)、預(yù)防工作、預(yù)警及措施、預(yù)警支持系統(tǒng)等幾個(gè)方面,但是現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有構(gòu)建獨(dú)立的完整的檢測(cè)與預(yù)警機(jī)制及其配套與支撐系統(tǒng)?，F(xiàn)實(shí)中的泉港區(qū)突發(fā)環(huán)境事件中群眾和地方政府之間的沖突折射出監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制的闕如。泉港區(qū)政府在處置峰尾事件中信息系統(tǒng)缺乏,信息收集渠道過(guò)窄,信息發(fā)布不力,未能對(duì)群眾所普遍關(guān)注進(jìn)而產(chǎn)生恐慌的問(wèn)題提供足夠信息,也未建立政府與民眾之間的信息良性互動(dòng)機(jī)制。

新公共管理理論把政府與公眾的關(guān)系比擬為市場(chǎng)中企業(yè)與顧客的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)廣泛采取企業(yè)成功的經(jīng)營(yíng)管理手段和方法,將企業(yè)經(jīng)營(yíng)上重視成本、品質(zhì)、顧客滿意度等策略注入政府運(yùn)作之中,用市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)家精神改造政府,創(chuàng)新政府管理的方式與方法,改造傳統(tǒng)行政的官僚體系,構(gòu)建企業(yè)型政府。由此,西方各國(guó)在政府管理中采用了績(jī)效評(píng)估、目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理、成本-效益核算等私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法,出現(xiàn)了公私部門(mén)在理論和方式上新的融合。[8]45具體而言,為了有助于突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的實(shí)施,必需的配套和支撐系統(tǒng)包括:

1)完善的環(huán)境信息公開(kāi)系統(tǒng)。政府環(huán)境信息,是指環(huán)保部門(mén)在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。環(huán)境信息公開(kāi)系統(tǒng),要求向社會(huì)、公眾公布有關(guān)生態(tài)環(huán)境、自然資源、防災(zāi)減災(zāi)的信息、情報(bào)、資料、數(shù)據(jù)?！秶?guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定:“全國(guó)環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)突發(fā)環(huán)境事件信息對(duì)外統(tǒng)一發(fā)布工作。突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后,要及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確、權(quán)威的信息,正確引導(dǎo)社會(huì)輿論?！币虼?為了保證公眾享有信息的一致性和權(quán)威性,環(huán)境信息公開(kāi)的權(quán)利由應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使,同時(shí)還要遵守主動(dòng)及時(shí)和真實(shí)準(zhǔn)確等原則。從突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置來(lái)看,環(huán)保部門(mén)等相關(guān)職能部門(mén)必須及時(shí)準(zhǔn)確地將可能會(huì)影響到公民環(huán)境權(quán)益的環(huán)境信息及時(shí)公布。同時(shí),筆者認(rèn)為在當(dāng)下中國(guó)社會(huì)情勢(shì)下,政府主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息方式還能起到提高社會(huì)環(huán)境意識(shí)、重構(gòu)公民參與環(huán)境公共事務(wù)能力的作用。[9]176-179政府主動(dòng)公布環(huán)境信息也能及時(shí)化解群眾的抵觸情緒,有助于政府相關(guān)職能部門(mén)有力應(yīng)急處置突發(fā)環(huán)境事件。

2)完善的財(cái)政保障系統(tǒng)。由于我國(guó)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面的限制,我國(guó)在突發(fā)事件應(yīng)急管理方面的財(cái)政投入較少,即使在一些特別重大的突發(fā)事件中有大幅度的投入和支持,但也沒(méi)有形成固定的財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算。因此,在完善突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制中,應(yīng)包括政府應(yīng)急管理的財(cái)政保障體系,使得國(guó)家對(duì)于突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理工作的投入和管理固定化和制度化,把減災(zāi)經(jīng)費(fèi)納入國(guó)家預(yù)算體系,采取小災(zāi)由地方各級(jí)政府承擔(dān),大災(zāi)巨災(zāi)由中央政府和地方政府共同承擔(dān)的方式,并將減災(zāi)投資列入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算中。同時(shí),可以探索設(shè)立全國(guó)性的防災(zāi)減災(zāi)基金,由中央政府相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)管理,以解決目前我國(guó)普遍存在的減災(zāi)資金不足的嚴(yán)重問(wèn)題。

3)完善應(yīng)急管理法律體系。完善宏觀的突發(fā)事件應(yīng)急管理法制體系,包括以下四個(gè)層次的內(nèi)容:憲法中的緊急狀態(tài)制度條款;突發(fā)事件與緊急狀態(tài)基本法,包括戒嚴(yán)法、傳染病防治法、防洪法、防震減災(zāi)法等在內(nèi)的各項(xiàng)專(zhuān)門(mén)法;一般法律、法規(guī);國(guó)際條約中的突發(fā)事件與緊急狀態(tài)條款等。[10]24-25還要在具體的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制實(shí)施中,注重適用我國(guó)環(huán)境法律體系所確立的各項(xiàng)具體的環(huán)境管理法律制度,運(yùn)用這些法律制度體系保障事件參與各方主體的環(huán)境權(quán)益、追究其環(huán)境責(zé)任,將突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置納入環(huán)境法制框架之內(nèi)。

3.設(shè)置突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前,我國(guó)中央政府并不缺少應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的專(zhuān)項(xiàng)職能部門(mén),缺乏的是一個(gè)突發(fā)公共事件管理綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。新公共管理理論倡導(dǎo)管理的專(zhuān)業(yè)化與科學(xué)化,這要求針對(duì)管理事項(xiàng)的特殊性,設(shè)置專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)、任用專(zhuān)業(yè)性的管理人員,體現(xiàn)人力資源管理的戰(zhàn)略化。為此,我國(guó)應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有的職能部門(mén),建立一個(gè)綜合性常設(shè)機(jī)構(gòu)。

以《處置突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急實(shí)施方案》為例,泉港區(qū)處置突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組由“區(qū)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)、綜合股、污管股、開(kāi)監(jiān)股、環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)、環(huán)境監(jiān)測(cè)站主要負(fù)責(zé)人組成”,即使引入環(huán)保局以外的人員也是引入一些技術(shù)型專(zhuān)家,這不能充分契合突發(fā)環(huán)境事件的復(fù)合性特征。因此,可以借鑒國(guó)外有些發(fā)達(dá)國(guó)家在有效運(yùn)用突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制時(shí)提供的經(jīng)驗(yàn),在中央政府一級(jí)建立突發(fā)公共事件綜合性常設(shè)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)作為中央一級(jí)的指揮與協(xié)調(diào)平臺(tái),全面負(fù)責(zé)全國(guó)性或區(qū)域性的突發(fā)公共事件管理預(yù)防控制與指揮協(xié)調(diào)工作。在該機(jī)構(gòu)下面,可設(shè)立若干職能部門(mén),負(fù)責(zé)的相關(guān)職能可以包括:制定突發(fā)公共事件管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃;對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行預(yù)防和預(yù)警;進(jìn)行突發(fā)公共事件信息管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;負(fù)責(zé)監(jiān)督管理工作;對(duì)政府管理者和社會(huì)公眾進(jìn)行突發(fā)公共事件管理教育等。在地方可以設(shè)立“人員代替部門(mén)”的組織模式。所謂“人員代替部門(mén)”的組織模式是指在不擴(kuò)大政府現(xiàn)有編制的前提下,在政府綜合性部門(mén)中指定專(zhuān)門(mén)人員行使突發(fā)公共事件管理部門(mén)的職能。具體而言,在突發(fā)事件發(fā)生后,可以根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)決定專(zhuān)門(mén)職能部門(mén)的人員牽頭負(fù)責(zé)突發(fā)環(huán)境應(yīng)急管理。比如,突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后,可以環(huán)保部門(mén)專(zhuān)門(mén)人員為主導(dǎo),同時(shí)應(yīng)注重聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建設(shè),使得與該突發(fā)環(huán)境事件有關(guān)的所有職能部門(mén)的人員相互配合,取長(zhǎng)補(bǔ)短全面落實(shí)環(huán)保、安全、消防措施,降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)保部門(mén)還要積極與經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)、安全生產(chǎn)主管部門(mén)聯(lián)系,強(qiáng)化對(duì)企業(yè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和生產(chǎn)過(guò)程的管理[11]26,努力采取多種途徑以協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件,實(shí)現(xiàn)最佳效果。

4.突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置中注重公眾參與。新公共管理理論倡導(dǎo)現(xiàn)代政府是服務(wù)型政府,政府由人民產(chǎn)生、由人民控制,政府為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)。[12]34它是以公民為導(dǎo)向,以政府績(jī)效為導(dǎo)向,重視公民的參與,并且便利于公民參與。一旦突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生,則必然會(huì)超出正常的管理工作程序所能應(yīng)對(duì)的范疇,造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失,因此,突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急管理是一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)工程,僅依靠政府單方力量難以有效處置。同時(shí),由于突發(fā)環(huán)境事件也經(jīng)常會(huì)影響大范圍內(nèi)的公民的環(huán)境權(quán)益,這也要求廣大公民積極參與到事件的應(yīng)急處置中。公眾參與不僅是服務(wù)型政府的合法性基礎(chǔ),而且是應(yīng)急管理成敗的關(guān)鍵要素。只有公眾的積極踴躍參與,政府的行動(dòng)才能鑲嵌于社會(huì)之中,才能更好動(dòng)員全社會(huì)力量及時(shí)有效地控制和化解公共危機(jī)。公眾參與可以克服人類(lèi)自身認(rèn)知水平的局限,克服和矯正政府決策主體會(huì)存在著一些信息偏差與認(rèn)識(shí)缺陷,廣大公眾由于熟知自身生存的自然環(huán)境而最有發(fā)言權(quán),同時(shí)人類(lèi)整體智慧可以克服個(gè)體非理性。

四、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)今社會(huì),突發(fā)環(huán)境事件以多種類(lèi)型和形式頻繁發(fā)生,如何有效地應(yīng)急處置這些突發(fā)環(huán)境事件已經(jīng)成為影響我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)、“兩型社會(huì)”的關(guān)鍵。我國(guó)從中央政府到地方基層政府均對(duì)此予以高度重視,建設(shè)了各個(gè)層級(jí)的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》及其具體的實(shí)施方案,這在制度層面上為有效地應(yīng)急處置突發(fā)環(huán)境事件構(gòu)建了一個(gè)較為完善的機(jī)制體系。從應(yīng)急機(jī)制具體實(shí)施層面上考察,我們發(fā)現(xiàn),由于環(huán)境事件發(fā)生的性質(zhì)上、致害機(jī)理和應(yīng)急處置訴求上的特殊性,使得現(xiàn)行的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制在應(yīng)對(duì)具體突發(fā)環(huán)境事件時(shí),存在著重事后處置、輕事前預(yù)防,難以實(shí)現(xiàn)源頭治理,監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制缺乏足夠的配套與支撐系統(tǒng),沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及不能為公眾參與提供足夠空間等問(wèn)題。我們應(yīng)以新公共管理理論所提供的理論資源為指導(dǎo),為進(jìn)一步完善突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制提供具體的政策建議。

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